II SA/Po 778/22

Dnia 22 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 15 lipca 2022 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. B. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji") z dnia 8 września 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 15 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazania inwestorowi rozbiórki budynku gospodarczego w granicy z działkami nr ew. [...] i [...], położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. , gmina T. . Zaskarżona decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

J. S., w wiadomości mailowej z dnia 25 stycznia 2021 r., powiadomił PINB o tym, że budynek gospodarczy przy ul. [...], będący w granicy z jego działką, jest najpewniej samowolą budowlaną. Z uwagi na swoje plany, domaga się rozbiórki tego obiektu.

Dnia 11 marca 2021 r. odbyła się zapowiedziana wcześniej kontrola. Budynek ten znajduje się przy ul. P. , a nie S. . Przed laty była to jedna działka, stąd inny adres. Ustalono podczas kontroli, że na działce należącej do inwestora, znajduje się budynek gospodarczy. Budynek powstał z inicjatywy poprzedniego właściciela działki – J. K. – w latach 1980-1995. Jest to budynek dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony w konstrukcji tradycyjnej, murowanej, z dachem płaskim krytym papą. Inwestor stwierdził, że budynek ten powstał bez wymaganego prawem pozwolenia i wniósł o przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej w trybie tzw. legalizacji uproszczonej. Pracownicy PINB nie stwierdzili żadnych zagrożeń zdrowia i życia, jakie mógłby stwarzać budynek.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego z dniem 12 marca 2021 r., PINB dotarł do dokumentacji, z której wynika, że budynek ten istniał już w grudniu 1999 r. J. S. stwierdził, że nie wyraża zgody na żadną legalizację. WWINB w jednym ze swoich postanowień, wydanych w toku sprawy, stwierdził, że skoro budynek powstał przed 1995 r., ale w wyniku późniejszych robót prowadzonych w latach 1997-2003 i jeszcze w 2009-2011, budynek ten powstał przed upływem 20 lat. Dlatego też nie może być prowadzone postępowanie w trybie uproszczonym. Inwestor postanowił więc zalegalizować samowolę budowlaną w trybie "klasycznym".

Postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."), PINB nakazał inwestorowi przedłożyć dokumenty legalizacyjne w postaci: decyzji Wójta Gminy T. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku gospodarczego objętego postępowaniem, projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia tych dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 marca 2022 r.

W piśmie z dnia 20 maja 2022 r., w którym powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, PINB wskazał, że przesłanki zależne od strony nie zostały spełnione, a więc zostanie wydana decyzja niezgodna z wolą inwestora.

Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego w granicy z działkami nr ew. [...] i [...], położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. , gmina T. . Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, PINB stwierdził, że wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów legalizacyjnych, należało orzec o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 49e pkt 3 p.b.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, inwestor wyraził dezaprobatę dla zapadłego rozstrzygnięcia. Inwestor wskazał, że nieruchomość, na której znajduje się samowola budowlana została jemu przekazana umową dożywocia z dnia 18 lutego 2014 r. Samowola budowlana została wybudowana znacznie wcześniej, bo przed 2000 r., z wyjątkiem części piętra, która powstała po 2000 r. Obiekt ten już bardzo długo stoi i nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia o czym świadczy ekspertyza techniczna z 2020 r. Inwestor wniósł o wstrzymanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Decyzją z dnia 8 września 2022 r., nr [...], WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WWINB nawiązał do innego swojego rozstrzygnięcia, w którym stwierdził, że jeżeli budynek powstał, a następnie został on nadbudowany i rozbudowany, to zbudowanie "pierwszej bryły" budynku nie powoduje zakończenia budowy. WWINB stwierdził, że budynek objęty niniejszym postępowaniem powstał przed 1995 r., co jest kwestią niesporną. Natomiast w latach 1997-2003 nastąpiły kolejne roboty budowlane, które zmieniły ten budynek. Kolejne roboty były prowadzonej jeszcze w 2011 r. Mimo, że budynek w pierwotnym kształcie powstał przed 1995 r., to prowadzenie ostatnich robót w 2011 r. sprawia, że budynek ten ostatecznie zrealizowano po ostatniej dacie ujawnionej w toku postępowania.

Organ II instancji przypomniał podstawową zasadę prawa budowlanego, że rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Również inwestor był zobowiązany zadbać o to. W toku postępowania ustalono, że zarówno pod rządami poprzednich przepisów prawnobudowlanych, jak i obecnie obowiązującego p.b., inwestor nigdy nie uzyskał żadnego pozwolenia na budowę, czego zresztą nikt nie kwestionuje.

WWINB uznał, że skoro roboty budowlane były jeszcze prowadzone w czasach obowiązywania p.b., należy stosować w niniejszej sprawie przepisy obowiązującej ustawy, mimo że pierwsze roboty budowlane rozpoczęły się przed 1995 r. Dlatego też należy stosować przepis o postępowaniu legalizacyjnym – art. 48 p.b.

Rzeczone postępowanie zostało wszczęte na życzenie inwestora. Organ I instancji wezwał go do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, aby inwestor miał szansę obrony swojego prawa. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów w zakreślonym terminie.

Zgodnie z art. 49e pkt 3 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Skoro inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, konsekwencją powinien być nakaz rozbiórki. Niezależnie od tego, że inwestor nie zbudował tego obiektu budowlanego, jako jego obecny właściciel ponosi odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów prawa budowlanego.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji PINB, która to została wydana z naruszeniem przepisów postepowania i prawa materialnego, przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co wykazał skarżący w odwołaniu od tej decyzji, bez wnikliwego rozpoznania sprawy i bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nieustalenie dokładnie w jakim roku została ukończona przedmiotowa budowa, nieustalenie, jakie konkretnie zmiany zostały wprowadzone i, w jakich konkretnych okolicznościach miały one miejsce, co skutkowało wydaniem przez organ rozstrzygnięcia opartego jedynie na szeroko ujętych, domniemanych datach, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu dokonania legalizacji budowy w odpowiednim trybie;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym niewyjaśnienie sprzeczności pojawiających się w zeznaniach świadków i stron postępowania administracyjnego, co do terminu zakończenia budowy i wyglądu przedmiotowego budynku, co skutkowało oparciem się przez WWINB wyłącznie na treści zeznań osób zainteresowanych rozstrzygnięciem nakazującemu skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego, a także na zdjęciach z portalu Google Earth, który nie stanowi źródła zweryfikowanych, oficjalnych informacji, pomijając przy tym całkowicie dostarczone przez skarżącego dokumenty potwierdzające czas realizacji budynku i zeznania J. K.;

4) art. 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie i praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zwłaszcza w obliczu rozpoczęcia przez organ de facto dwóch postępowań legalizujących budowę, ale w odrębnych trybach;

5) przepisów o prawdzie obiektywnej przez ustalenia, że od zakończenia przedmiotowej budowy nie upłynęło co najmniej 20 lat, co skutkowało nieprzyjęciem oświadczeń i dokumentów skarżącego co do faktycznej daty powstania obiektu;

6) art. 48b i art. 49 p.b. poprzez nieustalenie kiedy zakończono przedmiotową budowę, podczas gdy postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b. polega na sprawdzeniu przez organ przedstawionej dokumentacji również pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, co w niniejszej sprawie nie było niemożliwe z uwagi na niepoczynienie ustaleń, co do wskazanych dat;

7) art. 49f p.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo przedłożenia przez skarżącego wymaganych uprzednim postanowieniem PINB dokumentów, w tym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ekspertyzą techniczną, które to dokumenty pozostawiono do dyspozycji organu.

Na podstawie powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, a także nie ustalił dat, które mają istotny wpływ na przebieg całego postępowania. Nie przesłuchano świadków, a oświadczenia przedstawione, zostały wybiórczo ocenione, a niektóre nawet pominięte.

Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej opierał swoje rozstrzygnięcie o zdjęcia pochodzące z portalu Google Earth. Nie jest to źródło oficjalnych danych geodezyjnych i kartograficznych. Pominięto zeznania J. K., który zeznał, że budynek ten powstał przed 2001 r. Należało więc uznać, zdaniem skarżącego, że budowa została zakończona ponad 20 lat temu. Wobec tego faktu, powinien zostać zastosowany inny, korzystniejszy dla skarżącego, tryb postępowania legalizacyjnego.

PINB wszczął dwa postępowania legalizacyjne w różnych trybach. Skarżący przedstawił wymagane dokumenty w ramach tzw. trybu uproszczonego, ale nie wyjaśniono jemu, dlaczego ten tryb nie może zakończyć się korzystnym dla niego rozstrzygnięciem. Nie ustalono nawet dokładnych dat prowadzenia robót budowlanych, stąd wniosek PINB oraz WWINB o tym, że budynek zrealizowano przed upływem 20 lat, jest niezasadny.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji stwierdził, że sprawa ustalenia dat realizacji budynku została już ustalona. Bezsporne jest to, że budynek powstał w latach 1980-1995. Kolejne roboty budowlane prowadzono jeszcze po 1995 r., a ostatnie były prowadzone w 2011 r. W związku z tym, że po zbudowaniu budynku gospodarczego, budynek ten został rozbudowany i nadbudowany, zdaniem WWINB, należało uznać, że budowa zakończyła się przed upływem 20-letniego terminu. To zaś sprawiło, że nie można było zastosować trybu z art. 49f p.b.

Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r., nr [...], WWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione, były zasadne.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, że w niniejszej sprawie bierze udział łącznie siedem podmiotów prawa, zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała, sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, znajdującego się na działce przy ul. [...] [...] w B. . W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Sąd postanowił rozpocząć rozważania od ustalenia faktów, które nie budzą żadnych wątpliwości. Niesporne jest to, że inwestor, jak i poprzedni właściciel działki, nie posiadali i nie posiadają pozwoleń na budowę dotyczących realizacji budynku gospodarczego przy ul. [...] (dawniej – S. ). Takowych pozwoleń nigdy nie wydano. Skarżący zeznał podczas kontroli, że obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli. Niesporne są także ustalenia PINB oraz WWINB, że budynek objęty postępowaniem o nakaz rozbiórki, w obecnym kształcie, powstawał etapowo. Pierwszy etap polegał na budowie obiektu budowlanego. Drugi etap i trzeci etap to rozbudowa i nadbudowa. Nie ustalono tylko, który z tych etapów był pierwsze – rozbudowa, czy nadbudowa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WWINB ustalił daty, w jakich poszczególne etapy następowały, co zresztą zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Bezsporne jest to, że budynek został zrealizowany przed rokiem 2000. Sąd potwierdza te ustalenia w oparciu o następujące dowody: do akt sprawy dołączono kopię pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do budynku gospodarczego, znajdującego się przy ul. S. . Właścicielem działki i obiektów był wówczas J. K.. Budynek gospodarczy, o którym mowa w pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 8 maja 2000 r., znak: [...] [k. [...] akt administracyjnych organu I instancji]) to budynek znajdujący się w granicy działki, z którą obecnie sąsiaduje J. S.. Jest to okoliczność bezsporna, ponieważ drugim i ostatnim budynkiem na tej działce, jest dom mieszkalny, w którym do dzisiaj zamieszkuje J. K.. Pozwolenie na budowę zostało wydane jeszcze przed podziałem geodezyjnym działki J. K..

Ponadto należy nadmienić, że do akt administracyjnych złożono mapę geodezyjną, pochodzącą z 1999 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Na tej mapie wyraźnie widać, że obiekt budowlany, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, istnieje. Wreszcie niepodważalnym dowodem są zdjęcia lotnicze z roku 1995 i 1997 (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji). Niesporne jest więc to, że budynek (powstały w pierwszym etapie) liczy ponad 20 lat od momentu jego realizacji. Tym samym, niezasadny jest zarzut skarżącego, że WWINB nie ustalił dat realizacji poszczególnych etapów. Kwestią drugorzędną jest to, czy nadbudowa i rozbudowa następowały po sobie w tej kolejności, czy też innej. Nie ma to znaczenia o tyle, że roboty budowlane zakończono w 2003 r. oraz w 2011 r. Co do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić. Tymczasem, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji miał nie ustalić dat powstania poszczególnych form budownictwa. Bezsporne jest przecież to, że budynek istniał przed rokiem 2000, a więc ma on ponad 20 lat. Każde następne roboty budowlane były prowadzone po tejże dacie. Sąd zwraca uwagę, że na zdjęciu lotniczym wykonanym w 2007 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) widać cień, który istniał w związku z istnieniem różnicy poziomów na połaci dachowej. Co więcej, budynek ten nie miał styczności z działką ew. nr [...]. To zaś oznacza, że rozbudowa i nadbudowa nastąpiły po roku 2000. Obecnie nie ma różnicy poziomów na połaci dachowej, a budynek "wypełnia" narożnik działki skarżącego. Te ustalenia wynikają chociażby z porównania map lotniczych z systemem informacji przestrzennej dla powiatu poznańskiego (dostępnym na stronie: https://poznanski.e-mapa.net/). Dodatkowo należy wspomnieć, że widok "z lotu ptaka", jaki uwieczniono na zdjęciach z 1995 r., 1997 r. oraz z 2007 r. nie pozwala na określenie charakteru robót budowlanych, jakie zostały przeprowadzone. WWINB podniósł, że budynek został zbudowany w latach 1980-1995. Natomiast dalsze roboty budowlane były prowadzone w latach 1997-2003 oraz 2009-2011. Organ II instancji powinien jednak wyjaśnić, aby bezspornym było, w jaki sposób przebiegały te roboty.

Przechodząc do zasadniczych motywów, które wpłynęły na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, należy zaznaczyć, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, stanowi trzy odrębne formy architektoniczne, które na gruncie przepisów p.b., zostały odrębnie nazwane. Sąd podkreśla, że racjonalny prawodawca nie posługuje się różnymi określeniami dla tego samego pojęcia. Skoro ustawodawca rozróżnia budynek, który został zbudowany, jego rozbudowę i nadbudowę, nie można ich traktować jako jedność (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 150-151).

W niniejszej sprawie mowa jest o budowie budynku, rozbudowie oraz nadbudowie. Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b., budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Na przestrzeni lat, w różnych okresach czasu, była prowadzona budowa – wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (1980-1995), a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Najpierw został zrealizowany obiekt budowlany, a więc powstał budynek. Dopiero później został on rozbudowany i nadbudowany. Była prowadzona budowa, obejmująca trzy formy architektoniczne, ale w jej ramach były realizowane trzy odrębne byty – budowa samodzielnego obiektu, następnie jego rozbudowa i nadbudowa, które także są samodzielnymi bytami. Ustawodawca nie zdefiniował co prawda, czym jest nadbudowa, ani rozbudowa, ale z treści art. 3 pkt 6 p.b. wyraźnie wynika, że są to trzy odrębne formy budownictwa, na realizację których, należy mieć pozwolenie na budowę. Tylko po uzyskaniu pozwolenia na budowę można legalnie prowadzić roboty budowlane (art. 3 pkt 7 i 12 p.b.). Tym samym, realizacja obiektu budowlanego, jego rozbudowa oraz jego nadbudowa, to trzy odrębne byty prawne. Na realizację każdego z nich, skarżący powinien mieć pozwolenie na budowę. Wobec ewidentnego braku tych pozwoleń, zasadne było, aby przed nałożeniem na skarżącego nakazu rozbiórki, umożliwić mu przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyraża dezaprobatę dla poglądów WWINB, co do "kontynuacji" istnienia procesu budowlanego. Zdaniem WWINB, realizacja obiektu budowlanego, a po wielu latach, jego rozbudowa i nadbudowa, sprawiają, że jest to niejako jeden proces budowalny, który ostatecznie zakończył się w 2011 r., a trwał od 1980 r. Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z tym twierdzeniem. Prawo budowlane nie zna takiego pojęcia, jak "samowola ciągła". Tak jak wskazano w poprzednim akapicie, każda z tych form budownictwa jest samodzielnym bytem prawnym, stanowiącym przedmiot zainteresowania prawa administracyjnego. Pogląd Sądu w składzie orzekającym podziela także orzecznictwo. "Prawo budowlane nie zna pojęcia »samowoli budowlanej o charakterze ciągłym«. Z treści art. 103 ust. 2 p.b. wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe – bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy p.b. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 p.b. Nie można się zgodzić, że wykluczona jest możliwość by w stosunku do tego samego obiektu lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania legalizacyjne." (wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1530/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z ustaleń PINB wynika, że budynek objęty niniejszym postępowaniem, przez wszystkie lata swojego istnienia spełnia funkcję gospodarczą – warsztat, gołębnik, miejsce pracy. Kryterium "zakończenia budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. Przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W połączeniu z terminem "budowa", zdefiniowanym w przepisie art. 3 pkt 6 p.b., przez "zakończenie budowy" należy rozumieć doprowadzenie budowy do końca, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu albo zakończenie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy takiego obiektu. To potwierdza tylko odrębność procesu budowy od rozbudowy i nadbudowy. Powyższe rozumienie zakończenia budowy nie daje zatem podstaw aby przyjąć, że w przypadku zakończenia wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a następnie dokonania w nim po kilku latach użytkowania rozbudowy, nadbudowy albo remontu lub przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., może być mowa o kontynuacji samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 768/16, dostępny w CBOSA).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy zaznaczyć, że w sprawie mowa jest o trzech formach architektonicznych, które poprzedziły trzy odrębne procesy budowlane. Najpierw powstał budynek. Kształt jego bryły został ustalony choćby na podstawie zdjęć lotniczych. Budowa z art. 3 pkt 6 p.b. doprowadziła do realizacji obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zakończenie tego procesu nastąpiło ponad 20 lat temu, co jest niesporne. W kolejnych latach zrealizowano kolejne procesy budowlane, w wyniku których obiekt budowlany został rozbudowany i nadbudowany. Rozbudowa, a więc powiększenie gabarytów obiektu budowlanego, a także nadbudowa – "podniesienie" budynku o kondygnację, sprawiają, że stanowią one samodzielne i odrębne byty prawne w myśl przepisów p.b. Sąd zwraca uwagę, że w art. 29 p.b. (zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) nie ma mowy o rozbudowie, ani nadbudowie. To zaś oznacza, że ich wykonanie musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 1 p.b. Skoro pozwolenie na budowę jest niezbędne dla budowy obiektu, jego nadbudowy i rozbudowy, każda z tych form architektonicznych stanowi odrębny byt prawny, a więc w odniesieniu do każdego z nich mogą być prowadzone odrębne postępowania legalizacyjne. Do tej formy, która lub które istnieją ponad 20 lat, należy prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym (art. 49f ust. 1 p.b.). Do tych form architektonicznych, które zostały zrealizowane mniej niż 20 lat temu, należy stosować przepisy o postępowaniu legalizacyjnym w trybie "klasycznym". Stanowisko Sądu zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, co już powyżej podnoszono.

Organ II instancji naruszył przepisy prawa, co do czego Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości. Zastosowano bowiem niewłaściwą procedurę legalizacyjną dla całości obiektu budowlanego. Twierdzenie, że budowa budynku gospodarczego trwała de facto w latach 1980-2011 jest całkowicie błędne. Jeżeli obiekt budowlany został zrealizowany w ten sposób, że stanowi samodzielną całość, a po wielu latach inwestor go rozbudowuje, nie oznacza, że przez wszystkie lata "przerwy" proces budowlany również trwał. Byłby to nielogiczne. Zasadność twierdzenia Sądu w składzie orzekającym wynika również z treści art. 49f ust. 1 p.b. Powołany przepis stanowi: "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne". Ustawodawca sam wskazał, że postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym może być prowadzone w odniesieniu do całości lub części obiektu budowlanego. Już samo to wskazuje, że obiekt budowlany i jego części składowe, które mogą przecież powstać później, stanowią samodzielne byty prawne, mimo iż w rozumieniu cywilistycznym, stanowią jedną całość. Odrębność bytów prawnych jest podyktowana procedurami, które poprzedzają realizację każdej z tych form. Skoro tak jest, to legalizacja może następować jednocześnie w odrębnych trybach.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności większości zarzutów podniesionych w skardze. Organ II instancji, a wcześniej PINB, dopuścili się naruszenia przepisów tak prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego w stopniu, w jakim miało to wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził kwotę 500 zł, która stanowiła równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB doprowadzi do wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanych. W ich toku PINB przeprowadzi kontrolę na okoliczność "wyodrębnienia" poszczególnych form architektonicznych, tj. budynku powstałego ponad 20 lat temu, jego rozbudowy i nadbudowy. W stosunku do tej formy, która powstała ponad 20 lat temu, PINB będzie prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym, a co do pozostałych form, które powstały przed upływem 20 lat – postępowanie legalizacyjne w trybie "klasycznym". PINB uwzględni także oświadczenia i zeznania świadków.