II SA/Po 848/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Wójt Gminy K.

odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działkach nr ewid. [...],[...], obręb U., gmina K..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dnia [...] grudnia 2019 r. wpłynął wniosek A. C. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. działek. Gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293), dalej w skrócie: u.p.z.p.

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono stan faktyczny i prawny terenu inwestycji. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka o nr ewid. [...] oznaczona jest jako grunty orne RV, łąki trwałe ŁV i grunty pod rowami W-ŁV, natomiast działka o nr ewid. [...] oznaczona jest jako grunty orne RV. Powierzchnia terenu wynosi 9780m2, teren jest niezabudowany. Zgodnie z oświadczeniem Wnioskodawcy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z wnioskowaną zabudową zagrodową wynosi 1,67 ha. Ponieważ średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K. wynosi 15,7330 ha, zastosowania nie znajdują przepisy art. 61. ust. 4 u.p.z.p.

Organ uznał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem niemożliwym jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W obszarze analizowanym nie znaleziono zabudowy pozwalającej na określenie wymagań parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej wszystkie działki w obszarze analizowanym są niezabudowane, natomiast najbliższe zabudowania pojawiają się w odległości ok. 350,0 m na północ od przedmiotowego terenu.

Ponadto stwierdzono, że teren inwestycji posiada dostęp do gminnej drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia [...].07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi przepisami odrębnymi.

Organ wyjaśnił, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Zdaniem organu planowana inwestycja narusza ład przestrzenny.

A. C. złożył odwołanie od opisanej decyzji podnosząc, że postępowanie w sprawie było oparte na błędnych podstawach prawnych i faktycznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO w P., Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest prawidłowe i zaszły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Wyjaśniając tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana, Kolegium przytoczyło przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Odnosząc wymienione przepisy do przedmiotowej sprawy Kolegium uznało, że postępowanie organu I instancji nie było z nimi zgodne.

Zdaniem Kolegium wadliwie organ I instancji jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazał na brak zrealizowanej zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia parametrów zabudowy, przyjmując zasadę "kontynuacji". Zarzut ten organ odwoławczy uznał za chybiony, gdyż oparty jest na wadach postępowania organu I instancji, które wykluczają możliwość pozostawienia decyzji.

Uzasadniając stanowisko Kolegium podniosło, że u.p.z.p. jest ustawą "kompletną", umożliwiającą także na ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym, wyznaczonym według minimalnych parametrów, nie ma żadnej zabudowy. W takim przypadku należy się posiłkować poszerzeniem obszaru analizowanego oraz wskazówkami zawartymi w studium po to, aby wydać decyzję w oparciu o maksymalnie zobiektywizowany materiał dowodowy.

Ponadto zabudowa zagrodowa posiada już bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne i należy sięgnąć do niego, a w przypadku gdyby wnioskowana zabudowa, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości, w sposób wymagany prawem tego nie posiadała, należy wezwać o ewentualne skorygowanie wniosku co do tego elementu, badając jednocześnie, czy nie jest możliwe ustalenie "zwykłych" warunków zabudowy. Z kolei jeżeli w poszerzonym obszarze analizowanym znalazłaby się nawet wyłącznie zabudowa zagrodowa, to posiadanie elementu w postaci budynku mieszkalnego pozwoliłoby odnieść to do wnioskowanej zabudowy. Kolegium podniosło, że ustawa przyjmuje prymat uprawnień właścicielskich i dopóki nie będzie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczającego zabudowę mieszkaniową, to takie wnioski o ustalenie warunków zabudowy, jak w tym przypadku, mogą być składane.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO w P. wniosła pełnomocnik A. C.. Zaskarżając decyzję w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym ustaleniu, iż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy pozwalającej na określenie wymagań parametrów dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy z wniosku wynika, że dotyczy on ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej,

3. naruszenie § 4 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i nie uzupełnienie analizy stanu faktycznego i prawnego dz. nr [...] i [...] obręb U. o analizę w celu ustalenia, czy zachodzi konieczność rozciągnięcia obszaru wyznaczonego do analizy, ze względu na duże odległości pomiędzy poszczególnymi gospodarstwami rolnymi oraz istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki,

4. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...].03.2019 r.,sygn. akt II SA/Po [...];

5. naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż naruszenia organu I instancji uniemożliwiają wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które załączyła do sprzeciwu:

a) kserokopia decyzji z dnia [...].05.2019 nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. znak sprawy 0287-63400-0287-00000315/19 o wpisie wnioskodawcy A. C. do ewidencji producentów pod numerem identyfikacyjnym 075364102,

b) kserokopia zaświadczenia Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...].06.2019 r. nr [...],

c) zdjęcia uli usytuowanych na terenie gospodarstwa rolnego skarżącego,

d) kserokopia umowy dzierżawy z dnia [...].05.2019 r. dotycząca nieruchomości położonej w m. U. dz. nr [...] o pow. 0,3284 ha,

e) kserokopia umowa dzierżawy z dnia [...].05.2019 r. dotycząca nieruchomości położonej w m. U. dz. nr [...] o pow. 0,3647 ha,

f) kserokopia umowy dzierżawy z dnia [...].05.2019 r. dotycząca nieruchomości położonej w m. U. dz. nr [...] o pow, 0,3647 ha,

g) kopia wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego dot. dz. nr [...] obr. U.,

h) wydruk widomości e-mail pracownika Gminy K. z dnia [...].09.2020 r. z którego wynika, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie K. wynosi 16,1277 ha,

i) kserokopia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].01.2017 r. znak [...],

j) wydruki z geoportal.gov.pl na okoliczność stwierdzenia faktu, że na przedmiotowym terenie przeważają nieruchomości o dużych powierzchniach, poszczególne budynki (zespoły budynków) znajdują się w dużej odległości od siebie,

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nadto, określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z którego to narzędzia organ odwoławczy może skorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Jeżeli organ przyjął, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, to w takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie oceny stanu faktycznego i prawnego, której wynikiem winno być orzeczenie merytoryczne, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 k.p.a. - zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Zdaniem pełnomocnika organ II instancji nie uzasadnił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego odstąpił od zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie wezwał również skarżącego do ew. uzupełnienia materiału dowodowego mającego na celu wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy.

Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na dz. nr [...] i [...] obręb U., gmina K.. Z załączonych do sprzeciwu dokumentów wynika iż skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Wnioskowana zabudowa jest niezbędna dla obsługi ww. gospodarstwa rolnego i jego rozbudowy. Powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego wynosi 1,6701 ha., natomiast średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie K. wynosi 16,1277 ha.

Przytaczając treść przepisu art. 153 p.p.s..a skarżący wskazał, że w treści wyroku z dnia [...].03.2019 r. sygn. akt II SA/Po [...], który dotyczył sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na dz. nr [...] Sąd przesądził, przychylając się do ustaleń organów administracji publicznej, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją (s. 10).

Skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne - hoduje pszczoły, ma urządzoną pasiekę. Budynek gospodarczy skarżący zamierza przeznaczyć do magazynowania elementów uli, przechowywania sprzętu do prowadzenia pasieki (miodarka, odsklepiarka, pojemniki, drobny sprzęt oraz odzieży ochronnej) pozyskiwania, konfekcjonowania oraz przechowywania produktów pszczelich. Zatem wnioskowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, a skarżący spełnia wymagania uzyskania warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku.

Dalej podniesiono, że niniejsza sprawa dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na dz. nr [...] i [...] obręb U., gmina K.. Skoro w obszarze analizowanym obejmującym jednie dz. nr [...] (trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem tj. [...] m (3x [...] m) Sąd w ww. wyroku ustalił, że występuje w nim wyłącznie zabudowa zagrodowa, to nie sposób przyjąć za organem I instancji, że w obszarze analizowanym obejmującym znacznie większy obszar (szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru to [...] m, zatem 3 x [...] = [...] m, gdyż wniosek dotyczy inwestycji na dz. nr [...] i [...]), nie ma w ogóle terenu zabudowanego.

Podniesiono, że z danych zawartych w Geopartalu wynika, iż dz. nr [...] i [...] graniczy bezpośrednio z dz. nr [...], która jest działką zabudowaną; w sąsiedztwie w odległości mniejszej niż [...] m znajduje się także zabudowana dz. nr [...]. Zatem w obszarze analizowanym znajdują się działki które są zabudowane. Potwierdza to m.in. treść decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].01.2017 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], w której w części tekstowej analizy wskazano, że wewnątrz obszaru analizowanego "nie występuje zabudowa, która charakterem byłaby zbliżona do wnioskowanej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a istniejące tereny zabudowy (zagrodowej) cechują się niewielką intensywnością zabudowy, zważywszy na powierzchnie działek, na których się znajdują". W tabeli stanowiącej część tekstową analizy i stanowiącą załącznik do decyzji pod poz. C ustalono, że "powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od [...] % do [...] % powierzchni działki. Średnia powierzchnia zabudowy wynosi [...]%", ustalono także szerokość elewacji frontowej budynków na działkach w obszarze analizowanym, wysokość elewacji, geometrii dachu. Nie byłoby to możliwe, gdyby teren analizowany nie był w ogóle zabudowany, a był on mniejszy niż w niniejszej sprawie.

W wyroku wskazano, że z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego w takiej wielkości. Wyznaczając granicę maksymalną organ winien kierować się zasadą ładu przestrzennego. Za sprzeczne z tą zasada należy uznać wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie cześć działki - przecina działkę - pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą. Ponieważ w niniejszej sprawie organ odwoławczy jako zasadniczą przesłankę odmowy ustalenia warunków wskazał brak istnienia zabudowy podobnej w obszarze analizowanym, był on obowiązany wskazać nie tylko jego granice, ale także kryteria, jakimi kierował się wyznaczając ją.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że działki na przedmiotowym terenie są bardzo duże i w związku z tym zabudowania poszczególnych gospodarstw znajdują się w znacznej odległości od siebie. Natomiast gospodarstwo rolne wnioskodawcy obejmuje większą powierzchnię, gdyż poza działkami na których jest planowana inwestycja, obejmuje także działki nr [...] i [...] obejmuje też działki nr [...] i [...]. Potwierdzają to mapy znajdujące się w aktach sprawy oraz załączone wydruki z [...]. Takie uwarunkowania uzasadniają powiększenie obszaru analizowanego.

Kończąc wskazano, że SKO w P. wielokrotnie rozstrzygało odwołania od decyzji odmownych wydanych przez Wójta Gminy K., dotyczących zabudowy na dz. nr [...] we wsi U., gmina K.:

• decyzja SKO z dnia [...].04.2016 r. znak [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia - ze względu na brak w aktach sprawy wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, załączona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniała warunków właściwego rozporządzenia;

• decyzja SKO z dnia [...].10.2016 r. znak [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia - ze względu na wady zbliżone do ww. decyzji, tj. braku wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, załączona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniała warunków właściwego rozporządzenia, w tym nie wiadomo jaki działki podlegały analizie, nadto Kolegium wskazało na konieczność rozszerzenia obszaru analizowanego;

• decyzja SKO z dnia [...].07.2017 r. znak [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia - ze względu na uchybienia tożsame ze wskazanymi w poprzednich dwóch decyzjach;

• decyzja SKO z dnia [...].10.2018 r. znak [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję - wskazano że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa zagrodowa. Powyższe potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...].03.2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] stwierdzając, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie siedliska rolnicze - zabudowa zagrodowa,

• decyzja SKO z dnia [...].03.2020 r. znak [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia (dotyczyła dz. nr [...] i [...]) - organ I instancji nie ustalił jakiej wielkości jest gospodarstwo rolne wnioskodawca, jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie (choć dane te organ I instancji posiada, gdyż m. in. wydaje decyzje o ustaleniu podatku rolnego). Organ I instancji powielił także uchybienia wytknięte przez SKO w poprzednich decyzjach.

Zdaniem pełnomocnika analiza uchybień organu I instancji wytknięta przez Kolegium w poszczególnych ww. decyzjach SKO wskazuje, że organ I powiela takie same uchybienia, co wskazuje, że działa intencjonalnie - celowo popełnianie są te same uchybienia, by każda zaskarżona decyzja Wójta Gminy K. została przez SKO uchylona do ponownego rozpoznania - dotychczas SKO uchyliła 4 decyzje Wójta Gminy K. (zaskarżona decyzja jest piątą).

Przekazując sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu SKO w P. nie przedstawiło swojego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działkach nr ewid. [...],[...], obręb U., gmina K..

Rozpatrując przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję SKO w P. wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżona decyzja, oparta o art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...],[...], obręb U., gmina K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej.

Wydaną decyzję kasatoryjną Kolegium umotywowało naruszeniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji oceny, czy obszar analizowany może zostać powiększony. Ponadto, zdaniem Kolegium, decyzję wydano z pominięciem orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego pojęcia zabudowy zagrodowej. W tym zakresie Kolegium wskazało, że do orzecznictwa tego należy sięgnąć, a w przypadku gdyby wnioskowana zabudowa, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości, w sposób wymagany prawem nie mogła zostać uznana za zabudowę zagrodową, należy wezwać inwestora o ewentualne skorygowanie wniosku, aby zbadać, czy nie jest możliwe ustalenie "zwykłych" warunków zabudowy. Kolegium wskazało ponadto, że jeżeli w poszerzonym obszarze analizowanym znalazłaby się wyłącznie zabudowa zagrodowa, to posiadanie elementu w postaci budynku mieszkalnego pozwoliłoby odnieść to do wnioskowanej zabudowy. Zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze, że u.p.z.p. przyjmuje prymat uprawnień właścicielskich.

Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę merytorycznie, do czego był zobowiązany. Obowiązkiem organu odwoławczego było w rozpatrywanym przypadku przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, którego zakres nie wykraczałoby poza granice określone art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji celowo powiela te same błędy, które były wykazywane w kolejnych decyzjach kasacyjnych Kolegium dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu. Świadczy to o braku zamiaru wydania decyzji pozytywnej o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz skarżącego inwestora. Dołączając do sprzeciwu dokumentację potwierdzającą uprawnienia skarżącego do realizowania siedliska w ramach zabudowy zagrodowej, skarżący podniósł, że jedynym problemem w sprawie jest prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim prawidłowej analizy urbanistycznej. Jednocześnie odwołał się w tym zakresie do wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...].

Zgodzić się należy z skarżącym, iż uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. oraz, że nie wynika z niego brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a.

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dostrzega w decyzji Wójta Gminy K. kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu). Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jak to dokonał organ I instancji, iż planowana inwestycja, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji z uwagi na brak występowania w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy. Kolegium podniosło, że organ I instancji powinien rozważyć powiększenie obszaru analizowanego.

Rację ma skarżący, iż powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, w okolicznościach niniejszej sprawy mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zauważyć bowiem należy, że z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy K. wynika, iż organ ten uznał, że jedyną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji natomiast uznał, że pozostałe wymogi określone przepisem art. 61 ustawy zostały spełnione. Organ nie zakwestionował również statusu skarżącego jako rolnika, choć w tym zakresie odnotować należy, że materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany, co wykazano na etapie postępowania sądowego ze sprzeciwu od decyzji.

Przy takiej argumentacji organu I instancji obowiązkiem Kolegium, jako organu odwoławczego, było w pierwszej kolejności przeprowadzenie całościowej oceny decyzji Wójta, a wobec uznania braków w materiale dowodowym, przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazać w tym miejscu należy, że odmienna ocena rezultatów przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce gdyby, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego oraz nie przeprowadził analizy urbanistycznej. Jak wyżej wskazano, w tym przypadku postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, w tym została sporządzona analiza urbanistyczna stanowiąca podstawowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje po raz piaty decyzję naruszającą przepisy prawa, to obowiązkiem organu odwoławczego jest podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowania z wniosków A. C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmujących również planowaną budowę budynku mieszkalnego, toczą się od lat (pierwszy wniosek złożony w 2016 roku) i w tej sprawie organ odwoławczy już czterokrotnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając w podobny sposób każdą z wydanych decyzji kasacyjnych. W sytuacji, gdy zdaniem Kolegium organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych, zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, Kolegium winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. Sąd ma na uwadze, że niniejsza sprawa dotyczy wniosku obejmującego dwie działki – nr ewid. [...],[...], obręb U., gmina K., podczas gdy wcześniejsze sprawy, w tym wyrok tut. Sądu wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...], dotyczyły tylko jednej z tych działek (z tej przyczyny nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.). W opinii Sądu okoliczność ta nie ma jednakże wpływu na powyższą ocenę, bowiem w istocie we wszystkich tych sprawach kwestią sporną jest możliwość lokowania jakiejkolwiek zabudowy na obszarze obejmującym kilkanaście działek wydzielonych z gruntów użytkowanych rolniczo, których kształt i parametry wskazują na zamiar ich przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe lub rekreacyjne. W takich uwarunkowaniach organ I instancji konsekwentnie stara się nie dopuszczać do realizacji budownictwa mieszkaniowego, a treść ostatniej decyzji Wójta wskazuje, że również takiego, które ma być realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Tymczasem okoliczności tych organ odwoławczy nie wziął pod uwagę i w konsekwencji wydał decyzję kasacyjną, której uzasadnienie zarzut ten potwierdza.

W tym miejscu wskazać również należy, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy, nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15, z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1299/11, z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 55/13, z 16 września 2010 r. II OSK 1404/09 – wszystkie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w CBOSA). Zatem za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego, niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym zakresie orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10 oraz z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, dostępne w CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela natomiast stanowisko przyjęte m.in. w ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r. o sygn. akt: II OSK 406/20, II OSK 473/20, II OSK 425/20 oraz z dnia 16 dnia grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3106/20 (wyroki dostępne w CBOSA).

W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadzi analizę architektoniczno-urbanistyczną i w oparciu o nią odmówi ustalenia warunków zabudowy, zaś tego rodzaju decyzja zostanie następnie zmieniona przez orzekający reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy, problem oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadzać się będzie do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Nie będzie dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie, w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie, czy też przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, który w ogóle nie podlegało badaniu przez organ II instancji. Przykładowo w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie zlecał przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej błędnie przyjmując, że obszar inwestycji leży na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył, czy też błędnie przyjmując, że przepisy odrębne o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., samodzielnie uniemożliwiają uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W tego rodzaju i podobnych im sytuacjach przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej jedynie przez organ odwoławczy i wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby być ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, iż wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Na gruncie niniejszej sprawy z akt sprawy wynika, że przedmiotem analizy urbanistycznej sporządzonej w ramach postępowania organu I instancji była zabudowa występującą na sąsiednich nieruchomościach, znajdujących się na obszarze wyznaczonym jako 3-krotność szerokości frontu terenu inwestycji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła wyłącznie z uwagi na brak odnotowania na tak wyznaczonym obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy. Jednocześnie organ I instancji nie kwestionował możliwości powstania wnioskowanej zabudowy zagrodowej z innych przyczyn.

Organ II instancji z kolei w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazał na konieczność poszerzenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy na większym obszarze. Jednocześnie Kolegium wskazało na konieczność oceny, czy planowana inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową oraz na wynikające z ustawy uprawnienia właścicielskie.

Przy takim uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że ocena merytoryczna decyzji organu I instancji była niewystarczająca. Organ odwoławczy nie dokonał uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, czy skarżący może realizować zabudowę zagrodową wraz z siedliskiem. Z kolei w zakresie podstawowego dowodu, jakim jest analiza urbanistyczna, czynności SKO P. mogłoby obejmować jedynie uzupełnienie analizy sporządzonej na etapie postępowania przed organem I instancji poprzez objęciem analizą nieruchomości położonych poza wcześniej wyznaczonym obszarem. Dowód taki miałby zatem charakter jedynie uzupełniający, co oznacza iż odpowiadałby zakresowi art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto, jak wynika z akt sprawy oraz treści uzasadnienia wyroku wydanego sprawie II SA/Po [...], występowanie zabudowy zagrodowej w stosunkowo bliskiej odległości od granic obszaru przeanalizowanego przez organ I instancji, nie powinno budzić wątpliwości organu odwoławczego, który mógłby również rozważyć możliwość skorzystania z analiz wcześniej sporządzonych dla przedmiotowego terenu. Brak skorzystania z takiej możliwości, przy dostrzeżonej obstrukcji organu I instancji co do planów realizacji zabudowy na działkach inwestora, uprawnia zarzut uchylenia się przez SKO w P. od prawidłowego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Rozpoznając ponownie sprawę z odwołania A. C. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], SKO w P. zobowiązane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. Organ odwoławczy powinien dokonać merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz decyzji organu I instancji pod względem jej zgodności z prawem. W szczególności Kolegium powinno ocenić w jakim zakresie analiza architektoniczno-urbanistyczna przeprowadzona przez ten organ wymaga uzupełnienia oraz ustalić i ocenić, czy skarżący może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Wraz ze sprzeciwem skarżący przedłożył dokumentację, która powinna zostać zgromadzona na etapie postępowania odwoławczego, bowiem jak już wyżej wyjaśniono, organ I instancji nie kwestionował wniosku w tym zakresie.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1pkt 1lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.