II SA/Po 823/22

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skarg E. sp. z o.o. z siedzibą w G. i M. B. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odpadów I. odrzuca skargę skarżącej M. B., II. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej spółki kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WWIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm. dalej IOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 maja 2022 r. do 24 czerwca 2022 r. na terenie działki o nr ewid. [...] obręb W., gdzie działalność prowadzi E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako skarżąca, strona lub spółka), udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził (pkt 1) prowadzić przetwarzanie odpadów po uzyskaniu zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 poz. 699 dalej u.odp.). Określono termin realizacji: bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia. Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 września 2022 r.

Zarządzenie pokontrolne skierowane zostało do pani M. B. Pełnomocnik G. Radcowie Prawni i Doradcy Podatkowi ul. [...] we W..

Spółka E. sp. z o.o. w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie pokontrolne WWIOŚ zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 IOŚ, polegające na skierowaniu Zarządzenia pokontrolnego do pełnomocnika Spółki, nie zaś do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (Prezesa/członka Zarządu), co w ocenie Skarżącej może skutkować bezskutecznością zarządzenia, skierowanego do podmiotu nieobjętego hipotezą przywołanego wyżej przepisu,

b. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.odp., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżąca jest zobowiązana do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy zgromadzony w ramach kontroli materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie przesądzić klasyfikacji wykorzystanych materiałów jako odpadów, w związku z trwającymi na nieruchomości pracami budowlanymi, a co za tym idzie brak ustalenia podstawowej przesłanki uznania przedmiotu lub substancji za odpad tj. obowiązku lub zamiaru pozbycia się tych materiałów przez ich właściciela,

c. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 w zw. z załącznikiem 1 u.odp., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że jednorazowe użycie materiałów znajdujących się na nieruchomości w ramach testu urządzenia spełnia znamiona odzysku odpadów w procesie R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 (sortowanie), podczas gdy cały wykorzystany materiał nadal znajduje się na nieruchomości, z której został pobrany,

2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i istoty sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, ponadto błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, który został zebrany, a w szczególności zbadania rzeczywistego pochodzenia wykorzystanych materiałów oraz ich ilości i zaniechanie odniesienia się do tych okoliczności w zarządzeniu, a także brak dokładnego wyjaśnienia dlaczego nie uznano argumentów Skarżącej za zasadne, co skutkowało naruszeniem swobodnej oceny dowodów przez organ i popadnięcie w dowolność.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego Zarządzenia pokontrolnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę do sądu wywiodła również M. B. (działając w imieniu własnym) zarzucając organowi skierowanie do niej zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy w sprawie występowała jako pełnomocnik spółki.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i przyznał, że błędnie określił adresata zarządzenia pokontrolnego. Jednocześnie wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko co do stwierdzenia, ze spółka dopuściła się sortowania odpadów bez zezwolenia.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Po [...] Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawę ze skargi M. B. o sygn. II SA/Po [...] ze sprawą ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. o sygn. II SA/PO [...].

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2022 r. M. B. podtrzymała stanowisko wyrażone w skargach i wyjaśniła, ze skargę wniosła w imieniu własnym ponieważ zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do niej jako do osoby fizycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, ze skarga M. B. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.).

Postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte w sposób bezwzględny na zasadzie skargowości, dlatego może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi zasadniczo jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ze skargą do sądu może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z 29 sierpnia 2022 r., w przedmiocie przetwarzania odpadów przez spółkę E. sp. z o.o. w G. , która była kontrolowana przez organ w dniach 24 maja 2022 r. do 24 czerwca 2022 r. M. B. w toku postępowania administracyjnego przedłożyła pełnomocnictwo udzielone jej jako radcy prawnemu do reprezentowania Spółki. W nagłówku zarządzenia wprawdzie wskazano (błędnie- o czym w dalszej części uzasadnienia) M. B., ale jako pełnomocnika i podano adres jej kancelarii, co nie pozwala zdaniem Sądu twierdzić, iż posiada ona legitymację skargową w niniejszej sprawie. Obowiązki nałożone zarządzeniem pokontrolnym dotyczą Spółki E. sp. z o.o. jako podmiotu, który gospodarował odpadami. Dodać trzeba, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest osobą prawną, to ona jest podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego i to ona ma zdolność sądową w sprawach dotyczących skarg odnoszących się do tych praw lub obowiązków (art. 25 § 1 p.p.s.a.). Powyższe zarządzenie nie reguluje żadnych praw czy obowiązków M. B., a jedynie błędnie przez organ zostało do niej skierowane (zaadresowane).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia jest niedopuszczalna. Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, przesłanka ta powinna zatem zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. postanowienia NSA z 3 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; z 10 lipca 2019 r., I OSK 1222/19).

Mając to na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku odrzucił skargę M. B..

Z tych przyczyn merytorycznemu rozpoznaniu podlegała wyłącznie skarga wniesiona przez spółkę, która okazała się zasadna, bowiem trafnie zarzucono organowi administracji naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 IOŚ.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 IOŚ na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z przepisu tego wynika, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak T. C. "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011 str. 92). Z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 IOŚ. wynikają określone obowiązki ciążące właśnie na kierowniku kontrolowanej przez inspekcję jednostki organizacyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 IOŚ). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust. 4 IOŚ). Ponadto w przypadku niedopełnienia ww. obowiązków przewidziana jest w ustawie odpowiedzialność karna (zob. art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 IOŚ).

Dodać trzeba, że zgodnie z art. 11 ust. 1 IOŚ z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. To kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna podpisują protokół i mogą wnieść do niego umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 IOŚ), a w razie odmowy podpisania mogą w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 IOŚ).

Z powyższych przepisów jednoznacznie więc wynika, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem osoby fizycznej. Także z uwagi na rodzaj sankcji zawartej w art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. wykluczone jest skierowanie tego rodzaju zarządzenia do osoby prawnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., II OSK 1534/14, tak też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie o sygn.. II SA.Lu 535/21 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 października 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 904/20, dostępne w bazie CBOSA).

Słusznie więc zarzucono, że błędnie WWIOŚ zarządzenie pokontrolne skierował do M. B. pełnomocnika G. Radcowie Prawni i Doradcy Podatkowi ul. [...] we W.". Radca prawny M. B. była w postępowaniu pełnomocnikiem spółki. Zarządzenie pokontrolne powinno być skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki czyli w dacie kontroli prezesa zarządu M. G.. Błędne oznaczenie adresata stanowi zaś o naruszeniu przez organ art. 12 ust. 1 IOŚ, wobec czego należało uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

W sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało uchylone z tego powodu, że wydano je wobec niewłaściwego podmiotu, zdaniem Sądu niedopuszczalne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi. W takiej bowiem sytuacji oceny prawne Sądu i tak nie mogłyby wiązać podmiotu, który nie był adresatem zarządzenia będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Na marginesie Sąd wskazuje, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 IOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09 oraz z 14.01.2020 r. o sygn. II OSK 503/18, publ. CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w pkt II sentencji wyroku uchylił zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty poniesione przez skarżącą spółkę składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika 480 zł.