II SA/Rz 1014/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.415/48/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. nr GPM.6730.65.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. Ś. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. Ś. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.415/48/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Rozbudowa budynku handlowo-usługowego o łącznik pomiędzy budynkami, nadbudowa budynku usługowego część usługowo-mieszkalną" na działkach ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] w [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 27 września 2021 r. nr SKO.415/297/2021.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego:

1. Rodzaj inwestycji (art. 54 ust. 1 u.p.z.p.): na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, przyporządkowano rodzaj zabudowy jako usługowo-mieszkaniowa.

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 ust. 2a oraz ust. 3 u.p.z.p.):

1) w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawionych na załączniku nr 1) zrealizować planowaną inwestycję;

2) forma zabudowy - wolnostojąca;

3) zakres inwestycji:

a) rozbudowa budynku handlowo-usługowego o łącznik z istniejącym budynkiem usługowym,

b) nadbudowa budynku usługowego o część usługowo-mieszkalną,

c) realizacja towarzyszącej infrastruktury w tym miejsc do parkowania dla funkcji o których mowa wyżej,

d) inwestycja nie jest zaliczana do wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

4) nieprzekraczalna linia zabudowy:

a) wyznaczona przez elewację północną budynku będącego przedmiotem nadbudowy,

b) wyznaczona przez elewację wschodnią budynku będącego przedmiotem nadbudowy;

5) wskaźniki zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu inwestycji:

a) powierzchnia zabudowy do 15,5%;

b) powierzchnia biologicznie czynna nie mniej niż 25% terenu inwestycji;

6) podczas projektowania, realizacji jak i użytkowania planowanej inwestycji uwzględnić usytuowane planowanej inwestycji w ramach obszarów o znaczących dla miasta walorach kraj obrazowych.

3. Warunki zabudowy (art. 54 ust. 2a oraz ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) - ustala się następujące parametry dla planowanej inwestycji:

1) powierzchnia sprzedaży nie większa niż 400 m2;

2) szerokość elewacji frontowej (od strony frontu działki): 

a) planowanej rozbudowy budynku handlowo-usługowego, tzw. łącznika (od strony frontu działki) na 9,30 m z tolerancją do 20%,

b) planowanej nadbudowy budynku usługowego - bez zmian.

3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku):

a) planowanej rozbudowy budynku handlowo-usługowego tzw. łącznik od 2,5 do 9,0 m,

b) planowanej nadbudowy budynku usługowego - od istniejącej do 9,0 m;

4) geometrię dachu budynków po rozbudowie i nadbudowie:

a) kąt nachylenia połaci dachowych - od 0 do 45°,

b) wysokość głównej kalenicy dachu - nie większa niż 11 m,

c) geometria płaska albo układ połaci dachowych jedno, dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy dachu - prostopadły do elewacji frontowej lub frontu działki.

4. Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 54 ust. 2b u.p.z.p.):

1) wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: zgodnie z rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie wpływa niekorzystnie na stan środowiska i nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

2) teren inwestycji:

a) nie jest wpisany do rejestru zabytków,

b) zgodnie z ustaleniami Studium, jak i analizą materiałów dot. krajobrazu kulturowego miasta [...] teren inwestycji znajduje się w ramach obszarów o znaczących dla miasta walorach kraj obrazowych,

c) nie stanowi także dobra kultury współczesnej.

Brak jest również obiektów wymagających ochrony z ww. tytułu.

5. Warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 ust. 2c w zw. z art. 64 u.p.z.p.):

1) ilość miejsc postojowych:

a) nie mniej niż 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 pow. sprzedaży,

b) nie mniej niż 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny,

c) nie mniej niż 1 miejsce na każde rozpoczęte 100 m2 pow. użytkowej innej niż ww.

2) dostęp komunikacyjny:

a) bezpośrednio z drogi publicznej wojewódzkiej Nr [...] - ul. [...] istniejącym zjazdem publicznym,

b) pośredni z ww. drogi poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...], ustanowioną służebnością drogową przez działkę [...].

6. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (art. 54 ust. 2c w zw. z art. 64 u.p.z.p.): na podstawie informacji zawartych w punkcie 3 wniosku, tj. że inwestycja obsługiwana z przyłączy obsługujących istniejącą zabudowę, w ramach przyznanych limitów stwierdzono, że istniejące/projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

7. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2d u.p.z.p.). Projektowana inwestycja nie może powodować:

1) ograniczenia dostępu do drogi publicznej;

2) pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności;

3) pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

4) uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie;

5) zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby;

6) zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

8. Warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (art. 54 ust. 2e u.p.z.p.): teren inwestycji nie zawiera się w ramach terenów lub obszarów górniczych.

9) Warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.: nieruchomość posiada powierzchnię ok. 0,33 ha i użytkowana jest zgodnie z ewidencją jako inne tereny zabudowane (Bi) oraz droga (dr). Ponadto w wygasłym dnia 31 grudnia 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Rady Miejskiej w [...], teren inwestycji znajdował się w obszarze o symbolu M 7 - mieszkalnictwa i usług podstawowych oraz znajdującym się w jego obrębie terenie usługowym - 39U. Na podstawie art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzono, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w Rozdziale 2 tej ustawy. Nie będzie wymagana decyzja zezwalająca na wyłączenia z produkcji rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przyjmując argumentację organu odwoławczego zawartą w decyzji z dnia 27 września 2021 r. dokonał stosownych korekt, do których odniósł się w pkt IV analizy. W szczególności na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że:

1) w ramach obszaru analizowanego występuje tzw. "dobre sąsiedztwo", reprezentowane przez tereny wzdłuż ul. [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi, usługowymi oraz usługowo-mieszkalnymi. W granicach tego obszaru znalazły się ponadto tereny rolne w tym zabudowane,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej, co stwierdzono w punkcie 5 decyzji,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co stwierdzono w punkcie 6 decyzji,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono w punkcie 9 decyzji,

5) po uzgodnieniu projektu decyzji z organami wymienionym w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uznaje się, że decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 784), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. z późn. zm., teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze mieszkaniowym o symbolu M10. Ponadto znajduje się poza granicami Zabytkowego Zespołu Miasta [...], wpisanego pod Nr [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Znajduje się w ramach strefy ochrony konserwatorskiej ustalonej w Studium - strefa/obszar o znaczących dla miasta walorach krajobrazowych. Na terenie inwestycji nie występują obiekty zabytkowe oraz stanowiska archeologiczne wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Planowana inwestycja jest położona poza terenami i obszarami górniczymi, poza obszarami szczególnego zagrożenia wodami powodziowymi Q1% oraz poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych. Inwestycja nie narusza przepisów odrębnych oraz istnieje możliwość realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem na warunkach określonych w decyzji.

Organ I instancji wskazał, że udział społeczeństwa w postępowaniu, zapewniony został na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., tj. poprzez indywidualne zawiadomienia stron. Na poszczególnych etapach stronom przysługiwało prawo czynnego udziału, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenie uwag. Na etapie uzgadnia projektu decyzji z prawa tego skorzystała skarżąca, która zgłosiła zastrzeżenia co do wyników analizy. W związku z powyższym zobligowano jej autora do weryfikacji analizy i naniesienia ewentualnych korekt. W dniu 3 stycznia 2022 r. organ otrzymał poprawioną jej wersję i umożliwił stronom zapoznanie się z całością materiału dowodowego.

Projekt decyzji, zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. został uzgodniony z Podkarpackim Zarządem Dróg Wojewódzkich w zakresie pasa terenu przyległego do drogi publicznej. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządził urbanista uprawniony na podstawie art. 5 ust. 3 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewystarczające wykonanie przez organ I instancji analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskaźników i parametrów nowej zabudowy, tj. wymagań określonych w § 4-8 rozporządzenia, co w konsekwencji przełożyło się na wydanie wadliwej decyzji, naruszającej również przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.415/48/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawi warunków zabudowy jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej czy zostały faktycznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"). W pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy obszar analizowany - jest prawidłowy.

Odnosząc się do kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym organ odwoławczy stwierdził, iż z analizy wynika, że na obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna, usługowa oraz usługowo - mieszkalna. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Niesporne jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie zatem godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca. Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, co też ma miejsce w niniejszej sprawie.

W kontekście zalegającej w aktach sprawy analizy urbanistycznej oraz wydanej w sprawie decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia przez pojęcie cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, ale nie można wymagać, aby była tożsama do już istniejącej.

W tej relacji w odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie, stosownie do przepisów u.p.z.p., jak również rozporządzenia, w toku postępowania administracyjnego przeprowadził wnikliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Zdaniem organu odwoławczego - w ślad za kompleksowymi ustaleniami analizy urbanistycznej, taka funkcja planowanego budynku wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Omawiana analiza uprawnia zatem do wniosku, iż projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że z części tekstowej analizy wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia. Analiza zawiera dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Fakt zabudowy mieszkaniowej, bez względu na jej charakter zagrodowy - umożliwia ustalanie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Prowadzi to do konkluzji, że organ I instancji - przy wydaniu zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy - nie uchybił obowiązującym przepisom prawnym, a zatem nie może być mowy o jej wadliwości. Wbrew zarzutom odwołania decyzja zawiera ustalenie wszystkich parametrów planowanej inwestycji, które są wynikiem tabelarycznej analizy sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się na terenie analizowanym. Ponieważ także sposób przeprowadzenia w sprawie nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego, należało stwierdzić, że wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu i jako taka podlega utrzymaniu w mocy.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja organu I instancji wydana została bez należytego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w efekcie czego organ stwierdził, iż ustalone w decyzji parametry i wskaźniki nowej zabudowy nie naruszają przepisów rozporządzenia,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w wybiórczy, nieprawidłowy sposób.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż poprzedzona została dowolną analizą urbanistyczną. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno- architektoniczna oraz jej wyniki. Dokonując wyliczenia parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym organ wziął pod uwagę:

- zabudowę na działce nr [...] wskazując, iż znajduje się na niej budynek mieszkalny i gospodarczy, podczas gdy z analizy załącznika graficznego wynika, iż działka ta jest zabudowana więcej niż jedynym budynkiem gospodarczym. Tożsame uchybienie dotyczy również działki o nr [...];

- zabudowę usługową na działce nr [...] i [...], podczas gdy na omawianej działce brak jest budynku o funkcji usługowej, gdyż na załączniku graficznym budynek na tej działce oznaczony jest jako "mj" tzn. mieszkalny jednorodzinny. Nie sposób przesądzać o kontynuacji funkcji w przypadku braku ustalenia, czy istniejący rodzaj zabudowy legalnie funkcjonuje na omawianym terenie, w sytuacji gdy dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy takiemu stanowi przeczy.

Skarżąca wskazała również, że organ nie przeanalizował zabudowy znajdującej się na działkach nr [...] położonych w obszarze analizowanym, co bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza ponadto § 7 i 8 rozporządzenia. Skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, organ winien był co do zasady przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (tj. 4,39 m). W analizie urbanistycznej jej autor wskazał, że "Zróżnicowany charakter zabudowy w sąsiedztwie uzasadnia przyjęcie niestandardowych rozwiązań, tj. parametrów od istniejących w ramach terenu inwestycji od minimalnych do maksymalnych zgodnie z ww. tabelami". W okolicznościach sprawy organ powołał się na zróżnicowany charakter zabudowy, nie rozważając jak dopuszczenie widełek wysokości elewacji (od 2,5 m do 9 m, oraz od istniejącej do 9 m) wpłynie na ład przestrzenny okolicy. Organ nie dostrzegł, że w obszarze analizowanym jest zaledwie jeden budynek, który ma wysokość elewacji wynoszącą 9 m, zaś budynki usługowe cechuje niewielka skala i wysokość ok. 5 m. Analogicznie w przypadku wysokości budynku w kalenicy organ wskazał na maksymalny parametr w obszarze analizowanym (do 11 m) nie wyjaśniając motywów takiego działania, skoro w obszarze analizowanym są także budynki o wysokości w kalenicy wynoszącej ok. 2 m. Skarżąca zauważyła również, że pomimo faktu, iż w odwołaniu wyartykułowała precyzyjne zarzuty dotyczące analizy urbanistycznej, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób się do nich nie odniósł. Uniwersalność sporządzonego przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji polega m. in. na tym, że nie odnosi się do konkretnych ustaleń analizy w zakresie wskaźników i parametrów istniejącej i projektowanej zabudowy. Skarżąca wskazała, że analiza materiału dowodowego wykazała ponadto, iż organ I instancji zdaje się sam nie wiedzieć, czy do analizy przyjęto budynki o tej samej funkcji co projektowana (mieszkalna, usługowa), czy też wszystkie występujące w obszarze analizowanym. W zestawieniu tabelarycznym zamieszczonym na str. 4 analizy mowa jest również o budynkach gospodarczych, podczas gdy w piśmie przekazującym odwołanie z dnia 4 lutego 2022 r. organ wskazuje, że uwzględniając kontynuację funkcji należało nawiązać do parametrów zabudowy mieszkaniowej i usługowej, nie dostrzegając, że zabudowa usługowa w obszarze analizowanym występuje w niewielkiej skali i o znacznie mniejszych parametrach. Co więcej, szerokość elewacji frontowej, czy powierzchni zabudowy wyliczone zostały z uwzględnieniem zarówno zabudowy o funkcji mieszkalnej, usługowej, jak i gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2022 r. pełnomocnik procesowy uczestnika postępowania: [...] Sp. z o.o. odniósł się do zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzone z urzędu naruszenia prawa materialnego i procesowego miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Po pierwsze, Sąd stwierdził, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego wymaga ponownego rozważenia, ponieważ w sprawie przy ustalaniu tego rodzaju granicy doszło do arbitralnego przecięcia linią graniczną obszarów pewnych działek zabudowanych, które jakkolwiek znajdowały się poza zasadniczą wartością wskaźnika, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 stycznia 2022 r. (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), to jednak ze względu na konieczność uwzględnienia w pełnym zakresie cech ładu urbanistyczno-architektonicznego w otoczeniu planowanej zabudowy powinny były co do zasady zostać uwzględnione. Zastrzeżenie to dotyczy przede wszystkim działek nr [...]. Ustalenie natomiast granicy obszaru analizowanego w sposób, w ramach którego dochodzi do fragmentaryzacji działek zabudowanych i uwzględnienia jedynie ich części w obszarze analizowanym, wymaga szczegółowego i przekonującego uzasadnienia.

Po drugie, zasadnicze wątpliwości Sądu budzi relacja treści decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie wyznaczonych wskaźników i parametrów do treści wniosku inwestora, który jest wysoce skonkretyzowany, odnosząc się w warstwie tekstowej i graficznej do szczegółowego planu rozbudowy i nadbudowy istniejącego już budynku handlowo-usługowego (zob. szczegółową charakterystykę inwestycji wraz z załącznikiem graficznym i kopią mapy zasadniczej, które stanowią załącznik do wniosku inwestora z dnia 24 marca 2021 r.). Zasada związania organu orzekającego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy treścią wniosku inwestora nie ma, co oczywiste, charakteru bezwzględnego. Właściwy organ jest więc związany treścią żądania wnioskodawcy, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13), jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 1169/17). W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem wniosku inwestora jest zmiana warunków zabudowy już istniejącej w granicach skonkretyzowanego planu rozbudowy i nadbudowy budynku. W treści wniosku z dnia 24 marca 2021 r. inwestor wskazał precyzyjnie, że orientacyjna powierzchnia zabudowy obejmie powierzchnię zabudowy istniejącej (720 m kw.) oraz zabudowy projektowanej (ok. 515 m kw.), co sprawi, że wskaźnik intensywności zabudowy osiągnie wartość ok. 37 %. Jest przy tym oczywiste, że w przypadku zmiany warunków istniejącej zabudowy przedmiotem oceny są projektowane wskaźniki odnoszące się łącznie do zabudowy istniejącej i projektowanej, a nie tylko do zabudowy projektowanej (np. w ramach rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku). Tymczasem kontrolowane organy orzekające w sprawie wniosku inwestora z niewiadomych przyczyn ograniczyły rozważania i ustalenia dopuszczalnych granic wskaźnika intensywności zabudowy – jak można przypuszczać – jedynie do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (planowanej rozbudowy i nadbudowy) w stosunku do powierzchni terenu (działek), pomijając powierzchnię zabudowy już istniejącej (budynku, która ma podlegać rozbudowie i nadbudowie). W rezultacie w decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony na maksymalnym poziomie jedynie 15,5 %. Wyjaśnienia wymaga zatem zagadnienie możliwości realizacji planowanej inwestycji w postaci rozbudowy i nadbudowy przy tak ustalonym wskaźniku intensywności zabudowy. Jeżeli bowiem planowana i istniejąca zabudowa (ok. 1235 m kw.) stanowiłaby ok. 37 % powierzchni działki (terenu), to wskaźnik intensywności dla zabudowy już istniejącej wyniósłby ponad 21 %, co oznaczałoby, że realizacja planowanej inwestycji przy aktualnej analizie jest wykluczona. W takiej sytuacji w zależności od wyników ponownej analizy i ponownego ustalenia wskaźnika z § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. konieczne może okazać się wezwanie inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej.

Po trzecie, ustalenie przez organy wskaźników i parametrów planowanej rozbudowy i nadbudowy w oderwaniu od istniejącej już zabudowy (budynek handlowo-usługowy) jest niespójne z treścią analizy urbanistycznej. Wskazane w analizie wartości (zob. s. 3-5, w tym tabela z działkami i parametrami na str. 4) porównawcze parametrów zabudowy na działkach sąsiednich odwołują się do całościowej charakterystyki istniejących budynków, podczas gdy w zaskarżonej decyzji część parametrów dla planowanej zabudowy ustalono jako przedłużenie istniejącej zabudowy. Oznacza to, że o ile parametry znajdujących się na działkach sąsiednich budynków przyjętych jako punkt odniesienia dla planowanej inwestycji zostały wykazane w sposób całościowy (np. co do wysokości górnej granicy elewacji frontowej), o tyle w decyzji dla planowanej rozbudowy i nadbudowy – nawiązując do powyższych wartości – ustalono niektóre dopuszczalne parametry jako wartości powiększające parametry zabudowy już istniejącej. Uwagi te dotyczą, jak już stwierdzono powyżej, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy budynku handlowo-usługowego (tzw. łącznika) ustalono na 9,30 % z tolerancją do 20 %. Organ zastosował w tym zakresie przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tymczasem z treści analizy wynika, że przedmiotem odniesienia dla organu była pełna zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, a zatem obowiązkiem organu było wyznaczenie końcowego wskaźnika będącego sumą wskaźnika zabudowy istniejącej oraz zabudowy planowanej jako rozbudowa budynku istniejącego. Tylko wtedy można mówić o nawiązaniu do wartości "średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym". Inna interpretacja tego przepisu musiałaby być oceniona jako próba obejścia jego treści i celu.

Podobnie wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został ustalony błędnie. Dla planowanej nadbudowy wskaźnik ten ustalono jako "od istniejącej" wysokości "do 9,0 m", pomijając, że istniejący budynek ma już określoną wysokość, a budynki na działkach sąsiednich przyjęte jako punkty odniesienia w analizie zostały scharakteryzowane co do całkowitej wysokości. Ponadto wartość tak wyznaczonego wskaźnika jest nieokreślona, gdyż z treści decyzji nie wynika, od jakiej "istniejącej wysokości" miałaby być liczona maksymalna wysokość 9 m. Jeżeli miałby to być wnioskowana przez inwestora wartość 12,5 m, to należy stwierdzić, że zgodnie z przedłożoną analizą w obszarze analizowanym nie stwierdzono budynku o takiej wysokości (najwyższy budynek ma wysokość 11 m). A zatem ustalona wartość wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niebędąca przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), nie wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, jak tego wymaga § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zastrzeżenia budzi także ustalenie wartości wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy budynku handlowo-usługowego (tzw. łącznika) na poziomie od 2,5 do 9 m. Jeżeli organ ustala warunki dla rozbudowy, to jest oczywiste, że nie może w tym zakresie dojść do zmiany wysokości budynku, gdyż w przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia dodatkowo z nadbudową. Terminologia decyzyjna jest więc w tej części wadliwa i wprowadza w błąd. Nie wiadomo również, czy tak wyznaczone ramy wskaźnika wysokości odnoszą się do całkowitej wysokości tej części budynku po rozbudowie, czy też ponownie chodzi o "dodatkową wartość", liczoną od zabudowy istniejącej. Trzeba również zauważyć, że jedyny budynek o wskaźniku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 9 m znajduje się na działce nr [...], która – jak już wskazano – nie została objęta w całości granicami obszaru analizowanego, jest przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (planowana rozbudowa ma natomiast dotyczyć budynku usługowo-handlowego), a ponadto znajduje się on po drugiej stronie ulicy [...]. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia i dodatkowego uzasadnienia.

Nie można także zaakceptować sposobu ustalenia wskaźnika wysokości głównej kalenicy dachu (§ 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ustalona wartość ("do 11 m") nie wynika z treści analizy, która odwołuje się ogólnie do "wysokości budynków" (zob. tabela na s. 3). Tymczasem wskaźnik ten powinien zostać ustalony "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym".

Po czwarte, decyzja organu odwoławczego jest dotknięta samoistną wadą procesową w postaci naruszenia obowiązku pełnego i szczegółowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów odwołania. Zarzuty zawarte na stronach 2 i 3 odwołania z dnia 27 stycznia 2022 r., pomimo swojej konkretności i szczegółowości, nie zostały rozważone przez skarżony organ, co wymaga uwzględnienia w toku dalszego postępowania.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, Sąd uwzględnił skargę przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).