II SA/Rz 1079/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. C. i R. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2022 r. nr OA.7722.12.5.2022 w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy - skargę oddala -

Przedmiotem skarg S.C. i RC (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 4 lipca 2022 r. nr OA.7722.12.5.2022, wydane w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że [...] listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") przeprowadził kontrolę w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Zawiadomieniem z 10 stycznia 2022 r. Organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie.

Postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49g w zw. z art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b.", nałożył na MK obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu, celem ewentualnej legalizacji dokonanej rozbudowy, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

Organ I instancji podał, że rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] został zakończona w 1998 r., a podstawę ustaleń w tym zakresie stanowiły oświadczenia MK – właścicielki nieruchomości oraz zeznania świadków złożone do protokołu rozprawy administracyjnej. Wobec powyższego zasadne było wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f i 49g u.P.b. i w konsekwencji umożliwienie legalizacji rozbudowy.

Skarżący wnieśli zażalenie na opisane wyżej postanowienie argumentując, że nie wyrażają zgody na legalizację spornej samowoli budowlanej. Podnieśli dodatkowo, że posiadają legalny dojazd do nieruchomości, a zalegalizowanie rozbudowy usytuowanej w granicy działki spowoduje jej degradację na skutek przejeżdżających samochodów, a co za tym idzie – roszczenia właścicielki działki nr [...].

Postanowieniem z 4 lipca 2022 r. nr OA.7722.12.5.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W ocenie Organu odwoławczego, rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła co najmniej przed 5 września 2002 r., a zatem w sprawie ma zastosowanie procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wynika to z zeznań stron i świadków oraz decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r., w której stwierdzono, że granica działki biegnie "wzdłuż ściany budynku mieszkalnego". Na wykonanie rozbudowy obiektu wymagane wówczas było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w realiach opisywanej sprawy nie dopełniono. Prawidłowo zatem Organ I instancji nałożył na właścicielkę nieruchomości obowiązek dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia, umożliwiając tym samym legalizację samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S.C. i RC wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechanie dokonania analizy specyfiki obiektu budowlanego oraz działki sąsiadującej w kontekście wpływu obiektu budowlanego na środowisko i sąsiednią nieruchomość oraz nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości;

2. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem oraz poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego, które nie mają żadnego oparcia w aktach sprawy;

3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak powiadomienia Skarżących o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia i w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym

4. art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego wydanego postanowienia, tj. niedopuszczalne ograniczenie się do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania, przytoczenie wybranych fragmentów przepisów u.P.b. oraz kategoryczne stwierdzenie organu, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie;

5. art. 49f u.P.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było wystarczających podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego;

6. art. 49g u.P.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania postanowienia o nałożeniu przez organ obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych;

7. art. 32 ust 4 pkt. 2 u.P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w ten sposób, że organ nałożył obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie będzie mógł złożyć takiego oświadczenia ponieważ nie dysponuje takim prawem;

8. § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) – dalej: "r.w.b.t.", poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazywał na konieczność uwzględnienia tego przepisu przy wszczęciu przez organ uproszczonej procedury legalizacyjnej;

9. § 12 ust 6 pkt. 1 r.w.b.t. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazywał na konieczność uwzględnienia tego przepisu przy wszczęciu przez organ uproszczonej procedury legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez Organ I instancji i zaaprobowane przez Organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lipca 2022 r. nr OA.7722.12.5.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2022 r. nr [...] o nałożeniu na MK obowiązku przedstawienia określonych w nim dokumentów, celem legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Podstawą do wydania ww. postanowienia był art. 49g w zw. z art. 49f u.P.b.

Zgodnie z art. 49f ust. 1 u.P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Stosownie zaś do art. 49f ust. 5 u.P.b., nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1.

Ustawodawca wprowadzając uproszczone postępowanie legalizacyjne przyjął, że skoro obiekt funkcjonował przez tak znaczny okres (co najmniej 20 lat), to postępowanie można ograniczyć do oceny prawa do dysponowania nieruchomością i zweryfikować stan techniczny budynku. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i następne, dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wprowadzenie uproszczonej procedury administracyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż sprzed 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane została wybudowana bez wymaganej zgody (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. II OSK 928/17 i wyrok WSA w Białymstoku z 13 września 2022 r. II SA/Bk 481/22; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Sądu kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 2a u.P.b. Jej realizacja – zarówno pod rządami u.P.b. w brzmieniu do 2015 r., jak i obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) – wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te nie są zresztą kwestionowana przez Skarżących.

Analiza nadesłanych akt administracyjnych oraz uzasadnień postanowień organów nadzoru budowlanego prowadzi do stwierdzenia, że zasadnie przyjęto datę zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] położnej w [...] na rok 1998. Organ I instancji wskazał, że ustalenia w tym zakresie oparł na oświadczeniu MK, złożonym do protokołu kontroli z 12 grudnia 2021 r. oraz zeznań świadków – AK i GK, złożonych do protokołu rozprawy z 3 marca 2022 r. W ocenie Sądu protokół kontroli spełnia wymogi stawiane art. 68 § 1 i 2 K.p.a., a protokół z rozprawy administracyjnej – dodatkowo art. 69 § 1 K.p.a. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek informacji o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1, dotyczącym spornej rozbudowy. Prawidłowo zatem Organ I instancji uznał, a stanowisko to podzielił Organ odwoławczy, że w realiach opisywanej sprawy zaszły podstawy do wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f u.P.b. Jednocześnie wobec zarzutów skargi należy wskazać, że zastosowanie uproszonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o wskazane wyżej regulacje nie jest uzależnione od zgody stron na prowadzenie takiego postępowania. Nie zostało również pozostawione uznaniu organów nadzoru budowlanego, bowiem w przypadku zaistnienia przesłanek wypełniających hipotezę art. 49f ust. 1, organ "wszczyna" tego rodzaju procedurę naprawczą.

Zgodnie z art. 49g ust. 1 u.P.b., w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Stosownie zaś do art. 49g ust. 2 u.P.b., o dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą:

1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;

3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Sąd stwierdza, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2022 r. nr [...] zawiera wszystkie wymagane ww. regulacją elementy. Ponadto wskazuje podmiot – MK, na który nałożono ww. obowiązki, co wynika z art. 52 ust. 1 u.P.b. Jednocześnie w postanowieniu Organ I instancji wyznaczył MK termin trzech miesięcy na przedłożenie dokumentacji, a zatem z uwzględnieniem art. 49g ust. 1 u.P.b. Zgodnie z ww. przepisem, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Brak jest przy tym podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu Skarżących donośnie błędnego nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązanie podmiotu do przedstawienia tego rodzaju oświadczenia jest obowiązkiem organu nadzoru wynikających wprost z art. 49g ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.P.b. Ustawodawca traktuje to oświadczenie wyłącznie jako dokument o charakterze dowodowym, wskazując, iż ma być on dołączony przez inwestora do dokumentacji budowlanej lub złożony na podstawie obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu administracji publicznej (por. uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10; dostępna na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Ewentualne naruszenie przepisów techniczno – budowlanych będzie natomiast przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego na dalszym etapie postępowania naprawczego.

Mając na uwadze powyższe należy w konsekwencji stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Organu odwoławczego wydane zostało w pełni legalnie. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz okoliczności faktyczne i prawne, które miały znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. należy wskazać, że obowiązek powiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ciąży na organie administracji publicznej przed wydaniem decyzji a nie postanowienia. Ponadto Sąd wskazuje na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2004 r. FPS 6/04 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętą względem przepisu art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, będącego regulacją tożsamą z przepisem art. 10 § 1 K.p.a. W uchwale tej NSA orzekł, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju zależności Skarżący nie wykazali.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.