II SA/Po 934/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu \w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. jawnej z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza N. z dnia 29 czerwca 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją nr [...] z dnia 08 kwietnia 2019 r. (nr [...]) Burmistrz N. ustalił na rzecz E. spółka jawna z siedzibą w N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb P., gm. N. .

Decyzja ta następnie została sprostowana postanowieniem Burmistrza N. z dnia 06 maja 2019 r., nr [...], w ten sposób, że w treści rozstrzygnięcia organ zmienił opis wnioskowanej inwestycji i w miejsce "inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na cele mieszkalne przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb P., gm. N. " wpisano "inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym na cele mieszkalne przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb P., gm. N. ".

Wnioskiem z dnia 31 maja 2021 r. E. sp.j. z siedzibą w N. (zwana dalej także "Spółką") zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza N. nr [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji przewidzianej do realizacji na dz. o nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. N. , podając jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo wniesiono o wydanie nowej decyzji, którą ustalone zostaną warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na cele mieszkalne, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb P..

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...], Burmistrz N. odmówił wznowienia postanowienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. W podstawie rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1, art. 150 § 1 i art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., zwanej dalej także "k.p.a.").

W uzasadnieniu Burmistrz N. (zwany dalej także "Burmistrzem") stwierdził, że powodem odmowy wznowienia postępowania jest złożenie przez Spółkę wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 20 lipca 2021 r. Spółka wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza N. z dnia 29 czerwca 2021 r., zarzucając organowi naruszenie art. 9 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Spółka podniosła, że zaskarżone postanowienie oparte jest na błędnym założeniu, iż wydając "postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki" z dnia 06 maja 2019 r., Burmistrz w istocie dokonał skutecznego sprostowania oczywistej omyłki w wydanej decyzji o warunkach zabudowy poprzez wykreślenie słowa "jednorodzinnym" w rozstrzygnięciu decyzji. Zabieg ten, zdaniem Spółk,i nie odpowiada prawu, gdyż owo sprostowanie wykreowało nowy byt określony jako "budynek mieszkalny", bez określenia czy jest to budynek mieszkalny jednorodzinny czy jest to budynek mieszkalny wielorodzinny. Ten wykreowany "byt urzędniczy", jakim jest "budynek mieszkalny", bez określenia czy jest to budynek jednorodzinny czy też wielorodzinny, nie jest znany przepisom prawa budowlanego, co uniemożliwia ubieganie się o pozwolenie na budowę. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy z zapisem wyłącznie w brzmieniu "budynek mieszkalny" jest niewykonalna.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości, działając m.in. na podstawie art. 127 § 2 k.p.a., art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także "Kolegium") wskazało, że podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem termin do skutecznego złożenia podania o wznowienie przedmiotowego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art, 148 § 1 i § 2 k.p.a., skutkować winno odmową wznowienia postępowania. Dodano, że to na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Stwierdzenie - w fazie wstępnej postępowania - uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Takie stwierdzenie musi zatem skutkować odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych.

Kolegium stwierdziło, że o okoliczności, iż budynek, którego dotyczyło postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] Burmistrza N. z dnia 8 kwietnia 2019 r., jest budynkiem wielorodzinnym ([...]-lokalowym) Spółka wiedziała już w 2019 roku (pismo z dnia 23 kwietnia 2019 roku). Również o wydanym przez Starostę N. zaświadczeniu z dnia 5 czerwca 2019 r., nr [...], potwierdzającym stan faktyczny przedmiotowego budynku, Spółka widziała przynajmniej od 5 czerwca 2019 r. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane w treści wniesionego zażalenia, nie przedstawiono także żadnych dowodów i okoliczności wskazujących, iż dokonane w tym zakresie ustalenia organu I instancji są błędne.

Wskazując na art. 57 § 3 k.p.a., Kolegium uznało, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza N. Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2019 roku upływał co najmniej 23 maja 2019 roku. Tymczasem wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania w oparciu o przywołane okoliczności faktyczne i dowody Skarżący złożyli dopiero dnia 31 maja 2021 roku.

Pismem z dnia 09 listopada 2021 r. E. spółka jawna z siedzibą w N. (zwana dalej także "skarżącą") wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...], zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 149 § 4, w zw. z art. 148 § 1, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 2 ust. 3 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.1048) poprzez wiążący charakter zaświadczenia starosty o samodzielności lokalu, oraz art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że w dniu 05 czerwca 2019 r. – a więc już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia – Starosta N. wydał zaświadczenie, nr [...], potwierdzające, że w istniejącym budynku, objętym skarżonym postępowaniem, znajdują się już trzy istniejące i samodzielne lokale mieszkalne. Skarżąca podniosła, że wspomniane zaświadczenie potwierdza to, że budynek, w którym zamierza się poddać przebudowie poddasze w zakresie zmiany sposobu użytkowania tego poddasza na cele mieszkalne, w dniu składania wniosku o warunki zabudowy, a tym bardziej w dniu wydania decyzji, nie był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a tylko i wyłącznie był budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Wskazano za tym, że zarówno Burmistrz N. jak i skarżąca uznali, że "sprostowanie oczywistej omyłki" poprzez wykreślenie słowa "jednorodzinny" w decyzji kończącej postępowanie, bez przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej będzie wystarczające dla możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę dla tego zamierzenia. Spółka, reprezentowana przez wspólników nie będących zawodowymi prawnikami, nie miała wiedzy, że w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane istnieją tylko dwie kategorie budynków mieszkalnych: budynki mieszkalne jednorodzinne albo budynki mieszkalne wielorodzinne. Podniesiono, że to Burmistrza wiążą treści art. 9 k.p.a., jednakże Burmistrz nie dopełnił ustawowego obowiązku i nie poinformował skarżącej o skutkach wybrania rozwiązania nieznanego polskiemu systemowi prawnemu, poprzez wpisanie w formie "sprostowania" opisu budynku, jako "budynek mieszkalny". Spółka podniosła, że zarówno Starosta N. jak i Wojewoda [...], w związku z ubieganiem się o pozwolenie na budowę w oparciu decyzję nr [...] z dnia 08 kwietnia 2019 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy, mieli odmienne zdanie niż Burmistrz N. , stąd też zaistniała konieczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją nr [...] z dnia 08 kwietnia 2019 r. Celem działań skarżącej jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z prawem, w szczególności zgodnej z prawem budowlanym w zakresie ustalenia charakteru istniejącego budynku.

W odpowiedzi na skargę z dnia 24 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na zarządzenie sędziego sprawozdawcy z dnia 24 maja 2022 r. skarżącą wezwano do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni poprzez podpisanie skargi, zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki, wynikającymi z przedłożonej do akt sprawy informacji z rejestru przedsiębiorców KRS, względnie oświadczenie, że skarga z dnia 9 listopada 2021 r. została podpisana przez obu wspólników. Skarżąca uzupełniła powyższy brak formalny skargi w wyznaczonym przez Sąd terminie, składając do akt sprawy skargę podpisaną przez obu wspólników (k. [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Na wstępie należy zauważyć, że stroną niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego wywołanego wniesioną skargą jest spółka jawna, na której wniosek organy administracji rozstrzygnęły co do możliwości wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza N. nr [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. (nr [...]), w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym na cele mieszkalne przewidzianej do realizacji na dz. o nr ewid. [...] położonej w miejskości P. , gm. N. . Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno wniosek o wznowienie postępowania, jak i kolejne pisma Spółki, zostały podpisane przez jednego z jej wspólników. Jednym podpisem opatrzone zostało również zażalenie na postanowienie organu I instancji

Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

W odniesieniu do osób prawnych ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, - dalej powoływanej jako "k.c.") który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.

W stosunku do spółki jawnej zasadą jest, że każdy ze wspólników ma prawo reprezentować spółkę (art. 29 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1467, dalej: "k.s.h."). Prawo to dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 29 § 2 k.s.h.). Jednakże, stosownie do art. 30 § 1 k.s.h., w umowie spółki wspólnicy mogą zastrzec, że wspólnik jest pozbawiony prawa do reprezentowania spółki albo że jest uprawniony do jej reprezentowania łącznie z innym wspólnikiem lub prokurentem. Istnieje zatem możliwość ustalenia różnorodnego sposobu reprezentacji spółki jawnej. Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której dany wspólnik (wspólnicy) będzie musiał działać łącznie z prokurentem. W tym przypadku, pomimo złożenia podpisu przez wspólnika strona nie będzie należycie reprezentowana, co spowoduje, że całe postępowanie będzie dotknięte wadą nieważności.

Z uwagi na powyższe przyjmuje się, że w przypadku spółek jawnych informacja o osobie lub osobach upoważnionych do działania w ich imieniu wynika z Krajowego Rejestru Sądowego. Zapisy w tym rejestrze obrazują sposób reprezentacji w danej spółce i pozwalają na dokonanie oceny, czy określona osoba posiada umocowanie do reprezentowania spółki (por. np.: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 578/16 oraz powołane w nim orzecznictwo). Zatem to odpis z Krajowego Rejestru Sądowego obrazuje sposób reprezentacji w danej spółce jawnej, w szczególności to, czy dany wspólnik jest uprawniony do jej reprezentowania tylko łącznie z innym wspólnikiem lub prokurentem. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym (por. postanowienia NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. II GZ 164/20, z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. II GSK 117/12, por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1331/16 i powołaną w nim uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt III CZP 43/08).

W razie gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien zatem ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej, a oceny tej dokonuje na podstawie przepisów prawa regulujących ustrój osoby prawnej oraz na podstawie opartego na tych przepisach statutu (za: Andrzej Wróbel: komentarz do art. 30 k.p.a., M. Jaśkowska, M. Wilbrant – Gotowicz, A. Wróbel. Komentarz - LEX/el. 2022). Tym samym dokument określający sposób reprezentacji w spółce jawnej powinien zostać złożony wraz z wniesionym do organu administracji (sądu) pismem, aby możliwe było ustalenie przyjętych zasad reprezentacji spółki jawnej oraz liczby wspólników. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje upoważnieniem udzielonym wnoszącemu pismo w imieniu spółki jawnej, zachodzi wadliwość formalna podania, któremu wobec takiego braku nie można nadać dalszego biegu bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1587/16 (Lex nr 2511317).

W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji rozpatrzyły wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania, który został podpisany tylko przez jednego wspólnika. Zarazem nie wezwano do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego na dzień wniesienia podania odpisu z KRS, jak i nie zbadano, czy podpisany pod wnioskiem wspólnik może ją samodzielnie reprezentować. Nie uczyniono tego również w toku późniejszego postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie postępowania zażaleniowego prowadzonego przez SKO [...]. Kwestia ta została dopiero wyjaśniona w niniejszym postępowaniu sądowoadministarcyjnym, co było konieczne ponieważ również skarga wniesiona przez Spółkę do tut. Sądu została podpisana przez jednego wspólnika. Sąd, zgodnie z art. 29 p.p.s.a. wezwał skarżącą Spółkę do złożenia aktualnego odpisu z KRS, a następnie do podpisania skargi zgodnie z wynikającymi z tego dokumentu zasadami reprezentacji. Z treści złożonego odpisu z KRS nr [...] (Dział 2) wynika, że do reprezentacji Spółki wymagane jest współdziałanie co najmniej dwóch wspólników (Rubryka 1), a spółkę reprezentuje dwóch wspólników w osobach T. C. i P. C. (Podrubryka 1). Na wezwanie Sądu skarga została podpisana przez obu wspólników.

Stosownie do art. 39 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 112) w dziale 2 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się m.in. oznaczenie organu uprawnionego do reprezentowania podmiotu oraz osób wchodzących w jego skład ze wskazaniem sposobu reprezentacji. W art. 17 ust. 1 tej ustawy ustanowiono zasadę domniemania zgodności z prawdą wpisów do rejestru, którą to zasadę wzmacnia określona w art. 18 ust. 1 reguła odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem nieprawdziwych danych. Walorów takich nie można przypisać innym dokumentom.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Burmistrza N. z dnia 29 czerwca 2021 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie organy obu instancji naruszyły przepisy art. art. 64 § 2 w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organ II instancji również art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Powyższe skutkowało uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza N. z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c i art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz N. – jako organ I instancji, wezwie Spółkę do podpisania wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z obowiązującymi w Spółce zasadami reprezentacji, a po wykonaniu tej czynności ponownie rozpatrzy przedmiotowy wniosek. Podkreślenia wymaga, że wobec uchylenia zaskarżonych postanowień organów obu instancji z przyczyn formalnych, Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi oraz przeprowadzić kontroli merytorycznej zaskarżonych aktów.

O zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki poniesionych kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Spółki kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł (pkt II wyroku).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.