II SA/Po 77/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. K., K. M., E. P., C. S., P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...]

2017 r., [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] i [...], ark. [...], obręb [...] ([...]) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 29 lipca 2015 r. A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. wystąpili o przyznanie im odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną obejmujący działki [...] oraz [...]. Jako podstawę prawną wystąpienia wskazali art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "P.w.u.r.") oraz art. 1, 2, 3, 4 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powołali tekst jednolity z 2010 r. Nr 102, poz. 651, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – uw. Sądu, dalej "u.g.n.").

W motywach żądania wnioskodawcy wyjaśnili, że nieruchomość, której sprawa dotyczy, stanowiła współwłasność ich poprzedników prawnych. W stosunku do obu działek wymienionych w petitum wniosku, Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] stwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się one z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Miasta i Gminy S. , jako grunt zajęty pod drogę (wniosek i decyzja Wojewody – zob. odpowiednio k. 6-7 i k. 8-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S.. Zaznaczył, że zgodnie z art. 73 ust. 4 P.w.u.r. odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę może być ustalone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem organu wnioskodawcy wystąpili z żądaniem po upływie ustawowego terminu (k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji Starosty złożyli wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., [...] Wojewoda wydał rozstrzygnięcie "o utrzymaniu w mocy" decyzji z dnia [...] 2015 r. (k. 49-52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jak się jednak okazało (zwrócili na to uwagę skarżący) w wymienionej decyzji Wojewody błędnie sformułowano sentencję, która nie korespondowała z pozostałą treścią decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] organ odwoławczy zmienił więc swe dotychczasowe rozstrzygnięcie w ten sposób, że jej sentencji nadał brzmienie "uchylam zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] 2015 r., znak [...] w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji".

W motywach decyzji kasacyjnej (po wskazanej wyżej korekcie sentencji) organ odwoławczy ustalił na podstawie materiału dowodowego, że wnioskodawcy składali do Burmistrza w 2003 r. pisma dotyczące działek będących przedmiotem postępowania. To oznacza, że odmowa ustalenia odszkodowania bez analizy tych wniosków byłaby przedwczesna (decyzja z dnia 26 października 2016 r. i decyzja zmieniająca – zob. odpowiedni k. 49-52 i k. 45-49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wezwaniem z dnia 3 marca 2017 r. Starosta zwrócił się do wnioskodawców o przedstawienie przedstawienia dowodu potwierdzającego złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 74 ust. 4 P.w.u.r. (pismo w aktach znajduje się za k. 21, bez numeru).

Pismem z dnia 10 marca 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców wyjaśniła, że wnioski dotyczące działek objętych sprawą z dnia 26 maja 2003 r. i pisma z dnia 28 styczni 2003 r. znajdują się w aktach sprawy [...] prowadzonej przez Starostę (pismo w aktach znajduje się za k. 21, bez numeru).

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki [...] i [...] (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Operat szacunkowy złożono do akt 15 maja 2017 r. (k. 62-91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 73 P.w.u.r., ustalił na rzecz A. K., K. M., E. P., C. S. oraz P. S. odszkodowanie w kwocie [...]za nieruchomość stanowiącą działki [...] i [...] i określił, że odszkodowanie będzie wypłacone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] A. K., K. M. i E. P. po [...] części oraz C. S. oraz P. S. po [...] części. W obszernych motywach rozstrzygnięcia Starosta przedstawił uwarunkowania prawne postępowania, akcentując, że w odniesieniu do działek będących przedmiotem postępowania wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] potwierdzającą przejście ich z mocy prawa na rzecz Miasta i Gminy [...]. Uznano w niej, że art. 73 P.w.u.r. znajdował do nich zastosowanie pomimo, że 17 maja 2005 r. doszło do zawarcia umowy pomiędzy sprzedaży gruntów drogowych, której treścią było nabycie ich przez Miasto i Gminę [...] (k. 99-102 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła M. S. przedstawiając zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozważenie kwestii dochowania terminu do złożenia wniosku o wypłacenie odszkodowania za działki [...] i [...]. Zdaniem odwołującej się jednostki samorządu terytorialnego wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r., na który powołali się wnioskodawcy, został skonsumowany w ten sposób, że pomiędzy M. S. zawarto umowę sprzedaży (w odwołaniu błędnie podano datę tej umowy jako "24 października 2006 r.", powinno być "17 maja 2005 r." – uw. Sądu), a cena zapłacona właścicielom stanowiła realizację wniosku z 28 stycznia 2003 r. i jako taka stanowiła odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną. Oznacza to, że wniosek z dnia 29 lipca 2015 r. nie powinien być rozpoznany. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie powinno być prowadzone, podczas gdy należało je umorzyć. Wreszcie zdaniem Miasta i Gminy [...], naruszono art. 73 ust. 4 P.w.u.r., gdyż organ powinien był przyjąć, że żądanie z dnia 29 lipca 2015 r. A. K., K. M., E. P., C. S. oraz P. S. było spóźnione. Wskazując na powyższe odwołująca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W motywach odwołania M. S. podkreśliła, że żądanie wnioskodawców z dnia 28 stycznia 2003 r. dotyczyło "wykupienia działek" [...] i [...], czyli żądanie ich nabycia [przez gminę – uw. Sądu] za stosowną cenę. Doszło ostatecznie do odpłatnego nabycia nieruchomości w 2005 r., a wniosek byłych właścicieli został skonsumowany przez zapłatę stosownej ceny.

W odpowiedzi na odwołanie wnioskodawcy wskazali, że umowa sprzedaży z dnia 17 maja 2005 r. zawarta pomiędzy ich poprzednikami prawnymi, a gminą nie ma znaczenia, gdyż bezsporne jest, iż doszło do nabycia działek [...] i [...] w trybie art. 73 P.w.u.r., co potwierdza decyzja z dnia 11 czerwca 2015 r., [...]

W piśmie z dnia 27 lipca 2017 r. M. S. podtrzymała swoje stanowisko.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r., [...] Wojewoda, działając między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i w to miejsce odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść istotnych regulacji prawnych, w tym między innymi art. 73 ust. 4 P.w.u.r., który ustanawiał termin na złożenie wniosków odszkodowawczych do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazał następnie, że w aktach znajduje się wniosek skierowany do Urzędu Miasta i Gminy [...] dotyczący "wykupienia działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...]", pismo ponawiające ten wniosek oraz wniosek z 29 lipca 2015 r. o ustalenie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną skierowany do Starostwa Powiatowego. W dalszej obszernej argumentacji Wojewoda doszedł do przekonania, że wniosek z 28 stycznia 2003 r. powinien być odczytywany, w kontekście całokształtu relacji pomiędzy stronami, jedynie jako wniosek o "wykup" działek [...] i [...]. Organ odwoławczy uznał w szczególności, że taką tezę potwierdza nie tylko treść, ale dalsze działania osób ubiegających się wykup (poprzedników prawnych obecnych wnioskodawców – uw. Sądu) wyrażające się w ich udziale w negocjacjach (udokumentowanych protokołami).

Skargę na decyzję Wojewody złożyli A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 i 4 P.w.u.r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że żądanie ich poprzedników prawnych zostało złożone po terminie określonym w tym przepisie, art. 9 i art. 63 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. powinien być oceniony w ich kontekście. Zdaniem skarżących organ błędnie także przyjął – biorąc pod uwagę art. 7 i 61 K.p.a. – że w 2003 r. złożono ofertę zawarcia umowy w rozumieniu Kodeksu cywilnego, gdy tymczasem ówczesny wniosek powinien być potraktowany jako wniosek o wypłatę odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości z mocy prawa. Wreszcie A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. stwierdzili, że naruszono także art. 8 w zw. z art. 28 K.p.a. i wynikającą z nich zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymali kierunek dotychczasowej argumentacji, eksponując, że złożone przez ich poprzedników prawnych żądanie z dnia 28 stycznia 2003 r., które wpłynęło w dacie, gdy termin z art. 73 ust. 4 P.w.u.r. pozostawał otwarty. W ocenie A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. zawarcie umowy z dnia 17 maja 2005 r. potwierdziło jedynie, że zamiarem ówczesnych uprawnionych było uzyskanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda przytoczył żądania skarżących, zaznaczając dalej, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, uzupełniając jednak argumentację o dodatkowe kwestie. Zaznaczył, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 29 lipca 2015 r., a wniosek ten nie może być traktowany jako "monit" dotyczący pisma z 28 stycznia 2003 r.

Dalej Wojewoda nie zgodził się, że jego argumentacja zmierza do tego, iż wnioski z 2003 r. stanowiły ofertę nabycia nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego rozumowanie to jest nietrafne, tak jak i nie jest adekwatne orzecznictwo powołane w skardze.

Wojewoda zaznaczył też, że wnioski z 2003 r. dotyczyły wykupu działek [...] i [...], a w tym zakresie właściwym był Burmistrz. Z kolei oceniając działania poprzedników prawnych wnioskodawców organ odwoławczy uwypuklił, że przepisy P.w.u.r. stanowiły powszechnie obowiązujące prawo. Nie można obecnie powoływać na jego nieznajomość i przyjmować, że organy miały obowiązek powiadamiać indywidualnie obywateli o ich prawach.

Odpowiedź na skargę złożyła także Miasto i Gmina S. domagając się jej oddalenia. Jednostka samorządu terytorialnego podkreśliła, że obecnie postępowanie dotyczy się z wniosku z dnia 29 lipca 2015 r. W piśmie tym nie znalazło się odniesienie do wniosku z 28 stycznia 2003 r. Skarżący powiązali obie czynności dopiero na dalszym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 2 P.w.u.r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi albo Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Art. 73 ust. 4 P.w.u.r. stanowi natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wąskie zagadnienie, które dotyczy oceny, czy żądanie skarżących o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę (działki [...] i [...] zostało złożone w terminie określonym w art. 73 ust. 4 P.w.u.r. W szczególności przedmiotem kontrowersji jest kwalifikacja wniosku z dnia 28 stycznia 2003 r., później ponowionego 26 maja 2003 r., podpisanego przez osoby wówczas uprawnione (poprzedników prawnych skarżących).

A. K., K. M., E. P., C. S. i P. S. twierdzą, że termin do złożenia wniosku z art. 73 ust. 4 P.w.u.r. został zachowany, a to z uwagi na skuteczne wystąpienie przez ich poprzedników prawnych z wnioskiem z dnia 28 stycznia 2003 r. (ponowionym 26 maja 2003 r.)

Wojewoda, a także Miasto i Gmina S. , konsekwentnie przyjmują, że nie należy łączyć obecnego wystąpienia skarżących z dnia 29 lipca 2015 r. z pismem z dnia 28 stycznia 2003 r. To ostatnie dotyczyło "wykupu" działki i było skierowane do Burmistrza. Z tego powodu procedowano na jego podstawie w kierunku zbycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, do czego doszło 17 maja 2005 r.

Przed przystąpieniem do dalszego wywodu należy poczynić uwagę o charakterze dowodowym. Zaznaczenia wymaga, że wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. znajduje się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji na karcie nienumerowanej, za kartą 21. Z kolei pismo ponawiające ten wniosek znajduje się na k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Oba wnioski znajdujące się w aktach stanowią kserokopie, jednak żadna ze stron nie kwestionowała ich złożenia, stąd Sąd uznaje je za wiarygodne.

Rozważania merytoryczne wymagają także przyjęcia pewnych założeń wyjściowych.

Po pierwsze, zaznaczyć należy, że z punktu widzenia administracyjnego postępowania o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 P.w.u.r. bez znaczenia pozostaje zawarcie [...] 2005 r. przez Miasto i Gminę S. umowy sprzedaży z właścicielami działek [...] i [...], treścią której było ich zbycie na rzecz gminy (akt notarialny rep. A [...] – jego kopia znajduje się w aktach organu drugiej instancji). Jak już zostało wskazane na wstępie, z art. 73 ust. 1 P.w.u.r. jednoznacznie wynika, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo odpowiednio jednostek samorządu terytorialnego i następuje to za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1 P.w.u.r. in fine). Tej bezwzględnie obowiązującej regulacji nie wyłącza żaden inny przepis prawa, a z całą pewnością administracyjnoprawne roszczenie odszkodowawcze nie wygasa na skutek zawarcia przez strony (właścicieli nieruchomości drogowej i gminę) umowy cywilnoprawnej. Dodać należy, że przejście nieruchomości drogowych na rzecz podmiotów publicznoprawnych z mocy prawa następowało ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. i wyjściowo na tą datę powstawało odpowiadające mu roszczenie odszkodowawcze (por. art. 73 ust. 5 P.w.u.r. ). Kwestia skuteczności i następstw prawnych umów cywilnoprawnych zawartych później, po 1 stycznia 1999 r. mających za przedmiot drogi publiczne jest zagadnieniem odrębnym, zasadniczo pozostającym w kognicji sądów powszechnych.

Po drugie, zauważyć należy (co akcentuje Wojewoda w odpowiedzi na skargę – zob. s. 4), że pisma z dnia 28 stycznia 2003 r. oraz z dnia 26 maja 2003 r. dotyczące działek [...] i [...] złożono w ustrojowym organie administracji publicznej – skierowano je do Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Oznacza to, że znalazł zastosowanie art. 65 § 2 K.p.a., w myśl którego "Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu" (art. 65 § 2 K.p.a. nie znajdzie zastosowania tylko wówczas, gdy podanie zostanie złożone w podmiocie nie będącym organem administracji publicznej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., I OSK 1716/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W według dominujących poglądów doktryny, z którymi w pełni należy się zgodzić, wskazany przepis K.p.a. gwarantuje stronie zachowanie terminu do dokonania nie tylko czynności procesowej, ale także materiaonoprawnej, której dotyczy podanie (zob. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el. Legalis, komentarz do art. 65, pkt 4; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el. Lex Omega, komentarz do art. 65, pkt 16, M. Romańska [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2015, wyd. el. Lex Omega, komentarz do art. 65, pkt 12; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., I OSK 260/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to w niniejszej sprawie wniesienie podania z dnia 28 stycznia 2003 r. (co do analizy jego treści – zob. niżej) do Burmistrza gwarantowało uprawnionym ochronę wynikającą z art. 65 § 2 K.p.a. w kontekście materialnoprawnego terminu z art. 73 ust. 4 P.w.u.r. Nie ma natomiast znaczenia to, że organ niewłaściwy podania nie przekazał ("Należy jeszcze podkreślić, że wynikająca z art. 65 § 2 K.p.a. ochrona strony jest niezależna od tego, jak zachowa się organ stwierdziwszy, że jest niewłaściwy w sprawie, a więc, czy zgodnie z art. 65 §1 k.p.a., przekaże podanie do organu właściwego, czy też zaniecha takiego przekazania" – zob. wyrok I OSK 260/14).

Biorąc pod uwagę powyższe, pozostaje zatem rozważyć zagadnienie zasygnalizowane już na wstępie, to jest, czy wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. (ponowiony 26 maja 2003 r.) może być ze względu na jego treść potraktowany jako złożony w terminie wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę i procedowany w trybie art. 73 ust. 4 P.w.u.r.

Wniosek E. P., J. S. i K. K. z dnia 28 stycznia 2003 r. brzmi następująco "Prosimy o wykupienie działek [...], które stanowią ulice, proponujemy cenę [...] zł/m". Sąd ma na uwadze argumenty Wojewody oraz Miasta i Gminy [...] i przyznaje, że we wniosku tym nie ma ani mowy o art. 73 P.w.u.r., ani też nie pada literalnie słowo "odszkodowanie". Należy jednak pamiętać, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem podania w postępowaniu administracyjnym (w sytuacjach wątpliwych) interpretować należy zgodnie z ich istotą, a niekoniecznie przez pryzmat literalnego brzmienia. Aby więc należycie ocenić wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. powrócić należy do analizy art. 73 P.w.u.r. Nie ulega wątpliwości, że w przepisie tym dla osób wywłaszczanych z mocy prawa (art. 73 ust. 1 P.w.u.r.) ustanowiono skorelowane prawo, które także może być oceniane jako prawo majątkowe w rozumieniu prawa cywilnego (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 44). W rozważanym przypadku przybiera ono poznać (formę) żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego w drodze administracyjnej. Nie bez znaczenia jest również przyjęta przez ustawodawcę siatka pojęciowa: "odszkodowanie", "roszczenie", która ewidentnie wskazuje, że treścią owego żądania administracyjnego jest zapłata za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wracając do oceny treści pisma z dnia 28 stycznia 2003 r. należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

- wystąpienie skarżących wpłynęło do organu administracji publicznej;

- zostało złożone w dacie obowiązywania art. 73 P.w.u.r., a w szczególności w terminie otwartym do składania żądań administracyjnoprawnych z art. 73 ust. 4 P.w.u.r.;

- wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. dotyczył działek [...] i [...], "które stanowią ulice", a więc jednoznacznie dróg publicznych, które z mocy prawa od 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Miasta i Gminy [...]

- żądanie – co trzeba podkreślić i co jest pomijane przez Wojewodę i M. S. – zawiera żądanie zapłaty ze wskazaniem na określoną kwotę: "proponujemy cenę [...] zł/m2".

W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości, że osoby składające wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. zamierzały przede wszystkim uzyskać zapłatę za działki drogowe. Ze względu na nieznajomość prawa, wniosek ten sformułowały nieudolnie, a nadto skierowały go do płatnika (Miasta i Gminy S.) zamiast do organu administracji właściwego rzeczowo (Starosty). Zdaniem Sądu to ostatnie nie może jednak przysłaniać najważniejszego: E. P., J. S. i K. K. z całą pewnością skierowali do administracji publicznej żądanie zapłaty ekwiwalentu za nieruchomości "które stanowią ulice", "proponując cenę [...] zł". Zdaniem Sądu takie wystąpienie wyczerpywało znamiona wniosku z art. 73 ust. 4 P.w.u.r.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody opisanego w odpowiedzi na skargę Sąd nie zgadza się więc, że "w żadnym z pism z 28 stycznia 2003 r. i 26 maja 2003 r. [...] wnioskodawcy nie zawarli twierdzeń, które chociażby w sposób dorozumiany wyrażałyby wolę uzyskania odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Miasta i Gminy [...], jako zajęta pod drogę publiczną".

W swej argumentacji Wojewoda usprawiedliwia także działania Burmistrza Miasta i Gminy [...] zaznaczając, że ten przecież doprowadził do zawarcia umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcami. Wojewoda uwypukla także, że art. 73 ust. 4 P.w.u.r. stanowił powszechnie obowiązujące prawo, a osoby działające w 2003 r. (dziś częściowo następcy prawni) nie mogą obecnie zasłaniać się nieznajomością przepisów prawa.

Zdaniem Sądu powyższe argumenty Wojewody charakteryzują się restrykcyjnym podejściem do osób wywłaszczonych, a organ ten zapomina, że te same standardy odnosiły się do Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ten ostatni tymczasem – ze względu na posiadane z urzędu wiedzę i dane – w sposób dalej idący lekceważył art. 73 P.w.u.r.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w roku 2003 r., a więc gdy składano pismo z dnia 28 stycznia 2003 r. nie wydano jeszcze deklaratywnej decyzji Wojewody, która potwierdzałaby, że do działek [...] i [...] stosuje się art. 73 ust. P.w.u.r. i że w ogóle są to nieruchomości podlegające wywłaszczeniu w tym szczególnym trybie. Okoliczność ta tym bardziej usprawiedliwia niefortunną formułę wniosku uprawnionych "Prosimy o wykupienie działek [...], które stanowią ulice, proponujemy cenę [...] zł/m2". Ci mając świadomość, że ich nieruchomości zajęte są pod drogi, zażądali w ten sposób uregulowania ich stanu prawnego i zapłaty stosownego ekwiwalentu.

Tymczasem brak decyzji Wojewody w odniesieniu do działek w żaden sposób nie usprawiedliwiał błędnych działań Burmistrza Miasta i Gminy [...], jakie ten podejmował w następstwie wniosku z 28 stycznia 2003 r. Zwracają uwagę fakty opisane w obecnej decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r., [...], która po latach została wydana w odniesieniu do działek [...] i [...]. Okazuje się, że według oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 czerwca 2014 r., [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. działki [...] i [...] były zajęte pod ulice, odpowiednio [...] i [...] oraz znajdowały się we władaniu Miasta i Gminy [...]. Co więcej, w świetle opisanego przez Wojewodę załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych [...], ulice [...] i [...] w [...] miały status dróg publicznych – lokalnych [...]. W świetle wymienionych dokumentów i danych, będących z całą pewnością w zasobach Miasta i Gminy [...], nie ulega wątpliwości, że na datę 31 grudnia 1998 r. działki [...] i [...] z całą pewnością zawierały się w granicach dróg publicznych. Tymczasem Burmistrz otrzymawszy wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. "Prosimy o wykupienie działek [...[...] i [...], które stanowią ulice, proponujemy cenę [...] zł/m2" zdawał się zupełnie przechodzić do porządku nad faktem, że są to od 1986 r. drogi publiczne podpadające jednoznacznie pod art. 73 P.w.u.r., o czym jako organ administracji publicznej miał wiedzę z urzędu. Wreszcie zwraca uwagę fakt, że w umowie sprzedaży dróg publicznych, do której doszło 17 maja 2005 r., Burmistrz składał szereg oświadczeń konsekwentnie nazywając działki [...] i [...] drogami, jednak ani razu nie ujawnił, że są to drogi publiczne (§ 1 tiret szóste, § 2 tiret drugie).

Opisane wyżej tło relacji pomiędzy właścicielami działek [...] i [...] a Burmistrzem mają znaczenie z punktu widzenia oceny wniosku z dnia 28 stycznia 2003 r. Sąd jeszcze raz podkreśla, że uprawnieni ubiegali się w tym wniosku – poza niefortunnym żądaniem "wykupienia" – o zapłatę określonej kwoty za nieruchomości "stanowiące ulice". W reakcji na takie żądanie, Burmistrz, zamiast przekazać żądanie Staroście, procedował z wnioskiem jak z cywilną ofertą zbycia działek, choć wiadomo mu było urzędu, że działki [...] i [...] są drogami publicznymi wyłączonymi z obrotu i należy się za nie odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 P.w.u.r., a nie zapłata ceny.

Wszystkie przedstawione względy skłoniły Sąd do przyjęcia, że wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. zawiera treści, które pozwalają potraktować go jako żądania z art. 73 ust. 4 P.w.u.r. Oznacza to, że uchylająca i w to miejsce odmowna decyzja Wojewody nie jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że z całą pewnością naruszono art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.w.u.r. poprzez uznanie a priori, iż nie złożono w terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Po części trafny jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. Sąd zgadza się ze skarżącymi w tym sensie, że Wojewoda nieprawidłowo przyjmuje, że żądanie "wykupienia" nieruchomości "stanowiących ulice" za określoną kwotę można było sprowadzać propozycji czysto cywilnoprawnej, która miała się skonsumować poprzez zawarcie umowy sprzedaży. Organ pomija bowiem, że wniosek z dnia 28 stycznia 2003 r. dotyczył działek [...] i [...] według stanu na datę 31 grudnia 1998 r., jak i na datę 28 stycznia 2003 r. stanowiących drogi urzędowo zaliczone do kategorii dróg publicznych (zob. powołany przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. załącznik nr 2 do uchwały nr [...] [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] 1986 r., Dz. Urz. Woj. P. . z 1986 r. Nr [...], poz. [...]). W takim kontekście odszkodowawcze żądanie wniosku ("proponujemy cenę [...] zł/m2") jawi się jako najistotniejsze. Tego rodzaju działek gmina nie mogła bowiem "wykupić".

Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia art. 9 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu w kontekście sprawy ujawnia się raczej kwestia potrzeby stosowania art. 65 § 2 K.p.a. rozstrzygającego o terminowości złożenia żądania z art. 73 ust. 4 P.w.u.r., a nie art. 9 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a.

Nie naruszono także art. 8 w zw. z art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu choć Wojewoda przyjął nieprawidłowe stanowisko jako podstawę rozstrzygnięcia (o czym wyżej), to jednak nie można mu w płaszczyźnie procesowej zarzucić działania naruszającego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Organ odwoławczy, w ramach obranego kierunku rozstrzygnięcia, uargumentował decyzję rzetelnie, dochowując wymaganych w tym względzie przez K.p.a. standardów.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota uiszczonego wpisu sądowego (k. 23 akt sądowych) oraz wynagrodzenie adwokata.