II SA/Po 949/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. i M. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Pismem z dnia 08 listopada 2021 r. A. D. i M. D. (zwani dalej "Skarżącymi"), reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie nr LIV/514/2021 z dnia 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miejscowości R. (opubl.: Dz.Urz. Woj.Wlkp. z 2021 r., poz. 7611, zwaną dalej także "Uchwałą" lub "Planem"), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej Uchwale zarzucono:

1. istotne naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; aktualnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 - zwanej dalej także "u.p.z.p.") w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, ze zm., zwanej dalej także "Prawo ochrony środowiska") poprzez nieuwzględnienie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności uwzględniać obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, a także poprzez brak ustalenia programu rozsądnego gospodarczego wykorzystania kopalin;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Planie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz nieuwzględnienie analiz ekonomicznych przy ustalaniu przeznaczenia terenu i potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z działki;

3. naruszenie art. 125 i art 126 ust. 1 Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1420, ze zm., aktualnie Dz.U. z 2022 r., poz. 1072, ze zm., zwanej dalej także "Prawo geologiczne i górnicze") poprzez niezapewnienie w Planie racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopalin, a nadto uniemożliwienie wykonywania działalności określonej w koncesji.

Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, przywołując w tym zakresie przepisy art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm., aktualnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm., zwanej dalej także "u.s.g.") oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości o numerach ksiąg wieczystych:

- [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]);

- [...] (dz. nr [...]);

- [...] (dz. nr [...]);

- [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Zaskarżona Uchwała obejmuje swym zakresem zagospodarowanie przestrzenne wymienionych działek, na których udokumentowane są złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J. 1" oraz nr [...] "J.2".

Skarżący podnieśli, że zaskarżony Plan został uchwalony wyłącznie na obszarze części miejscowości R. obejmującym teren działek do nich należących, natomiast pozostałe działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nie zostały planem objęte. Celem uchwalenia Planu jedynie dla konkretnych działek było uniemożliwienie wydobycia znajdujących się na nich złóż, a nie ochrona i ukształtowanie ładu przestrzennego. W tym zakresie wyjaśniono, że A. D. od 2005 r. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą " A", "B. ", której przedmiotem jest wydobywanie kopalin ze złóż. Skarżący zakupili przedmiotowe działki z zamiarem prowadzenia tam działalności gospodarczej w postaci wydobywania kopalin. W związku z tym ponieśli znaczne koszty związane z udokumentowaniem złoża, w tym koszty badań złoża, sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji przez organy geologiczne. Zaskarżony Plan uniemożliwia działalność wydobywczą określając dla tego terenu przeznaczenie rolnicze, tak jak w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy Rogoźno. Stanowi to niewątpliwe ograniczenie przysługującego im prawa własności.

Skarżący następnie podnieśli, że przepisy u.p.z.p. regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw, w szczególności do Prawa ochrony środowiska oraz Prawa geologicznego i górniczego. To przepisy tej drugiej ustawy określają szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska. Przepisy te nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny.

Przywołując art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska Skarżący podnieśli, że pierwszym z obligatoryjnych elementów wymienionych w ust. 1 jest program racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, natomiast drugi element dotyczy uwzględniania obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złóż. Kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu. Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska, eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku (art. 126 ust. 1 Prawo ochrony środowiska). Wskazano za tym, że kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Istotnym jest również, że proces ustalania "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopalin. W postępowaniu tym następują ustalenia w zakresie racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, w których ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Zdaniem Skarżących, pod tym kryje się cel wynikający z art. 125 Prawo ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 104 ust. 4 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, to plan miejscowy ma być gwarantem wykonywania działalności określonej w koncesji. To koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nie zawiera żadnego wyjątku. Plan miejscowy ma wyłącznie ujawnić istnienie takiego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością decydowania przez organ uchwałodawczy gminy o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża. To art. 104 Prawa geologicznego i górniczego stanowi odrębne unormowanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie którego określa się sposób zagospodarowania terenów górniczych, przy czym obowiązkowo plan powinien m.in. zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonywania działalności określonej w koncesji. Tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, Plan może odwoływać się do takiej "racjonalności". Samodzielnie lub w oderwaniu od takich ustaleń organu koncesyjnego nie można tworzyć żadnych ograniczeń, w tym przez wykluczenie możliwości prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Te bowiem przepisy przyznają kompetencję do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, które to warunki powinny być zgodne z Prawem geologicznym i górniczym. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. normy zawarte w art. 104 ust. 4 i 5 Prawa geologicznego i górniczego stanowią doprecyzowanie tego, w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy, jakim jest ochrona złoża kopaliny. Dlatego szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości.

Odnosząc powyższe do zaskarżonej Uchwały Skarżący podnieśli, że jakkolwiek w Planie znalazła się krótka wzmianka o istnieniu udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.1" oraz nr [...] "J.2" (§ 8 ust. 8 Planu), to jednak brak jest odniesienia się do obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji i programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi. Zdaniem Skarżących możliwość eksploatacji złóż winna być przeanalizowana przez organ, przyjmujący dokument planistyczny, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Podniesiono, że brak jakiegokolwiek zapisu dotyczącego możliwości zagospodarowania złoża prowadzi do wniosku, iż celem działania organu uchwalającego plan nie była ochrona wartości środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu, lecz uniemożliwienie prowadzenia wydobycia złóż przez Skarżących. Dodano, że w planie oraz w uzasadnieniu uchwały nie umieszczono jakiejkolwiek informacji o prowadzonej przez właścicieli działki, której Plan dotyczy, działalności gospodarczej, polegającej na wydobywaniu kopalin.

Podnosząc ponownie, że Plan został uchwalony tylko dla konkretnych działek, Skarżący stwierdzili, że przyjęte w Planie rozwiązania są dowolne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Tymczasem ujawnienie złóż kopalin w Planie definiuje potencjał ekonomiczny nieruchomości Skarżących, którego organ w ogóle nie uwzględnił. Przestrzeń, która podlega regulacji Planu, jest ściśle określona i ograniczona, co skutkuje, że powinna być analizowana zarówno w aspekcie planistycznym, jak i jej zagospodarowania, z zachowaniem reguł, które mają zastosowanie w mechanizmach ekonomicznych. Określony teren powinien być zawsze optymalnie wykorzystany na zamierzone cele. Zdaniem Skarżących, jakkolwiek ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje uwzględnienie również innych wartości, to żadnej z nich nie daje pierwszeństwa, nakazuje je wszystkie uwzględnić, poszukiwać pewien kompromis w konkretnej, rozpoznawanej sprawie.

Przywołując treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3282/18, Skarżący podnieśli, że zasada kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać wprowadzenia całkowitego zakazu wykorzystania złóż kopalin, znajdujących się na ich nieruchomościach, przy jednoczesnym braku należytej oceny i wyważenia wymagań z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wskazano za tym, że Rada Miasta poprzestała na wprowadzeniu do planu miejscowego złóż kopalin i nie wskazała kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. Brak jest również uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji ujawnionych złóż kopalin. Wydobycie kopalin ze złóż może nastąpić wyłącznie w miejscu naturalnego ich występowania, nierzadko pozostając w kolizji z wcześniejszym sposobem wykorzystania terenu, zwłaszcza z interesami podmiotów użytkujących położone tam lub w sąsiedztwie nieruchomości. Niemniej ujawnione złoża kopalin stają się tylko jednym z uwarunkowań zagospodarowania terenu, choć niewątpliwie bardzo istotnym, które należy wziąć pod uwagę podczas wyznaczania kierunków zagospodarowania, jakie będzie zmierzało do usunięcia lub przynajmniej złagodzenia kolizji, poprzez możliwe wyważenie tych sprzecznych interesów. Jednocześnie zaskarżony Plan nie uwzględnia walorów ekonomicznych, jak np. wpływów do budżetu, które niewątpliwie można by uzyskać z tytułu prowadzenia działalności wydobywczej, gdyby zmieniono przeznaczenie terenu i umożliwiono wydobywanie udokumentowanych złóż.

W odpowiedzi na skargę z dnia 21 grudnia 2021 r. Rada Miasta (zwana dalej także "Radą") wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem Rady zaskarżona Uchwała nie narusza zasad i trybu sporządzenia planu oraz nie narusza właściwości organów w tym zakresie. W tym zakresie Rada przedstawiła przebieg procedury uchwalania zaskarżonego Planu, zwracając szczególną uwagę na poszczególne etapy tego postępowania, wynikające z art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

Przywołując art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, Rada podniosła, że ustalenia Planu zapewniają warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, poprzez ustalenia § 5 Planu, określającego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu, a także ustalenia § 8 Planu, określającego zasady w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Dodano, że zgodnie z § 8 pkt 8 Planu uwzględniono udokumentowane złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.1" oraz nr [...] "J.2", których granice określono na rysunku Planu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dlatego też, zdaniem Rady, zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, jest całkowicie bezpodstawny, tym bardziej, że sami Skarżący przyznają, iż taka regulacja w Planie się znajduje.

Mając na uwadze art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wskazano, że zgodnie z § 8 pkt 8 Uchwały, ujawniono w planie granice udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.1 " oraz nr [...] "J.2" poprzez określenie ich na rysunku planu, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Rada podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miejscowości R. uchwalono po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rogoźno, zatwierdzonej uchwałą Rady Miasta z dnia 30 października 2019 r. Nr XX/160/2019. Podano, że zgodnie z ustaleniami Studium dla terenów położonych:

1) w granicy złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.1" ustalono tereny rolnicze niższych klas bonitacyjnych (IV-VI);

2) w granicach złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.2" ustalono:

- tereny wód powierzchniowych śródlądowych

- tereny trwałych użytków zielonych, zadrzewień i dolin rzecznych, tereny usług sportu, turystyki i rekreacji.

Rada wyjaśniła, że dla obszaru objętego planem w Studium nie ustalono terenów przeznaczonych do eksploatacji kruszywa naturalnego bowiem takie przeznaczenie stanowiłoby naruszenie art. 20 ust 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zdaniem Rady skoro w planie można przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić zapisy zakazujące wydobywania kruszywa naturalnego.

Dodano także, że wprowadzenie w Planie ograniczeń w zakresie zakazu wydobywania kruszywa naturalnego uchroni środowisko przyrodniczego i przyczyni się do utrzymania równowagi przyrodniczej. Przedmiotowy teren znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko - Wągrowiecka", obszarze Natura 2000 "Puszcza Notecka" PLB300015 oraz obszarze Natura 2000 "Dolina Wełny" PLH300043. Ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, wyważono interes publiczny i interesy prywatne. Celem Planu jest wprowadzenie takich ustaleń, by realizacja planowanego przez skarżących przedsięwzięcia nie przyczyniła się do pogorszenia istniejących warunków przyrodniczych. Ustalając postanowienia Planu kierowano się zasadą przezorności nakazującą traktować wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków tak, jak pewność ich wystąpienia. Zdaniem Rady wprowadzony zakaz wydobywania kruszywa naturalnego ma swoje uzasadnienie – w tym zakresie zwrócono szczególną uwagę na najważniejsze zdaniem organu wartości - ochronę przyrody.

W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy pełnomocnik Skarżących został wezwany przez Sąd do wykazania, że Skarżący są właścicielami wszystkich nieruchomości wymienionych w treści skargi (k. [...] akt sąd.). W odpowiedzi, pismem z dnia 19 lipca 2022 r. pełnomocnik złożył do akt sprawy odpisy trzech prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w W. wydanych w przedmiocie przesądzenia na rzecz skarżących własności nieruchomości dla których prowadzone w tym sądzie są księgi wieczyste pod numerami: [...], [...], [...]

Uczestniczący w rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę, jej zarzuty i argumentację. Dodatkowo pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa NSA w podobnych sprawach, także zainicjowanych skargami wniesionymi przez skarżących, w tym do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 385/22. Pełnomocnik oświadczył, że Skarżący otrzymali koncesję na wydobywanie kopalin na spornym terenie, lecz nie ma wiedzy kiedy to nastąpiło. Podał, że prace geologiczne mające na celu udokumentowanie złoża na tym terenie rozpoczęto już w 2016 roku i w tym samym roku została opracowana dokumentacja geologiczna.

Pełnomocnik Rady Miasta podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi skargę, wnosząc o oddalenie skargi. Pełnomocnik podał, że zarówno w toku prac nad Studium, jak i nad zaskarżonym Planem, Skarżący nie poinformowali o uzyskaniu koncesji na wydobywanie kopalin, jak i jej nie przedłożyli. Podkreślił, że gmina ma prawo kształtować zagospodarowanie przestrzeni, co wynika z obowiązujących przepisów. W rozpatrywanym przypadku zachodziła konieczność ochrony terenu objętego planem, co wynika z dokumentacji planistycznej. To teren szczególnie cenny, o dużych walorach przyrodniczych, krajoznawczych i turystycznych. Ponadto to na nim znajduje się główne ujęcie wody dla wielu gmin, jak i dla miasta O.. Zważywszy na panującą sytuację klimatyczną i występujące braki wody, gmina powinna podejmować działania mające na celu ochronę tych obszarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Rogoźnie nr LIV/514/2021 z dnia 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miejscowości R.. Zaskarżona Uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 zm. dalej jako "u.s.g."), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 - wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma przy tym charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Skarżący, jako właściciele działek wymienionych w skardze, dla obszaru których w Planie przyjęto ustalenia ograniczające wykonywanie przez nich prawa własności nieruchomości, byli uprawnieni do zaskarżenia tego Planu z uwagi na naruszenie ich indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, dostępny w CBOSA).

Zgodnie z Planem należąca do Skarżących działka nr geod. [...] została przeznaczona na cele rolnicze, na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały oznaczonym symbolem 1R. Z kolei dla pozostałych działek o numerach geod. wymienionych w skardze ustalono przeznaczenie: tereny zadrzewień, pastwisk, łąk i nieużytków (symbol: RZ), tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS), tereny dróg wewnętrznych (3KDW). Zarzuty skargi koncentrują się na zakwestionowaniu tych ustaleń planu, które dotyczą obszaru z udokumentowanymi złożami kruszywa naturalnego (nr [...] "J.1" oraz nr [...] "J.2") – tj. terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem 1R, obejmującego działkę o nr geod. [...]. W tym zakresie Skarżący podnoszą, że Plan uniemożliwia eksploatację zewidencjonowanych i naniesionych na rysunku Planu złóż kruszywa naturalnego. Mając to na uwadze należy przytoczyć następujące ustalenia zaskarżonego Planu, które mają podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy:

- w § 5. - w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu ustalono:

1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego;

2) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z dopuszczeniem:

a) inwestycji celu publicznego,

b) na terenie 7WS przedsięwzięć polegających na gospodarowaniu wodą w rolnictwie w rozumieniu przepisów odrębnych;

3) zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zgodnie z przepisami odrębnymi;

4) zakaz wydobywania kruszywa naturalnego;

12) zakaz zmiany w sposób trwały konfiguracji terenu.

- w § 8. – w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa ustalono:

1) w granicach planu ochronę obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko – Wągrowiecka", granice którego określają przepisy odrębne, poprzez zabudowę i zagospodarowanie terenu objętego planem, zgodnie z ustaleniami uchwały oraz przepisami odrębnymi;

2) w graniach planu ochronę obszaru Natura 2000 "Puszcza Notecka" PLB300015 granice którego określają przepisy odrębne, poprzez zabudowę i zagospodarowanie terenu objętego planem, zgodnie z ustaleniami uchwały oraz przepisami odrębnymi;

3) w granicach planu za wyjątkiem części terenu MN/U, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, ochronę obszaru Natura 2000 "Dolina Wełny" PLH300043, granice którego określają przepisy odrębne, poprzez zabudowę i zagospodarowanie terenu objętego planem, zgodnie z ustaleniami uchwały oraz przepisami odrębnymi;

8) udokumentowane złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.1" oraz nr [...] "J.2", których granice określono na rysunku planu, zgodnie z przepisami odrębnymi.

- w § 17. dla terenu rolniczego, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustalono:

1) w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu:

a) tereny rolnicze w tym grunty rolne,

b) zachowanie zadrzewień śródpolnych,

c) zachowanie istniejących cieków wodnych,

d) zakaz budowy budynków,

e) dopuszczenie sieci infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi,

f) dopuszczenie dojść, dojazdów, zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) zasady obsługi w zakresie komunikacji drogowej: dostęp z terenu dróg publicznych, w tym zlokalizowanych poza granicami planu, w tym poprzez drogi wewnętrzne, dojazdy, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Mając na uwadze zarzuty skargi należy wskazać, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w "CBOSA").

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała nr LIV/514/2021 z dnia 29 września 2021 r. została podjęta zgodnie z przepisami prawa – u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi wymaganymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Tym samym, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej Uchwały.

W realiach niniejszej sprawy Plan uchwalony przez Radę Miejską w Rogoźnie został zakwestionowany w całości, co wynika z argumentacji skargi, w której wskazuje się, że obszar objęty Planem w istocie obejmuje wyłącznie tereny nieruchomości skarżących, a celem uchwalenia Planu było uniemożliwienie wydobycia kopaliny. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, iż żaden z przepisów u.p.z.p. nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2829/12 - dostępny w CBOSA). O ile przeprowadzenie całej procedury planistycznej w stosunku do niewielkiego obszaru może budzić określone wątpliwości z punktu widzenia ekonomiki takiego postępowania, to zauważyć należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności. Nie tylko godziłoby to w zasadę samodzielności gminy, ale wykraczało poza kryterium, według którego sądy administracyjne kontrolują działalność organów. Brak jest też przepisów ustawy, które uniemożliwiałby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, których właścicielem jest jeden podmiot.

Ponadto należy wskazać, że w omawianym przypadku procedurą planistyczną objęto zwarty, wyodrębniony teren zlokalizowany w rozlewisku (rozgałęzieniach) rzeki Wełny – pomiędzy oraz bezpośrednio do nich przylegający. Obszar ten zlokalizowany jest w południowo – zachodniej części Gminy Rogoźno i obejmuje powierzchnię 69 ha. Uchwała intencyjna podjęta została przez Radę Miejską w Rogoźnie 31 stycznia 2018 r. (nr LVI/515/2018). Zarówno z jej załącznika graficznego, ajk 8i z mapy Planu wynika, że poza działkami należącymi do Skarżących i wykorzystywanymi rolniczo pracami objęto również obszar podzielonych już nieruchomości – z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, jak również tereny wód powierzchniowych (WS – na obszarze działki nr [...] to tereny wyrobiska po wyeksploatowanych złożach kruszywa), tereny zieleni krajobrazowej (Z) oraz tereny lasów (ZL). W opinii Sądu w takich uwarunkowaniach nie można przyjmować, że wyłączną przyczyną zainicjowania procedury planistycznej dla obszaru Planu było uniemożliwienie Skarżącym prowadzenia działalności polegającej na dalszej eksploatacji złóż kruszywa na tym terenie (z informacji zawartej w Studium wynika, że w 2004 i 2014 roku zamknięto eksploatację złóż "J.2" i "J.1" na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolami [...] i [...]), jaki i to, że w wyniku tego doszło do naruszenia przez organy planistyczne zasady racjonalności, a przyjęte w Planie rozwiązania są dowolne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Z akt planistycznych (w tym sporządzonych na potrzeby Planu Prognozy oddziaływania na środowisko oraz Opracowania ekofizjograficznego) wynika, że celem działania Rady było zapewnienie ochrony przedmiotowego terenu z uwagi na jego walory przyrodnicze i krajobrazowe, które podlegają ochronie ustanowionej w obowiązujących aktach prawnych.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd zobowiązany był do zbadania, czy naruszenie interesu prawnego Skarżących nastąpiło zgodnie z prawem. Naruszenie interesu prawnego Skarżący wywodzą z prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowane są złoża kopaliny. Skarżący podnoszą, że przyjmując zakwestionowane przez nich zapisy Planu Rada przekroczyła przysługujące jej uprawnienia i wkroczyła w materię uregulowaną przepisami ustaw Prawo ochrony środowiska oraz Prawo górnicze i geologiczne, zastrzeżoną dla organów koncesyjnych. Zarzutów tych Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że prawo zagospodarowania nieruchomości jest jednym z elementów prawa własności. W przypadku, gdy plan miejscowy ogranicza to prawo, niewątpliwie dochodzi do naruszenia prawa własności. Ustawodawca przewiduje jednak sytuacje, w których pomimo dokonania ograniczeń uprawnień właścicielskich, ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna i niezbędna. Rozpatrując skargę, sąd bada, czy ingerencja w prawo własności nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa i dopełniono warunków do jej wprowadzenia, a także, z jak istotnym naruszeniem zostało to prawo dotknięte oraz, czy nie zostały naruszone konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dla działki nr [...] w Planie ustalono przeznaczenie rolnicze (R) oraz, że ujawniono na niej udokumentowane złoża kruszywa - w § 8 pkt 8 Planu oraz na załączniku graficznym Planu ujawniono złoża kruszywa naturalnego nr [...] "J.1" oraz nr [...] "J.2". Oznacza to, że organy planistyczne wykonały obowiązek wynikający z u.p.z.p. – ujawniły istnienie udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego. Zarazem w Planie zawarto zapisy, które uniemożliwiają eksploatację tych złóż (§5 pkt 1 i 2 – zakaz lokalizacji przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego; §5 pkt 4 - zakaz wydobywania kruszywa naturalnego; §5 pkt 12 – zakaz zmiany w sposób trwały konfiguracji terenu). Niewątpliwie przytoczone ustalenia Planu uniemożliwiają podjęcie eksploatacji udokumentowanych i ujawnionych złóż kruszywa na działce nr [...]. Przyjmując sporne zapisy Rada Miejska w Rogoźnie uznała, że zachodziła konieczność ochrony terenów objętych Planem z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, krajobrazowe, środowiskowe, wodne. W tym zakresie w odpowiedzi na skargę wskazano, że przedmiotowy teren znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko - Wągrowiecka", obszarze Natura 2000 "Puszcza Notecka" PLB300015 oraz Natura 2000 "Dolina Wełny" PLH300043. Podano, że celem Planu jest wprowadzenie ustaleń, które zabezpieczą przedmiotowy teren przed pogorszeniem istniejących warunków przyrodniczych oraz wodnych. Zdaniem Rady wprowadzony zakaz wydobywania kruszywa naturalnego ma swoje uzasadnienie oraz nie narusza postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rogoźno w wersji obowiązującej na skutek zmiany Studium z 2008 roku (zmienionego następnie w 2015 roku), którą Rada Miejska w Rogoźnie dokonała podejmując uchwałę z dnia 30 października 2019 r.

Odnosząc się do przytoczonych stanowisk wskazać należy, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego, w tym wypadku skarżących, oraz interesu publicznego, w tym interesu mieszkańców gminy. Ostatni z nich postrzegany być powinien jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, (a wręcz prawa człowieka) do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków podejmowane są liczne i różnorodne środki mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń, czy dążące do ograniczania immisji. Jest to ważki argument w tej sprawie. Trudno jest bowiem odmówić zasadności ustalenia przez gminę, iż niektóre z położonych na jej terytorium obszarów winny być wyłączone z zabudowy czy intensywnego zagospodarowania w sposób degradujący środowisko, tym bardziej, gdy dotąd były użytkowane rolniczo – pod uprawy oraz mają wysokie walory krajobrazowe, co sprzyja rozwojowi turystyki. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów w sposób niezmieniony wydaje się uzasadnione z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, co jest celem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, iż niektóre z terenów nadal przeznaczone zostaną na uprawy rolnicze - z wyłączoną możliwością ich zabudowy czy intensywnego zagospodarowania w inny aniżeli rolniczy sposób, wydaje się działaniem celowym, przemyślanym i proporcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej. W tym zakresie pełnomocnik Rady Miejskiej w Rogoźnie wskazał na potrzebę ochrony przyrody oraz również na istniejące źródła poboru wody dla mieszkańców okolicznych miejscowości, w tym dla miasta O.. Już w świetle powyższego interes Skarżących nie mógł być postrzegany z pierwszeństwem nad interesem nie tyle gminy, jako autora planu miejscowego, lecz interesu wspólnoty terytorialnej wszystkich mieszkańców gminy.

Nie bez znaczenia jest argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Dla terenów występowania złóż kruszywa na działce nr [...] na etapie prac planistycznych oraz w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały nie wydano jeszcze koncesji i nie odbywała się działalność wydobywcza. Co istotne, stan taki istniał również na etapie uchwalania zmiany Studium w 2019 r. W świetle przepisów ustawy Prawo górnicze i geologiczne przed eksploatacją złoża przedsiębiorca powinien uzyskać koncesję (art. 21 ust. 1 pkt 2). Do wniosku o wydanie koncesji w myśl art. 26 ust. 3 ww. ustawy dołącza się projekt zagospodarowania złoża, który określa wymagania w zakresie racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących, oraz technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Mając na uwadze wymienione regulacje nie można wymagać od organów planistycznych, aby w planie miejscowym zamieszczano ustalenia o kierunkach zagospodarowania złóż kopalin, jak i zapisów, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. Nie ma również potrzeby uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji ujawnionych złóż kopalin. Kwestie te należą do kompetencji organów koncesyjnych.

Nie można również powoływać się wyłącznie na zasadę racjonalnej gospodarki złożami, z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ramach zrównoważonego rozwoju chodzi o zapewnienie realizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie degradacji środowiska), 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka oraz zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąganego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii), 3) humanitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Co istotne, zwraca się także uwagę, że ważna jest tu konieczność dbałości o środowisko i zasoby naturalne ze względu na dobro przyszłych pokoleń (zob. np. Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009; A. Żurawik, Zrównoważony rozwój w: A. Walaszek – Pyzioł [red.], Wielka Encyklopedia Prawa, tom XVII, "Prawo publiczne gospodarcze", Warszawa 2019, s. 398). Nie jest więc tak, że wszystkie istniejące zasoby naturalne kraju powinny być wydobywane obecnie, jak chcieliby Skarżący, powołujący się na zasadę racjonalnej gospodarki złożami (wynikającą np. z art. 26 ust. 3 i 5 Prawa geologicznego i górniczego). Należy bowiem zadbać także o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe, a przez to energetyczne. Skarżący nie są właścicielami złóż kruszywa, o wydobycie których starają się. Prawo własności górniczej przysługuje bowiem Skarbowi Państwa (art. 10 ust. 5 ww. ustawy). Skarżący nie mają więc żadnego prawa, by decydować, czy złoża te należy wydobywać obecnie, czy w przyszłości i w jaki sposób (tak: postanowienie WSA w Gliwicach sygn. II SA/GL 754/22 z 4 lipca 2022 r. - dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu należy przyjąć, że skoro na etapie całej procedury planistycznej Skarżący nie okazali koncesji na wydobycie złóż kruszywa na obszarze działki nr [...] w ramach złóż nr [...] "J1" oraz nr [...] "J.2", to również z tej przyczyny Rada mogła przyjąć w Planie sporne ustalenia. Przyjęte rozwiązania są przy tym zgodne ze Zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rogoźno zatwierdzoną uchwałą Rady z dnia 30 października 2019 r. nr XX/160/2019. Co istotne, Skarżący nie podnosili, że zaskarżali uchwałę w sprawie zmiany Studium.

Analizowany obszar w Studium po zmianie w 2019 roku określono jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny infrastruktury technicznej, tereny leśne, usług sportu i rekreacji, teren rolniczych gleb o niższej klasie bonitacyjnej oraz teren wód powierzchniowych śródlądowych. W Studium ujawniono, że pod działkami Skarżących znajdują się złoża kopalin kruszywa naturalnego nr [...] "J.1" oraz nr [...] "J.2". Dla tego obszaru w Planie ustalono przeznaczenie rolnicze - 1R, czyniąc zadość pozostałym zapisom Studium przyjętymi dla tego obszaru. Zgodność ta dotyczy także wprowadzonego zakazu zabudowy, zakazu wydobycia złóż i będących konsekwencją tych zakazów dalsze ograniczenia w postaci zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego oraz zakaz zmiany w sposób trwały konfiguracji terenu, nakazując jednocześnie kontynuowanie zagospodarowania wyłącznie rolniczego.

Wprowadzone zakazy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nakaz kontynuacji funkcji rolniczej są konsekwencją przyjętych w Studium kierunków polityki przestrzennej gminy Rogoźno (tekst Studium dostępny na stronie internetowej w BIP Gminy Rogoźno - w zakładce Rada Miejska 2018-2023). Studium stanowi, że pod względem aktualnego sposobu zagospodarowania terenów miasto i gminę Rogoźno można podzielić na trzy strefy funkcjonalno-przestrzenne, a głównym kryterium podziału są elementy środowiska przyrodniczego, w tym przede wszystkim wysokie walory przyrodniczo-krajobrazowe, liczne powierzchnie wodne, rozległe zespoły leśne i mozaika zbiorowisk roślinnych oraz zwarte kompleksy gleb wysokich klas bonitacyjnych. W oparciu o powyższe kryteria dokonano podziału obszaru gminy na tereny usytuowane w zasięgu Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka" oraz tereny położone poza granicami obszaru chronionego. Strefa leśno-rekreacyjna jest zbieżna z zasięgiem Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka", zajętego przez duże, zwarte kompleksy leśne, powierzchnie łąkowe oraz wodne, często w otoczeniu urozmaiconej rzeźby terenu. Strefa ta jest predysponowana do prowadzenia gospodarki leśnej i lokalnie rolnej (w zakresie optymalizującym wymagania produkcji i ochrony środowiska) oraz rozwoju turystyki i rekreacji.

Dalej w Studium wskazuje się, że cechą charakterystyczną Wełny jest niewielki spadek podłużny, którego konsekwencją jest występowanie w jej dolinie licznych, niezwykle malowniczych zakoli i starorzeczy. Istniejące formy ochrony przyrody należy uznać za niewystarczające dla zabezpieczenia poprawnego funkcjonowania istniejących powiązań ekologicznych i zabezpieczenia stanowisk rodzimej flory i fauny. Najlepiej pod tym względem prezentuje się południowa część gminy, w obrębie której wyznaczono Obszar Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka" oraz obszary "Natura 2000". Uwarunkowania te stanowią istotne ograniczenie dla rozwoju poszczególnych funkcji. Wynikają one przede wszystkim z konieczności eliminacji negatywnego wpływu na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, co wiąże się z koniecznością ograniczania rozwoju funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko albo stosowania odpowiednich działań zabezpieczających lub kompensacji przyrodniczej. Zachowanie walorów przyrodniczych Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka" wiąże się natomiast z ochroną środowiska przyrodniczego, swoistych cech krajobrazu oraz zabezpieczeniem wartości historycznych i kulturowych tego regionu. Rozwój zainwestowania nie powinien negatywnie wpływać na zachowanie funkcji przyrodniczych, krajobrazowych i turystycznych oraz pełnienia roli korytarzy ekologicznych (str. 101 – 102 Studium).

Na stronie 102 Studium podano, że największe predyspozycje dla rozwoju funkcji rekreacyjnej posiada południowa część gminy obejmująca obszar w zasięgu Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka" oraz obszarów Natura 2000. Rozwój funkcji rekreacyjnych musi uwzględniać ograniczanie negatywnych oddziaływań na cele i przedmioty ochrony obszarów objętych formami ochrony przyrody.

Ograniczenia w zagospodarowaniu dotyczące ww. obszarów wynikają z pełnionych przez nie funkcji – są one naturalnymi korytarzami ekologicznymi, hydrologicznymi i przewietrzającymi. Wszelkie inwestycje lokalizowane w ich granicach i w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów chronionych nie mogą powodować zagrożeń dla celów i przedmiotów ochrony. Jak podano na str. 103 Studium z zainwestowania należy wyłączyć doliny cieków wodnych, które powinny łączyć się bez przeszkód z dolinami na terenach sąsiadujących z gminą i tworzyć z nimi jednolity system ekologiczny. W tym celu w ich obrębie nie wolno wyznaczać terenów zwartej zabudowy w sposób stanowiący przegrody poprzeczne dolin. Z zainwestowania należy ponadto wyłączyć tereny lokalizacji udokumentowanych złóż kopalin, stanowiących obszary perspektywicznej eksploatacji.

Obszar Chronionego Krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka", ustanowiony został rozporządzeniem nr 5/98 Wojewody Pilskiego z 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz.Urz. Woj. Pilskiego nr 13/1998, nadal obowiązującego – uwaga Sądu). Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Celem ochrony obszaru chronionego krajobrazu są:

- zatrzymanie procesu degradacji środowiska i zachowanie równowagi ekologicznej,

- utrzymanie dotychczasowych wartości krajobrazu naturalnego i kulturowego,

- tworzenie osłony dla obszarów o surowszych rygorach ochrony,

- wypracowanie racjonalnych zasad turystycznego wykorzystania obszaru,

- ochrona obszarów stanowiących część systemu ekologicznego.

W obrębie gminy Rogoźno na system obszaru chronionego krajobrazu składają się przede wszystkim rozległe kompleksy leśne, trzy rynny jeziorne oraz dolinne łączniki ekologiczne Wełny, Małej Wełny, Strugi Sokołowskiej oraz Rudki (w dużej części na obszarze sąsiedniej gminy Wągrowiec) z bogatą i unikalną florą i fauną (str. 143 i nast. Studium). Tożsame założenia przyjęto dla obszarów Natura 2000 "Puszcza Notecka" PLB3000015 oraz "Dolina Wełny" PLH300043, opisując ich unikalność oraz potrzebę ochrony. W Studium określono, że funkcje rekreacyjne, turystyczne, agroturystyczne i sportowe mogą stać się istotnym czynnikiem aktywizującym rozwój Gminy Rogoźno. Duży potencjał obszaru wynika z korzystnych uwarunkowań związanych z walorami przyrodniczo-geograficznymi (str. 140)

Powołując się na informacje uzyskane z Państwowego Instytutu Geologicznego w granicach gminy Rogoźno określono w Studium dwa tereny górnicze: "C. – I", "C. ZO" oraz tereny górnicze, które na etapie prac nad zmianą Studium w 2019 roku zostały zniesione. To tereny górnicze "N. ", "P. ", "S. ", teren górniczy "J.2" oraz "J.1", które zniesione zostały decyzjami Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 października 2014 r. oraz z dnia 15 stycznia 2004 r.

Z kolei dla terenów eksploatacji powierzchniowej na str. 145 Studium ustalono: funkcję towarzysząca lub uzupełniającą - tereny rolnicze. Jednocześnie przyjęto, że tereny te obejmują istniejące zakłady górnicze, na których prowadzone jest wydobycie zgodnie z przyznaną koncesją. Z kolei na str. 152 Studium określono, że dla obszarów występowania złóż kopalin postuluje się przyjęcie następujących zasad użytkowania przestrzeni:

– eksploatacja powierzchniowa kruszyw naturalnych może być prowadzona w oparciu o wydane decyzje administracyjne,

– dopuszcza się eksploatację odkrywkową kruszyw na terenach rolniczych położonych poza granicami obszarów Natura 2000 wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zachowania wymogów przepisów odrębnych dotyczących ochrony środowiska i ograniczenia ingerencji w krajobraz.

Jednocześnie w treści całego Studium w wielu miejscach zwraca się uwagę na zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych oraz przyjęto, że funkcje rekreacyjne, turystyczne, agroturystyczne i sportowe mogą stać się istotnym czynnikiem aktywizującym rozwój Gminy Rogoźno. W tym zakresie duży potencjał obszaru wynika z korzystnych uwarunkowań związanych z walorami przyrodniczo-geograficznymi (str. 140).

Analiza przytoczonych zapisów Studium obowiązujących na skutek jego zmiany w 2019 roku pozwala stwierdzić, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonym Planie są z nimi zgodne. Polityka Gminy Rogoźno w zakresie eksploatacji złóż kruszywa pozwala na jej podjęcie wyłącznie na tych obszarach, które nie są objęte ochroną przyrody.

Należy mieć na uwadze, że każda działalność wydobywcza (nieistotne jakiego złoża) wiąże się ze zmianą ukształtowania powierzchni terenu, stosunków wodnych i degradacją terenu. W myśl przedstawionych powyżej zapisów Studium Sąd uznał, że w ramach procedury planistycznej związanej z uchwaleniem zaskarżonego Planu interes publiczny powinien mieć pierwszeństwo przed prawem własności oraz interesem prawnym Skarżących. Jednym z podstawowych założeń przepisów u.p.z.p. jest bowiem uwzględnianie wartości oraz kierunków, które przekładają się na dobrostan społeczeństwa, realizując tym samym dobro wspólne, o czym mowa w art. 1 Konstytucji RP (por. J. Zimmermann, Aksjomaty administracji publicznej, Warszawa 2022, s. 230 i następne). Tymi wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. są między innymi: wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7), oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). W tym miejscu uwidaczniają się wartości, które muszą ze sobą współistnieć, jednakże na gruncie niniejszej sprawy, niektóre z nich stają się względem siebie w sprzeczności, tj. prawo własności, czyli interes prawny i faktyczny Skarżących, oraz interes publiczny, na który w dobie zmian klimatycznych składa się potrzeba szeroko rozumianej ochrony środowiska. "Przepisy u.p.z.p. stanowią w swojej regulacji obszerny katalog wartości oraz zasad jakimi należy kierować się w procedurze planistycznej. Wielokrotnie dochodzi do kolizji owych zasad, które następnie należy wyważyć. Stosowanie zasad prawnych, a więc tych norm prawnych, które nakazują albo zakazują realizacji określonych wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 102) polega na intensyfikacji działań, które mają doprowadzić do realizacji owych zasad w stopniu najwyższym. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia zasad według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą w analizowanym przypadku." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 23/19, dostępny w CBOSA). Lokalny prawodawca zestawiając dwie wartości ze sobą uznał, że w rozpoznawanej sprawie pierwszeństwo zyskuje ochrona środowiska w sytuacji ustanowionych obszarów chronionych, jak i niedoborów wód powierzchniowych i podziemnych oraz przyjętego w Studium kierunku zagospodarowania obszaru objętego Planem – jak obszaru szczególnie predestynowanego do rozwoju turystyki i rekreacji.

Jak już wyżej wskazano, o przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego." (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15, CBOSA). W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby Rada przyjęła plan miejscowy w oparciu o dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego przesłanki. Prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Wskazać w tym miejscu należy, iż również w powoływanym w skardze wyroku z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3282/18, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisko, że o ile zasada kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać wprowadzenia całkowitego zakazu wykorzystania złóż kopalin, znajdujących się na ich nieruchomościach, to jest to dopuszczalne przy dokonaniu należytej oceny i wyważenia wymagań z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku, w opinii składu orzekającego, stan faktyczny i prawny przedmiotowego obszaru uzasadniał wprowadzenie zakwestionowanych przez Skarżących ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

W opinii Sądu za takim stwierdzeniem przemawiają również przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W myśl art. 95 ust. 1 tej ustawy ujawnienie złóż kopalin nie ma na celu ułatwiania podejmowania działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu tych złóż, co jest działalnością koncesjonowaną, tylko ma na celu ich ochronę. Z kolei w art. 1 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy ustawodawca także wprowadza wartości, które na gruncie niniejszej sprawy są ze sobą w kolizji. Z jednej strony, Prawo geologiczne i górnicze reguluje zasady prowadzenia działalności wydobywczej, a z drugiej – ochronę środowiska w związku z prowadzoną działalnością koncesjonowaną. Rozwiązaniem sporu, w którym mowa jest o konkurencji dwóch opozycyjnych wartości, jest przepis art. 7 ust. 1 ustawy – "Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach". Ustawodawca podkreśla zatem każdorazowe pierwszeństwo regulacji lokalnych, określając warunek, którego spełnienie może otworzyć drogę do prowadzenia działalności koncesjonowanej. Zgodność wykorzystania nieruchomości, pod którą znajdują się złoża, z przepisami planu miejscowego, jest warunkiem sine qua non dla podjęcia działalności określonej w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Tylko gdy przepisy lokalne, tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają prowadzenie działalności koncesjonowanej, albo jak w przypadku art. 7 ust. 2 ww. ustawy, gdy w przypadku braku tego planu, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, można prowadzić działalność koncesjonowaną określoną w koncesji. "W odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, a więc wykonywania działalności określonej art. 7 ust. 2, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości w zakresie działalności określonej p.g.g." (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1553/14, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym potwierdzono pierwszeństwo ochrony środowiska kształtowanego między innymi w polityce przestrzennej przed zezwoleniami na prowadzenie działalności koncesjonowanej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Podejmowanie, jak i wykonywanie działalności określonej w p.g.g. jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie narusza ona ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Dla procedury koncesyjnej bezwzględnie wymagana jest zgodność z dokumentami planistycznymi. Każdy organ wydając zatem opinię pozytywną lub milcząc stwierdza brak sprzeczności lub zgodność z aktami planistycznymi." (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 313/17, dostępny w CBOSA). Nie da się zatem sformułować wniosku jakoby Rada naruszyła swoją właściwość i zdecydowała za właściwy organ koncesyjny o możliwości eksploatacji kruszywa.

Plan miejscowy, który został zaskarżony do tut. Sądu, przesądził władczo o tym, w jaki sposób należy wykorzystywać nieruchomości objęte tym planem. Ograniczenie prawa własności, które jak wiadomo nie jest prawem absolutnym, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów prawa. Burmistrz opracowując plan miejscowy, uchwalony następnie przez Radę, miał na względzie konieczność zastosowania reguł kolizyjnych, które rozstrzygną spór pomiędzy dobrem indywidualnym a dobrem wspólnym. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te [kolizyjne – przyp. Sądu] przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 281). Konieczność zagwarantowania ochrony obszarów chronionych stosownymi aktami prawnymi, co wynika bezpośrednio ze Studium, była tym co musiało przesądzić o decyzji lokalnego prawodawcy o wprowadzeniu zakazu wydobywania kruszywa na terenach objętych Planem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to rozwiązanie, szczególnie że służy dobru wspólnemu. To dobro definiuje się jako sumę warunków niezbędnych dla rozwoju społeczeństwa, którego obowiązkiem zapewnienia obarcza się państwo. Dobro wspólne stanowi jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych (art. 1 Konstytucji RP) i według niej obowiązkiem państwa jest zapewnić wszystkim ludziom znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej warunki wszechstronnego rozwoju (M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 27, zob. także M. Piechowiak, Prawne a pozaprawne pojęcia dobra wspólnego [w:] W. Arndt, F. Longchamps de Bérier, K. Szczucki (red.), Dobro wspólne. Teoria i praktyka, Warszawa 2010, s. 95-119, podobnie Z. Duniewska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 78). Rzeczonym dobrem wspólnym, czy też dobrostanem jest dbałość o środowisko, którego stan systematycznie pogarsza się z uwagi na zmiany klimatyczne. Władze publiczne są zatem zobowiązane do przeciwdziałania temu w każdy sposób przewidziany prawem (za wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 831/21).

Reasumując, w opinii Sądu podejmując zaskarżoną Uchwałę Rada Miejska w Rogoźnie dokonała należytej oceny i wyważenia wymagań z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wprowadzone ograniczenia są usprawiedliwione, a ich zasadność została udokumentowana i przekonująco uzasadniona (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 1544/19).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Skarżących są niezasadne. Dokonując analizy całokształtu sprawy nie znaleziono żadnych podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.