II SA/Po 854/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lutego 2020 r., [...], [...], którą odmówiono odwołującej się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących projektowanych działce [...], arkusz [...], na terenie położonym w G. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. B. G. zwróciła się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji (k. 1-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazała między innymi, że zamierzenie zasilane będzie z wodociągu miejskiego. W tym kontekście przedłożyła informację pochodzącą od Kierownika Wydziału Technicznego i Obsługi Odbiorcy P. w G. sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...], że nie istnieje sieć wodociągowa w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], ale przyłączenie tej działki będzie możliwe po dokonaniu rozbudowy sieci. Rozbudowa ta nie jest jednak ujęta w aktualnym planie inwestycyjnym Przedsiębiorstwa na lata 2018-2021 r. Nadmieniono, że zaproponowanie przez inwestora daty podłączenia działki pozwoli ująć nowy odcinek sieci w planie rozbudowy na przyszłe lata oraz, że alternatywnie – istnieje możliwość rozbudowy sieci przez inwestorkę, jednak pod warunkiem wcześniejszego zawarcia porozumienia oraz późniejszego przekazania wybudowanego odcinka Przedsiębiorstwu (zob. k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydent wezwał B. G. do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Wyjaśnił, że (wedle wstępnych ustaleń – uw. Sądu) w otoczeniu inwestycji nie ma zabudowy położonej w odległości większej aniżeli 16 m od pasa drogowego, stąd nie będzie możliwości wydania pozytywnej decyzji (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. B. G. uzupełniła wniosek, (w domyśle – podtrzymując go, zob. k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] października 2018 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] października 2018 r. mgr inż. E. G. opracowała projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą urbanistyczną (k. 43-60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Prezydent w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Prezydent, działając między innymi z powołaniem na art. 59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej "u.p.z.p."), odmówił B. G. ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że przeszkodą jest niespełnienie warunku kontynuacji linii zabudowy. Ta w obszarze analizowanym przebiega w odległości od [...]-[...] m od frontowych granic działek, a maksymalnie odsunięta jest do [...] m. Tymczasem projektowana przez B. G. zabudowa ma znaleźć się w odległości od [...] do [...] m od pasa drogowego, burząc tym samym w rozważanej przestrzeni urbanistycznej zastany układ przestrzenny (k. 69-92 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Od powyższej decyzji odwołała się B. G. wskazując, że stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w.") (zob. § 4 ust. 4 – uw. Sądu) możliwe jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, aniżeli jako przedłużenie linii istniejącej (k. 95-96 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na szereg okoliczności wymagających uzupełnienia, dotyczących strony formalnej wniosku (między innymi dotyczyło to potrzeby uzupełnienia danych o charakterystyce zabudowy oraz zagospodarowaniu terenu, w tym przeznaczeniu i gabarytach projektowanych obiektów budowlanych), zakresu postępowania (cześć działki [...] objęta była planem miejscowym; później plan ten uchylono – uw. Sądu), a także przesłanek materialnoprawnych, jak tych dotyczących uzbrojenia terenu (k. 115-125 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2019 r., [...] Prezydent wezwał B. G. do uzupełnienia wniosku przez złożenie wymaganych map, dostarczenie kopii umów zawartych z jednostkami władającymi uzbrojeniem terenu, a także przedstawienie w formacie opisowej i graficznej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (k. 126-127 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. B. G. odpowiedziała na wezwanie przedstawiając wymagane mapy oraz opisując charakterystykę zabudowy. Przedłożyła także promesę P. w G. sp. z o.o. z dnia [...] października 2019 r., [...], iż możliwe jest przyłączenie działki do istniejącej sieci wodociągowej na zasadzie przyłącza, przy czym w celu przyłączenia nowobudowanych budynków może zachodzić konieczność rozbudowy sieci wodociągowej, czego plan inwestycyjny Przedsiębiorstwa na lata 2018-2021 nie przewiduje (k. 129-134 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] grudnia 2019 r. mgr. inż. E. G. ponownie przygotowała projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą urbanistyczną i załącznikami (k. 164-182 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Prezydent w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania (k. 183 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...], [...] Prezydent, działając z powołaniem na art. 59 i 60 u.p.z.p., ponownie odmówił B. G. ustalenia warunków zabudowy. Tak jak w przypadku poprzedniej decyzji wskazał, że nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy, gdyż inwestorka proponuje sytuowanie budynków znacząco oddalonych od drogi. Ponadto podłączenie do sieci wodociągowej 10 projektowanych obiektów wymagałoby rozbudowy sieci wodociągowej, a to nie jest przewidywanie w planie P. w G. sp. z o.o. na lata 2018-2021 r. (k. 193-217 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odwołaniu B. G. zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię. W tym kontekście wskazała po pierwsze, że jej zdaniem planowania zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na działkach sąsiednich. Po drugie, konieczność wyznaczenia kolejnej linii zabudowy dla inwestycji została usankcjonowana ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na sąsiedniej działce [...].

W ocenie skarżącej uchybiono także przepisom "§ 4 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3" r.s.u.w. (zapewne miało być § 4 ust. 4 – uw. Sądu) poprzez nie uzupełnienie analizy o ustalenia, czy istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób, niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Wskazało, że wedle znajdującej się w aktach opinii P. w G. sp. z o.o. brak sieci wodociągowej na terenie inwestycji, a jej rozbudowa nie jest przewidziana przez Przedsiębiorstwo. Kolegium zauważyło co prawda, że do odwołania dołączono pismo z dnia [...] lutego 2020 r., [...], z którego wynika, że może zostać zawarta umowa dotycząca budowy sieci wodociągowej na terenie działki [...]. Inwestorka nie przedłożyła jednak dokumentów świadczących o zawarciu takiej umowy oraz o zobowiązaniu skarżącej do realizacji brakującej sieci. Wskazując na powyższe Kolegium uznało, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ("istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego").

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy organ odwoławczy zwrócił natomiast uwagę, że inwestorka ubiega się o lokalizację zabudowy w odległości od 106-230 m od drogi, podczas gdy na obszarze analizowanym linia zabudowy występuje w zakresie od 8 do maksymalnie 59 m od drogi. W ocenie Kolegium w tym zakresie nie znajdą zastosowania ogólne reguły z § 4 ust. 1 – 3 r.s.u.w., jak i nie da się zastosować § 4 ust. 4 r.s.u.w., gdyż położenie projektowanych budynków nie kontynuuje parametrów zabudowy na obszarze analizowanym.

W skardze B. G. powtórzyła zarzuty odwołania przy czym dodatkowo podniosła, że naruszono art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zapewne miało być "art. 61 ust. 1 pkt 3" – uw. Sądu) poprzez uznanie, że skarżąca w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinna była przedstawić umowę z gestorem sieci wodociągowej, z której wynika zobowiązanie skarżącej do wybudowania sieci wodociągowej, oraz, że zagwarantowanie odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych wymaga przedłożenia dodatkowych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. B. G. przesłała informację otrzymaną od Prezydenta (z dnia [...] października 2020 r., [...]), że w odniesieniu do terenu jej działki nie jest planowane przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Zaakcentowała, że w takich okolicznościach to decyzja o warunkach zabudowy determinuje przeznaczenie działki. Aby zapewnić należytą ochronę prawa własności należy więc postulować odstąpienie od rygorystycznej wykładni u.p.z.p.

Skarżąca jeszcze raz przypomniała, że w kontekście § 4 ust. 4 u.p.z.p. należałoby w analizie urbanistycznej rozważyć możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy (w stosunku do reguł standardowych – uw. Sądu).

Przedstawione powyżej argumenty skarżąca rozwinęła dalej w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Zaznaczyła jeszcze raz, że na jej działce nie przewiduje się uchwalenia planu miejscowego, co oznacza, że granice realizacji prawa własności zależą w istocie od wykładni u.p.z.p. dotyczących warunków zabudowy. B. G. wskazała nadto na pewne przypadki zabudowy przy ul. [...] w G., gdzie dopuszczono ukształtowanie kolejnych linii zabudowy w stosunku do drogi (k. 90-91 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla B. G. rozstrzygnięcie oparto między innymi na stanowisku, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy z obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należyte odczytanie przywołanej tu regulacji wymaga także oczywiście sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Określa ono szczegółowo procedurę i merytoryczną stronę ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego okazało się jedno zagadnienie uregulowane w rozporządzeniu (r.s.u.w.), które dotyczyło ustalenia linii zabudowy, a konkretnie niedopuszczenia w analizie urbanistycznej zabudowy 10 budynków w lokalizacji w proponowanym przez inwestorkę oddaleniu od ul. [...] (§ 4 ust. 4 r.s.u.w.).

Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, orzeczenia.nsa.gov.pl) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".

Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami r.s.u.w.

W niniejszej sprawie o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz B. G. dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących projektowanych na działce [...] w G. przy ul. [...] zadecydowało to, że skarżąca zaproponowała lokalizację zespołu zabudowy w znacznej odległości od ulicy (zob. koncepcję zabudowy na k. 160 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a tego rodzaju zabudowa oddalona od drogi na obszarze analizowanym nie występuje (zob. zwłaszcza załącznik graficzny do analizy – k. 217 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Skarżąca z kolei w odwołaniu i w skardze stanowczo domaga się, aby rozważono w sposób bardziej wnikliwy możliwość wyznaczenia "innej" (czyli odpowiadającej projektowanej przez nią – uw. Sądu) linii zabudowy w oparciu o klauzulę z § 4 ust. 4 r.s.u.w. (przepis ten dopuszcza wyznaczenie "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy").

Aby precyzyjnie odnieść się powyższego zagadnienia należy na wstępie dokonać pewnych uzgodnień teoretycznych.

Otóż, jak już wskazano zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego można wywieść, iż linia zabudowy, którą ma ustalić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 406/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do formułowania tezy, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy. Wyjaśnił, że o lokalizacji budynków w części działek oddzielonych od drogi innymi działkami decydują wyłącznie przepisy prawa budowlanego, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zawiera przepisy określające, w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki od granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw prawnych do tego, by tworzyć dodatkowe ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez określanie przez organy administracji na etapie ustalania warunków zabudowy wewnętrznych, dodatkowych linii zabudowy. Z § 4 r.ws.s.u.w. istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozwala to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, aby linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytycznie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie".

Przenosząc powyższe na realia sprawy dostrzec należy, że działki projektowane do wydzielenia, na których B. G. zamierza zrealizować docelowo budynki, nie znajdują się bezpośrednio przy pasie ul. [...], ale będą zlokalizowane za innymi działkami budowlanymi, tworząc drugi "rząd" – a w gruncie rzeczy – wręcz dalszy "obszar" zabudowy. Obszar, do którego dojazd zapewniony będzie przez wydzielony pas gruntu. W ocenie Sądu do takiej konfiguracji zabudowy nie należy wprost stosować wymogów z § 4 r.ws.s.u.w.

Sąd zaznacza zarazem stanowczo, że projektowanie zabudowy za innymi działkami budowalnymi (z perspektywy drogi publicznej stanowiącej punkt odniesienia urbanistycznego) nie może oznaczać dowolności zabudowy, jeśli chodzi o relacje przestrzenne. Kryteria w tym zakresie mają umocowanie bezpośrednio w samym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organy trafnie weryfikowały, czy przedłożona przez B. G. propozycja zabudowy dotychczas niezabudowanej działki [...] dziesięcioma budynkami daje się pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu. W najbliższym sąsiedztwie zabudowa kształtuje się ewidentnie bezpośrednio przy układzie komunikacyjnym, co nie znajduje nawet wyjątków, jeśli chodzi o budynki gospodarcze (zob. zabudowę przy działce drogowej oznaczonej jako 3). Jedyny budynek odsunięty od drogi, to budynek mieszkalny na działce [...] znajdujący się w odległości o [...] m od ulicy (zob. tabelę analizy na k. 210 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W ocenie Sądu zespół zabudowy składający się z dziesięciu budynków położonych w skupisku oddalonym o [...]-[...] m od ul. [...] zupełnie nie odpowiada parametrom i cechom kształtowania zabudowy na obszarze analizowanym, który charakteryzuje się – jak wskazano – liniowym położeniem przy układzie komunikacyjnym.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w pismach, zwłaszcza w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r., że przy ul. [...] istnieją takie układy zabudowy, które charakteryzuje występowanie kilku "linii" (w znaczeniu potocznym), Sąd wskazuje, że taką zabudowę rzeczywiście można znaleźć, ale bardziej na południe, poniżej miejsca gdzie ul. [...] podlega przestrzennemu załamaniu, wchodząc w otoczenie znacząco szerszego obszaru zabudowy (por. dane ogólnodostępnego systemu e-mapa prowadzonego przez Urząd Miejski w G. – System Informacji Przestrzennej – mgniezno.e-mapa.net).

Powyższa uwaga dotycząca obszaru położonego na południe od granic obszaru analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy ma znaczenie li tylko pomocnicze. Najważniejsze jest natomiast to, że przed wydaniem kontrolowanych decyzji przeprowadzono badanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze zgodnym z § 3 ust. 2 r.s.u.w., który zarazem jest na tyle duży, że obejmuje nie tylko wycinek otaczającej zabudowy, ale wyróżniającą się i reprezentatywną jej część (cały odcinek wzdłuż ul. [...] na północ od załamania, gdzie kończy się działka drogowa 3.). Wedle danych z analizy urbanistycznej, w tym danych z części graficznej, nie ulega wątpliwości, że oddalony od drogi i prostopadły do niej zespół zabudowy proponowany przez B. G., nie odpowiada parametrom i cechom przyulicznej zabudowy w otoczeniu objętym badaniem.

W niniejszej sprawie kwestią, która przemawiała za odmową ustalenia warunków zabudowy było także nie spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w odniesieniu do istnienia lub zaprojektowania wzbronienia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a postępowanie w tej sprawie jest wszczynane tylko na wniosek, co wynika wprost z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 K.p.a. oraz wskazane w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p

Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien przedstawiać między innymi charakterystykę inwestycji zawierającej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Chodzi zatem o zawarcie we wniosku opisu zapotrzebowania na wyżej wymienione media.

Z wniosku złożonego przez B. G. w niniejszej sprawie wynika, że zaopatrzenie inwestycji w wodę ma następować z wodociągu miejskiego (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – na wodę, ma znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, który przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W ocenie Sądu B. G. nie zagwarantowała wykonania uzbrojenia terenu zgodnie z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. W toku postępowania przedstawiała kolejno pisma:

- pochodzące od Kierownika Wydziału Technicznego i Obsługi Odbiorcy P. w G. sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...], że nie istnieje sieć wodociągowa w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], ale przyłączenie tej działki będzie możliwe po dokonaniu rozbudowy sieci. Rozbudowa ta nie jest jednak ujęta w aktualnym planie inwestycyjnym Przedsiębiorstwa na lata 2018-2021 r. Nadmieniono, że zaproponowanie przez inwestora daty podłączenia działki pozwoli ująć nowy odcinek sieci w planie rozbudowy na przyszłe lata oraz, że alternatywnie – istnieje możliwość rozbudowy sieci przez inwestorkę, jednak pod warunkiem wcześniejszego zawarcia porozumienia oraz późniejszego przekazania wybudowanego odcinka Przedsiębiorstwu (zob. k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji);

- promesę P. w G. sp. z o.o. z dnia [...] października 2019 r., [...], iż możliwe jest przyłączenie działki do istniejącej sieci wodociągowej na zasadzie przyłącza, przy czym w celu przyłączenia nowobudowanych budynków może zachodzić konieczność rozbudowy sieci wodociągowej, czego plan inwestycyjny Przedsiębiorstwa na lata 2018-2021 nie przewiduje (k. 131 akt administracyjnych organu pierwszej instancji); i wreszcie,

- dołączone do odwołania i później do skargi pismo z dnia [...] lutego 2020 r., [...], w którym Prezes P. w G. sp. z o.o. informuję, że wobec wniosku o zawarcie umowy w sprawie wykonania sieci wodociągowej do działki [...] przez podmiot prywatny (B. G.) "spółka opracowuje dokumentacje, na podstawie której zawarta może zostać umowa dotycząca budowy sieci wodociągowej na terenie działki nr [...], ark. [...], położonej przy ul. [...] w G."

Z powyższych pism nie wynika, iżby wykonanie niezbędnego dla rozważanej inwestycji (obejmującej realizację 10 domów jednorodzinnych) uzbrojenia terenu "zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem" (por. art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Wręcz przeciwnie, z ostatniego pisma z dnia [...] lutego 2020 r., [...] wynika, że zawarcie takiej umowy jest dopiero rozważane i zależy od przygotowania stosownej dokumentacji.

Ubocznie Sąd nadmienia, iż ma świadomość, że w oparciu o deklaracje Prezesa Zarządu P. w G. sp. z o.o. realizacja wodociągu do projektowanego obszaru zabudowy na działce [...] jawi się jako wysoce prawdopodobna, niemniej należy pamiętać, iż w świetle zebranych pism nadal nie jest ona zagwarantowana w drodze umowy, jak tego wymaga wprost art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Tytułem uzupełnienia, zwłaszcza w kontekście treści pisma z dnia [...] października 2019 r., [...], Sąd nadmienia, że dostrzega, iż działka [...] znajduje się ewidencyjne przy ul. [...], co oznacza, że jest możliwość zrealizowania do tej działki pojedynczego przyłącza. To spostrzeżenie nie zmienia perspektywy oceny sprawy. Trzeba bowiem je skonfrontować z potrzebami projektowanej inwestycji 10 budynków mieszkalnych w głębi działki, dla której B. G. ubiega się o ustalenie warunków zabudowy. W realiach sprawy jest oczywistym, i nie jawi się to jako przedmiot sporu, że zagwarantowanie dostępu do wody z wodociągu miejskiego, jak podano we wniosku, dla całego zaplanowanego zespołu zabudowy, nie może nastąpić na zasadzie przyłącza, ale wymaga rozbudowy publicznej sieci wodociągowej, od której odprowadzane będą indywidualne przyłącza do budynków. Rozbudowy sieci dotychczas nie zagwarantowano w drodze umowy.

W niniejszej sprawie powodem, dla którego odmówiono ustalenia warunków zabudowy była także kwestia nie udokumentowania przez B. G. możliwości odprowadzania ścieków z projektowanej zabudowy do zbiorników bezodpływowych. W ocenie Sądu zagadnienie to, w odróżnieniu od problemu zasilania inwestycji w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, nie zostało przez organy należycie wyjaśnione. W szczególności zabrakło jednoznacznego stanowiska organów, co do tego, jakiego rodzaju dokumentacji wymagano – zwłaszcza, że odprowadzanie ścieków nie miałoby następować do miejskiej sieci kanalizacyjnej, ale do indywidualnych instalacji. Przedstawione tu zastrzeżenia nie mają jednak wpływu na wynika sprawy, jako że, jak już wyjaśniono, inne powody stały się wystarczającą przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając, że wydane w kontrolowanej sprawie decyzje nie naruszają prawa, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych).

Sąd nie przeprowadził dowodów z pisma z dnia [...] lutego 2020 r., [...] oraz z wydruków portalu geoportal.pl. Wskazane pismo z dnia [...] lutego 2020 r. znajduje się w aktach administracyjnych, natomiast wydruki z ortofotomapy dotyczą obszarów poza granicami analizy urbanistycznej.