II SA/Po 771/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 30 października 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 2023 r., nr [...], odmawiającą przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. K..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 28 kwietnia 2023 r. M. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – R. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 30 marca 2023 r., gdzie został on uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 17 maja 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że stwierdzenie niepełnosprawności powstała po upływie terminów określonych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 poz. 390, dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r.").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G..

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104 i Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), brak określenia daty powstania niepełnosprawności w okresie dzieciństwa nie stanowił przeszkody dla rozważania zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni ma 42 lata, z informacji o okresach składkowych i nieskładkowych ZUS wynika, że przez całe życie zawodowe, tj. od 1999 r. do teraz, przepracowała łącznie ponad 2 lata. Po listopadzie 2000 r. M. G. pracowała zarobkowo tylko 8 miesięcy, w okresie od lutego do września 2020 r. R. K. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskał w dniu 30 marca 2023 r. i wynika z niego, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 01 lutego 2023 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium nie sposób uznać, że M. G. zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność podejmowania opieki nad ojcem, lecz nie podejmowała jej z innych przyczyn.

Odwołując się do treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie M. G. nie podejmowała zatrudnienia od października 2020 r. Jednocześnie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by były ku temu przeciwskazania. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, w przypadku M. G. nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca istotnie nie podejmowała zatrudnienia od 2020 r. z uwagi na problemy zdrowotne dzieci. Zanim pojawiły się problemy zdrowotne ojca skarżąca poszukiwała pracy i była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy od stycznia 2021 r. (do skargi załączono zaświadczenie), co w jej ocenie przeczy stanowisku organu, że nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu błędy w zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 12 grudnia Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustaw z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia powyższego przepisu jest jednoznaczna i przesądza, że podstawowym warunkiem przyznania powyższego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej.

Jak wskazuje analiza akt sprawy podstawą rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było przyjęcie, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia od października 2020 r., przy czym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by były ku temu przeciwskazania. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium w obecnym składzie, w przypadku M. G. nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy.

Sąd zwraca jednak uwagę, że w realiach przedmiotowej na Samorządowym Kolegium Odwoławczym, spoczywał wynikający z art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") obowiązek poinformowania skarżącej o tym, że nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji umożliwienie przedłożenia dokumentów i twierdzeń na poparcie swojej argumentacji.

Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

W odniesieniu do obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 K.p.a., jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14, Baza NSA). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli.

Dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a K.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu.

Celem przepisu art. 79a § 1 K.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28).

Wynikający z art. 79a § 1 K.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019).

W ocenie Sądu w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązek informacyjny, musi zatem polegać na pouczeniu strony o podstawach odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia oraz możliwości przedłożenia dokumentów na korzyść strony.

Brak pouczenia strony spowodował określone następstwa procesowe. Zwraca bowiem uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie do skargi załączono zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy wskazujące, że skarżąca była zarejestrowana w PUP od 26 stycznia 2021 r. do 26 września 2023 r., czego jednak organ odwoławczy nie uwzględnił. Tym samym argumentacja organu dotycząca przyjęcia, że brak rezygnacji z zatrudnienia nie był związany z opieką nad niepełnosprawnym ojcem nie może zostać uwzględnione, skoro skarżąca – rejestrując się jako osoba bezrobotne – podejmowała działania w celu zatrudnienia.

Podobnie skarżąca na etapie postępowania sądowego wskazała podstawy braku podejmowania zatrudnienia od 2020 r., jednakże również powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione przez organ, co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.