II SA/Po 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2021r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] października 2021 r. nr [...], odmawiającej P. B. udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierającego audyt systemu Informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego "[...] Tarcza Antykryzysowa", realizowanego przez W. , ze względu na to, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu [...] listopada 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. w P. wpłynął wniosek P. B. o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Proszę o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej, na adres e-mail z którego wysyłam ten wniosek, raportu [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierający audyt systemu informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego <<[...] Tarcza Antykryzysowa>>, realizowanego przez W. . Ponadto proszę o udostępnienie dokumentu Urzędu Marszałkowskiego (Marszałka) dotyczącego decyzji o zakończeniu kontroli naboru prowadzonego przez W. (protokołu, postanowienia, itp.)".

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. powiadomiono P. B., iż udzielenie informacji publicznej nie może nastąpić w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej również jako: "ustawa" albo "u.i.d.p.") z uwagi na fakt, iż adresat wniosku musi przeprowadzić szczegółową kwerendę w celu wyodrębnienia, a także przygotowania do udostępnienia wnioskowanych danych - w konsekwencji czego widząc niemożność równoczesnego rozpatrzenia wszystkich elementów składowych wniosku postanowiono skorzystać z uprawnienia, które wskazano w art. 13 ust. 2 cyt. ustawy i przedłużono termin udostępnienia informacji do 21 grudnia 2020 r. Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., poinformowano wnioskodawcę, że wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Marszałek Województwa W., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu [...] Centrum Superkomputerowo- Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierającego audyt systemu informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego "W. Tarcza Antykryzysowa", realizowanego przez W. , ze względu na to, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Na skutek odwołania P. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia z [...] marca 2021 r., nr [...] Marszałek Województwa W. postanowił odmówić udzielenia wnioskowanej informacji, jednakże również powyższa decyzja została uchylona na skutek odwołania P. B. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] Marszałek Województwa W. ponownie postanowił odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu [...] Centrum Superkomputerowo- Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierającego audyt systemu informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego "W. Tarcza Antykryzysowa", realizowanego przez W. , ze względu na to, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przypadku zastrzeżenia niejawności informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy organ administracji publicznej winien rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenie przez pryzmat zasady proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a prawem obywateli do dostępu do informacji publicznej i dokonać rozstrzygnięcia konfliktu między tymi konkurencyjnymi wartościami.

Marszałek Województwa W. wskazał, że raport ma charakter ściśle techniczny oraz posiada wartość gospodarczą w tym sensie, że jego ujawnienie może wyrządzić szkodę firmie I. poprzez spadek jej konkurencyjności wskutek upowszechnienia stosowanych przez firmę rozwiązań technicznych oraz ujawnienie obszarów Systemu zawierających uchybienia, co stanowi zagrożenie dla klientów firmy. Ponadto organ I instancji uznał, że raport informacyjny niezależnie od tego, iż stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, może zostać uznany również za dokument wewnętrzny organu administracji publicznej. Wynika to z faktu, że raport zawiera audyt systemu informatycznego zakupionego przez W. Sp. z o.o. (dalej również jako: "W. ") na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach "W. Tarczy Antykryzysowej". Informacje techniczne zawarte w raporcie, dotyczące sposobu funkcjonowania platformy grantowej użytkowanej przez organ, nie stanowią informacji publicznej. Ujawnienie danych raportu może naruszyć bezpieczeństwo i integralność danego narzędzia, które może przecież być wykorzystane w przyszłości.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił również, że badając zgłoszone przez spółkę I. zastrzeżenie niejawności raportu w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa, organ dokonał analizy tego zgłoszenie w sposób obiektywny i w oderwaniu od woli samego przedsiębiorcy, poprzez pryzmat zasady proporcjonalności. W ocenie Marszałka Województwa W., przedsiębiorca - spółka I. dążąca do zastrzeżenia niejawności raportu jest podmiotem działającym na rynku informatyki finansowej, od wielu lat tworząc i projektując systemy informatyczne dla banków, zakładów ubezpieczeń i firm brokerskich. Systemy oparte są o rozwiązania techniczne powielane w kolejnych produktach. Udostępnienie informacji na temat algorytmów stosowanych przez firmę I., a także wskazanie uchybień w ramach poszczególnych systemów, może - zdaniem organu I instancji - wpłynąć na bezpieczeństwo transakcji finansowych. Na tej podstawie organ I instancji przyjął zasadność ochrony takich informacji, jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie organu, przesłanki zakwalifikowania raportu technicznego jako tajemnicy przedsiębiorstwa, pozwalają w tym wypadku przypisać proporcjonalnie większe znaczenie tajemnicy przedsiębiorcy niż prawu dostępu do informacji publicznej.

Marszałek wskazał również, że o ograniczeniu dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie przesądza realne zagrożenie dobra publicznego w postaci szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym przypadku sektora finansowego stanowiącego infrastrukturę krytyczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.

Wreszcie, organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji odmownej, że zastrzeżone przez zamawiającego prawo do upublicznienia ostatecznej wersji raportu wraz z jego pełną zawartością, nie stanowi jednak bezwzględnego obowiązku realizacji tegoż uprawnienia. W tym zakresie prawo zamawiającego musiało zostać poddane weryfikacji zagwarantowanej na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących o ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa (ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). W świetle powyższego nie można z zapisów umowy zawartej pomiędzy Województwem W., a Instytutem Chemii Bioorganicznej PAN [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowym, wywodzić obowiązku upublicznienia przedmiotowego raportu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. B. (pismo z dnia [...] listopada 2021 r.) oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (pismo z dnia [...] października 2021 r.).

P. B. podniósł, że Marszałek Województwa W. niewłaściwie potraktował ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako nadrzędną i dominującą zasadę, nie zważając na wymaganą ustawowo niezwykle ważną wartość, jaką jest jawność i transparentność związana z wydatkowaniem środków publicznych. W ocenie odwołującego, organ I instancji nie wziął też pod uwagę, że ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku od generalnej zasady swobodnego dostępu do informacji. Ponadto odwołujący wskazał, że żądania spółki I. w zakresie niejawności z raportu nie powinny być rozpatrywane przez Marszałka, gdyż to W. jest beneficjentem. Odwołujący wskazał, że spółka I. nie jest stroną dla Zarządu Województwa W.. Całą odpowiedzialność za realizację Projektu względem Zarządu Województwa W. ponosi W. sp. z o. o. jako Beneficjent Projektu. Dalej P. B. zarzucił, że zaskarżona decyzja nie wskazuje jednoznacznie i precyzyjnie konkretnych informacji mających charakter tajemnicy przedsiębiorcy oraz nie uzasadnia w sposób weryfikowalny (nie udowadnia) niemożności ich ujawnienia, biorąc pod uwagę m. in. wymaganą jawność i transparentność. Ponadto P. B. zarzucił, że w umowie między Województwem W. a [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowym na wykonanie audytu, w § 1 ust. 7 tej umowy zamawiający zastrzegł sobie prawo do upublicznienia ostatecznej wersji raportu wraz z pełną zawartością.

Z kolei Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zaskarżając decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] października 2021 r. w całości, wskazał na naruszenie:

1. art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez brak zastosowania w sprawie, gdyż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie,

2. art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez brak zastosowania w sprawie, gdyż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego,

3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa prawna i faktyczna do ograniczenia prawa do informacji publicznej, chociaż w umowie z dnia [...] września 2020 r. zawartej pomiędzy Województwem W. a [...] Centrum Superkomputerowo - Sieciowym na wykonanie audytu, Instytucja Zarządzająca zastrzegła sobie prawo do upublicznienia raportu technicznego z prac w zakresie audytu informatycznego zleconego przez Województwo W., jak również sam organ już w decyzji z dnia [...] marca 2021 r. podawał, że raport mógłby być ujawniony w części, czemu w obecnej decyzji z dnia [...] października 2021 r. całkowicie zaprzecza,

4. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi oraz lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak zastosowania w sprawie, chociaż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, a sam organ ostatecznie wskazał Rzecznikowi, że raport jest protokołem pokontrolnym,

5. art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędną i niepełną ocenę materiału dowodowego w sprawie, która doprowadziła do wadliwego uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej: pomimo, iż nie ziściły się łącznie przesłanki będące podstawą odmowy udostępnienia raportu lub jego części; pomimo, że raport został sfinansowany ze środków publicznych, a przyczyna jego zlecenia była powszechnie znana wszystkim przedsiębiorcom oraz szerokiej opinii publicznej; pomimo tego, że twórca generatora wniosków o grant zastrzegł, w piśmie do organu z dnia [...] listopada 2020 r., poufność jedynie niektórych podrozdziałów z rozdziału 3 i 4 raportu; poprzez brak wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji organu z dnia [...] lipca 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołania podniosło, że kluczowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do powyższej kwestii organ odwoławczy podzielił stanowisko Marszałka Województwa, że badając zgłoszone przez spółkę I. zastrzeżenie niejawności raportu w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa, organ dokonał analizy tego zgłoszenia w sposób obiektywny i w oderwaniu od woli samego przedsiębiorcy, poprzez pryzmat zasady proporcjonalności. Kolegium zgodziło się również z twierdzeniami organu I instancji, iż biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności, należało dokonać porównania demokratycznej wartości, jaką jest prawo dostępu obywatela do informacji publicznej, z interesem danego przedsiębiorcy - w tym przypadku spółki I.. Dla potrzeb uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy należało dokonać analizy, w ramach której organ administracji publicznej określi w sposób obiektywny realne zagrożenia płynące z ujawnienia konkretnych danych, a następnie zestawi je z korzyściami płynącymi z poszanowania prawa jednostki w zakresie swobody konstytucyjnej, jaką jest powszechny dostęp do informacji o charakterze publicznym. Wyniki takiej analizy, swoisty "rachunek zysków i strat", powinien ukierunkować wektor decyzji w indywidualnej sprawie. W ocenie organu odwoławczego Marszałek Województwa W. prawidłowo w niniejszej sprawę dokonał powyższej analizy, dochodząc do wniosku, że raport ma charakter ściśle techniczny oraz posiada wartość gospodarczą w tym sensie, że jego ujawnienie może wyrządzić szkodę firmie I. poprzez spadek jej konkurencyjności wskutek upowszechnienia stosowanych przez firmę rozwiązań technicznych oraz ujawnienie obszarów Systemu zawierających uchybienia, co stanowi zagrożenie dla klientów firmy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast argumentacji organu I instancji w zakresie, w jakim Marszałek Województwa W. uznał, że o ograniczeniu dostępu do informacji publicznej w niniejszej sprawie przesądza realne zagrożenie dobra publicznego w postaci szeroko rozumianego bezpieczeństwa (w tym przypadku sektora finansowego stanowiącego infrastrukturę krytyczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, wskazując, że uzasadnienie w tym zakresie pozostaje zbyt lakoniczne. Co więcej, Kolegium nie zgodziło się również z argumentem, że wnioskowana informacja stanowi raport informacyjny.

Odnosząc się do zarzutu, że w umowie między Województwem W. a [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowym na wykonanie audytu, w § 1 ust. 7 tej umowy zamawiający zastrzegł sobie prawo do upublicznienia ostatecznej wersji raportu wraz z pełną zawartością podniesiono, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może być "uchylone" przez zapisy umowy zawartej między jednostką samorządu terytorialnego a podmiotem sektora prywatnego. Inaczej mówiąc, uprawnienie wynikające z § 1 ust. 7 powyższej umowy musiało podlegać weryfikacji na gruncie ograniczeń ustawowych. Skoro zatem organ I instancji uznał raport informacyjny za informację publiczną w całości, to nie mógł skorzystać z umownego uprawnienia do upublicznienia ostatecznej wersji raportu wraz z pełną zawartością.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. B. podnosząc w pierwszej kolejności zarzut jej wadliwego doręczenia, gdyż decyzja powinna zostać doręczona w formie dokumentu elektronicznego.

W dalszej części skargi P. B. podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo do informacji wyrażone w Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak również narusza zasadę jawności życia publicznego, zwłaszcza w zakresie finansów publicznych oraz prawo do kontroli społecznej wydatkowania środków publicznych.

Skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, zauważył jednak, że art. 11 ust. 8. ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., nr 1913 ze zm.) zezwala nawet na ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa gdy jest to podyktowane interesem publicznym.

Następnie skarżący podniósł, że zgodnie z umową o dofinansowanie projektu z dnia [...] lipca 2020 r. pomiędzy Zarządem Województwa W. a W. Sp. z o.o. w P. beneficjent, a więc W. był zobowiązany do realizacji Projektu z zachowaniem przejrzystości, zawodowej staranności i profesjonalnego charakteru swojej działalności oraz do dokonania wyboru grantobiorców w sposób przejrzysty (§ 4 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 umowy). Również wszelkie zamówienia (wydatki), w tym dot. przygotowania systemu komputerowego (generatora wniosków) powinny być realizowane przez W. zgodnie z tą umową, a W. był zobowiązany do ponoszenia wydatków w sposób celowy, rzetelny i racjonalny, zgodnie z przepisami i procedurami, w sposób który zapewni prawidłową i terminową realizacje Projektu (§ 4 ust. 12 umowy) oraz zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych w sposób zapewniający przejrzystość (§ 4 ust. 16 umowy). Na wniosek dostawcy systemu informatycznego (I. Sp. z o.o.) z dnia [...] listopada 2020 r. oraz częściowo tylko z własnej woli (wykraczając poza zakres żądania) Marszałek Województwa W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze odstąpiły od powyższej zasady transparentności i jawności oraz zapewniły ochronę interesu przedsiębiorcy, uznając, że ujawnienie nieprawidłowości systemu informatycznego może zaszkodzić przedsiębiorcy, pomijając tym samy fakt, że nieprawidłowości systemu informatycznego wpłynęły zasadniczo na to, które wnioski o pomoc publiczną przyjęto do oceny i jak je oceniono (dowodem podstawowym na to jest sam raport z audytu, choć Marszałek Województwa W. publicznie zaprzecza temu).

W ocenie skarżącego Marszałek nie mógł ponadto uznać całego raportu z audytu za tajemnice przedsiębiorcy, gdyż żądanie dostawcy systemu informatycznego (I. Sp. z o.o.) z dnia [...] listopada 2020 r. dotyczyło tylko części raportu. Tym samym sam przedsiębiorca nie uważa za tajemnice (nie chroni) całości dokumentu. Warunkiem niezbędnym zaś uznania informacji za tajemnice przedsiębiorcy jest podjęcie przez uprawnionego, przy zachowaniu należytej staranności, działań w celu utrzymania informacji w poufności. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że w umowie z dnia [...] września 2020 r. pomiędzy Województwem W. reprezentowanym przez Marszałka Województwa W. a [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowym na wykonanie audytu w § 1 ust. 7 zamawiający zastrzegł sobie prawo do upublicznienia ostatecznej wersji raportu wraz z pełną zawartością. Marszałek uznał więc w tej umowie, że opublikowanie raportu z audytu może mieć miejsce (zostało zagwarantowane w umowie), zaś obowiązek zachowania poufności dotyczy tylko wykonawcy raportu (PCSS). Zdaniem skarżącego, jak wskazano w pkt 1.1 raportu z audytu, rozdział 2 audytu zawiera wnioski z wykonanych prac i nie ma charakteru technicznego.

Następnie skarżący podniósł, że w decyzji nie określono, czy zamówiony system informatyczny określony w zapytaniu ofertowym z dnia [...] czerwca 2020 r. jako strona internetowa/generator wniosków stanowi nowe rozwiązanie (autorskie), czy jak wskazuje się w decyzji system informatyczny jest oparty na rozwiązaniach technicznych takich samych, jak w produktach stosowanych przez I. dla innych klientów. Równocześnie w zapytaniu ofertowym z dnia [...] czerwca 2020 r. na system informatyczny w pkt 21 wskazano warunek, że właścicielem praw do strony, usług, licencji na ich wykorzystanie staje się Zamawiający w chwili uregulowania na rzecz Wykonawcy należności wynikającej z umowy. I. przedstawił w odpowiedzi na tamto zapytanie ofertę na kwotę [...]- zł netto, bez zastrzeżeń co do zapytania ofertowego. Zdaniem skarżącego nie wiadomo też jak mają się do tego warunki umowne pomiędzy W. a I., gdyż umowa przekazuje tylko licencje ograniczoną czasowo i ograniczona w zakresie praw. Nie wiadomo więc czy W. otrzymał własność praw zgodnie z przepisami prawa (nabył prawa autorskie lub licencję z kopią oprogramowania na wyłączność, jako że system miał być stworzony specjalnie na zamówienie) z możliwością rozbudowy sytemu itp.

Końcowo skarżący wskazał, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany w całokształcie, gdyż nie udostępniono mu informacji pokontrolnej – jego wniosek z dnia [...] listopada 2020r. obejmował bowiem również dokument "dotyczący decyzji o zakończeniu kontroli naboru prowadzonego przez W. (protokołu, postanowienia, itp.).

Odpowiadając na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wniosek o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wniósł skarżący, a organ nie sprzeciwił się takiemu rozpoznaniu sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierającego audyt systemu Informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego "W. Tarcza Antykryzysowa", realizowanego przez W. , ze względu na to, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jak wskazuje analiza akt sprawy przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej, na adres e-mail z którego wysyłam ten wniosek, raportu [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierający audyt systemu informatycznego, przygotowanego przez firmę I. na potrzeby przyjmowania i kwalifikacji wniosków o grant w ramach projektu grantowego "W. Tarcza Antykryzysowa", realizowanego przez W. . Ponadto proszę o udostępnienie dokumentu Urzędu Marszałkowskiego (Marszałka) dotyczącego decyzji o zakończeniu kontroli naboru prowadzonego przez W. (protokołu, postanowienia, itp.). We wniesionej skardze zarzucono organowi, że nie rozpoznał całego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy jednak wskazać, że ewentualny brak rozpoznania całego wniosku o udzielenie informacji publicznej może być kwestionowany jedynie w ramach skargi na bezczynność, a na obecnym etapie postępowania Sąd może ocenić prawidłowość odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii (kserokopii) lub wersji elektronicznej raportu [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowego, wykonanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., zawierającego audyt systemu Informatycznego, przygotowanego przez firmę I.. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostawała kwestia wadliwego, w ocenie skarżącego, doręczenia mu zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Równocześnie podkreślania wymaga, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi oraz lit c ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Raport, o którego udostępnienie wnioskował skarżący, odnosi się do postępowania konkursowego dotyczącego projektu grantowego W. Tarcza Antykryzysowa, adresowanego do wielkopolskich przedsiębiorców z sektora MŚP, dotkniętych skutkami pandemii COVID-19, którzy znaleźli się w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej. Projekt grantowy realizowany był przez W. Sp. z o.o. (w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (WRPO 2014+). Oznacza to, że dokument powyższy był związany bezpośrednio z realizacją działań publicznych polegających na wyborze przedsiębiorców z sektora MŚP, dotkniętych skutkami pandemii [...], którzy mogliby uzyskać dofinansowanie z W. Tarczy Antykryzysowej. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi oraz lit c, będąc w istocie dokumentem ukazującym przebieg i efekty kontroli postępowania konkursowego. Nie można zatem przyjąć, na co zasadnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, aby dokument powyższy stanowił dokument wewnętrzny, nie podlegający regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Równocześnie, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Marszałek jako organ pozostający dysponentem wnioskowanej informacji publicznej (w sprawie nie było bowiem kwestionowane, że dysponuje on dokumentem, którego kopii domaga się skarżący) pozostaje zobowiązanym do jego udostępnienia.

Niewątpliwie prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 jednym z ograniczeń, umożliwiających wydanie decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji pozostaje tajemnica przedsiębiorcy, na którą to przesłankę powołały się organy administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla uznania, że dana informacja podlega ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, spełnione muszą być następujące warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej, c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, dostępny CBOSA). Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, że muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 876/14, dostępny CBOSA).

Sąd podziela przy tym stanowisk zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA, że nieuzasadniona pozostaje wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmująca, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Przy czym, należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem, przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy (a nie przedsiębiorstwa). Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za organem I instancji przyjęło, że mając na względzie zgłoszone przez spółkę I. zastrzeżenie niejawności raportu w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne było dokonanie analizy całości samej sprawy w sposób obiektywny i w oderwaniu od woli samego przedsiębiorcy, poprzez pryzmat zasady proporcjonalności. Należało zatem dokonać porównania demokratycznej wartości, jaką jest prawo dostępu obywatela do informacji publicznej, z interesem danego przedsiębiorcy - w tym przypadku spółki I.. Zdaniem organu odwoławczego Marszałek Województwa W. prawidłowo dokonał powyższej analizy, dochodząc do wniosku, że raport ma charakter ściśle techniczny oraz posiada wartość gospodarczą w tym sensie, że jego ujawnienie może wyrządzić szkodę firmie I. poprzez spadek jej konkurencyjności wskutek upowszechnienia stosowanych przez firmę rozwiązań technicznych oraz ujawnienie obszarów systemu zawierających uchybienia, co stanowi zagrożenie dla klientów firmy. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne.

Przede wszystkim przesłane do Sądu akta sprawy – pomimo wezwania z dnia [...] kwietnia 2022 r. – były niepełne. W szczególności, pomimo, że jednym z argumentów podnoszonych zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i skargi do sądu administracyjnego był argument wskazujący, że w umowie z dnia [...] września 2020 r. pomiędzy Województwem W. reprezentowanym przez Marszałka Województwa W. a [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowym na wykonanie audytu w § 1 ust. 7 zamawiający zastrzegł sobie prawo do upublicznienia ostatecznej wersji raportu wraz z pełną zawartością. Na tej podstawie skarżący uznał, że Marszałek już w umowie przewidywał opublikowanie raportu z audytu. Kolegium odniosło się do powyższej kwestii, jednakże zauważyć należy, że w aktach sprawy nie ma powyższej umowy. Powoduje to powstanie wątpliwości, czy faktycznie dokonano oceny powyższego dowodu. Równocześnie brak załączenia umowy do akt sprawy uniemożliwia Sądowi odniesienia się do powyższej kwestii, w szczególności w kontekście dalszych dowodów, na podstawie których wydano w sprawie decyzje.

Idąc dalej zauważyć należy, że ocenę, iż wnioskowana informacja stanowi informację podlegającą ochronie wywiedziono z pisma z dnia [...] listopada 2020 r. I. (k. 18 akt organu II instancji) nazwanego "Elementy raportu, które powinny podlegać zastrzeżeniu niejawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji". W ocenie Sądu z pisma powyższego należało wywieść trzy istotne dla prowadzonego postępowania informacje. Po pierwsze, pismo powyższe jest datowane jeszcze przed datą złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie ustalono jednak okoliczności jego uzyskania, co powoduje powstanie wątpliwości, co do jego wpływu na prowadzone postępowanie. Po drugie, w jego treści wskazano, że "Po stronie W. poufność przekazanych informacji była chroniona klauzulą o poufności w ramach umowy zawartej w dniu [...] lipca 2020 r. (...)". W aktach sprawy brak jest jednak powyższej umowy w aktach sprawy uniemożliwia odniesienie się do powyższej kwestii. Po trzecie wreszcie – co zostanie dalej szerzej uzasadnione – w piśmie powyższym wskazano, że nie cały raport został wyłączony z możliwości jego udostępnienia, lecz jedynie niektóre, wskazane tam enumeratywnie jego części z rozdziału 3 oraz rozdziału 4.

W ocenie Sądu wskazane powyżej braki w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w szczególności brak jednoznacznego wyjaśnienia, czy przedsiębiorca zastrzegł niejawność określonych części audytu, czy też zrzekł się takiej możliwości przy zawieraniu umowy, powodują, że Sąd nie mógł jednoznacznie odnieść się do powyższej, kluczowej z punktu widzenia prowadzonego postępowania, kwestii. Dopiero rozstrzygnięcie, czy faktycznie doszło do zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy umożliwi ustalenie, czy zastrzeżenie powyższe było skuteczne w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższych uwag wskazujących na braki w materiale dowodowym oraz w jego ocenie wskazać należy, że niewątpliwie regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidująca ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady, co powoduje, że przesłanki przemawiające za brakiem udzielenia informacji publicznej na powyższej podstawie muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie wskazuje na przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany rzeczywistego testu proporcjonalności, a więc wyważenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że tajemnica przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Zauważyć w szczególności należy, że w przedmiotowej sprawie ochrona udzielona w niniejszej sprawie przedsiębiorcy jest ochroną idącą dalej niż wnioskował o to sam przedsiębiorca, na co zdaje się wskazywać treść pisma z [...] listopada 2020 r. Powoływanie się na zasadę proporcjonalności, jako zasadę mającą służyć ograniczeniu prawa do informacji publicznej było zatem zbyt daleko idące. Nawet gdyby uznać, że część raportu faktycznie nie podlega udostępnieniu, gdyż stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym jednak Sąd obecnie nie przesądza, to i tak, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, o tajemnicy przedsiębiorstwa można mówić jedynie w odniesieniu do tych informacji, w stosunku do których przedsiębiorca (a więc nie organ – przyp. Sądu) podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, co powoduje, że nie wszystkie aspekty działalności przedsiębiorcy, w tym nie wszystkie elementy dokonanego audytu, stanowić będą tajemnicę przedsiębiorcy. Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie ewentualnym warunkiem uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy mogłoby być tylko wykazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą informacji, które mają korzystać z poufności w odniesieniu do żądanej konkretnej informacji publicznej. Na takie rozumienie informacji objętych tajemnicą zdaje się wskazywać również pismo z dnia [...] listopada 2020 r. Tymczasem organy, uznając z góry, że cały audyt objęty jest ochroną poufności, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, naruszyły wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Podnoszone argumenty dotyczące okoliczność ochrony całego audytu jako tajemnicy przedsiębiorstwa są ogólne i nie zostały w sposób zindywidualizowany odniesione do poszczególnych jego elementów. Powoduje to, że argumentacja podmiotu zobowiązanego na okoliczność odmowy udzielenia informacji publicznej została skonstruowana w sposób odwrotny, niż to wynika z istoty odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro przedsiębiorca żąda ochrony określonej, konkretnej informacji, to do tej konkretnej informacji odnieść należy przesłanki wskazujące na jej ochronę z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zaakceptowanie sposobu działania organów w niniejszej sprawie mogłoby prowadzić do skutku, w postaci odmowy udzielenia informacji publicznej, tylko na podstawie założenia, że każdy dokument przedsiębiorcy, może w ocenie organu zawierać aspekty chronione z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy. Byłaby to zatem fikcja konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej.

W świetle powyższego, odmowa udostępnienia całego wnioskowanego dokumentu w powołaniu na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa, nie została, w ocenie Sądu, należycie uzasadniona i przekonująca, gdyż ewentualnej ochronie może podlegać taki jej fragment, co do którego wystąpił o to sam przedsiębiorca, zaś organ nie może samodzielnie rozszerzać zakresu powyżej ochrony. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. statuuje jedynie ograniczenie prawa do informacji publicznej, a nie jego wyłączenie, jak błędnie zinterpretowały to organy administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uzupełnienia materiału dowodowego o umowę z dnia [...] września 2020 r. zawartą pomiędzy Województwem W. reprezentowanym przez Marszałka Województwa W. a [...] Centrum Superkomputerowo-Sieciowym oraz o umowę z dnia [...] lipca 2020 r. (a w szczególności wyjaśnienie, czy tego typu umowa była zawierana), a następnie dokonanie oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wywiedzenia, że przedsiębiorca istotnie zastrzegł niejawność określonych informacji. Równocześnie organy uwzględnią ocenę prawną dotyczącą niemożności wyłączenia prawa do informacji publicznej ponad zakres wnioskowany przez przedsiębiorcę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwracając skarżącemu wpis od skargi w wysokości [...] zł.