II SA/Po 748/21

Dnia 29 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

II SA/Po 748/21

UZASADNIENIE

Burmistrz K. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 24 maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.) po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 u.p.z.p. oraz zgodnie z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.), ustalił na rzecz Pana M. W. warunki zabudowy w miejscowości R. na działce nr [...], arkusz mapy [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - tuczami wraz z infrastrukturą towarzyszącą . w miejscowości R., na działce [...], wystąpił Pan M. W.. Burmistrz K. decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po odwołaniu Stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...],[...] z dnia 03 września 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją Nr [...] z dnia 08 grudnia 2020 r. ponownie ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z odwołaniem stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] [...] z dnia 19 lutego 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że obszar objęty wnioskiem położony jest na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony wniosek po uzupełnieniu zawierał niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust. 2 zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Burmistrz podkreślił, że zgodnie z pismem [...] Inwestor na terenie gminy K. posiada grunty rolne o powierzchni [...] ha. Zgodnie z pismem [...] z dnia 27.01.2020 r. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi około [...] ha. W związku z tym, że gospodarstwo rolne Inwestora wielkością przewyższa średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie spełnione są przesłanki wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej i wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p., Organ stwierdził, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - Inwestor dostarczył zapewnienia dostaw wody i energii elektrycznej dla wnioskowanej inwestycji, teren wnioskowanej inwestycji - działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem [...] - nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, a także w związku ze spełnieniem warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ww. ustawy Burmistrz stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji rolniczej. W obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych oraz tereny niezabudowane łąk i pól uprawnych oraz lasów. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. [...] m na zachód od terenu planowanej inwestycji. Gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są zróżnicowane.

W związku z tym, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i ma polegać na budowie budynku inwentarskiego - [...] - Inwestor dnia 13 maja 2019 r. uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z ww. decyzją planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie budynku inwentarskiego o powierzchni przewidzianej pod stanowiska dla zwierząt wynoszącej max. [...] m , w którym znajdować się będzie [...] stanowisk dla trzody chlewnej. Zwierzęta w ilości maksymalnej do [...] DJP utrzymywane będą w systemie bezściółkowym, na rusztach. W ramach przedmiotowej inwestycji zostaną wykonane dwa silosy paszowe oraz zbiornik na odchody zwierzęce pod budynkiem inwentarskim o pojemności [...] m3. W budynku zostanie zastosowana wentylacja kurtynowa, automatyczny system podawania paszy oraz poidła miseczkowe. Tuczarnia wewnątrz zostanie wyposażona w [...] sztuk kojców hodowlanych.

Organ wskazał, że w polskim systemie prawnym brak jest przepisów dotyczących minimalnych odległości dla przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej, a planowana inwestycja może powodować występowanie uciążliwości. W związku z tym, że wnioskowana inwestycja ma być zlokalizowana na obrzeżach wsi, w sąsiedztwie terenów zabudowy zagrodowej i upraw polowych oraz lasów, zgodnie z obowiązującymi przepisami, Organ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Realizacja planowanej inwestycji zdaniem Organu jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uzyskana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Realizując wytyczne wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2021 r. tut. Organ wezwał Inwestora do przedstawienia umów z gestorami sieci gwarantującymi wykonanie infrastruktury dla planowanej inwestycji, a także dokonał uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 u.p.z.p. dokonano uzgodnień ze Starostą [...] - na zasadzie zajęcia milczącego stanowiska przez organ, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. - postanowienie [...] z dnia 21 maja 2020 r., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Dyrektorem Zarządu Zlewni w L. - postanowienie [...] z dnia 05 maja 2021 r.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli R. i L. J., D. i J. K., M. J. i R. K. (sporządzono jedno odwołanie podpisane przez ww. osoby). Wskazali w nim, że uzasadnienie decyzji zawiera szereg nieprawdziwych danych odnośnie tej inwestycji. Nieprawdą jest iż najbliższa zabudowa znajduje się [...]m na zachód od planowanej inwestycji. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się [...]m na wschód od inwestycji. Nieprawdą jest też twierdzenie że inwestycja ma powstać na obrzeżach wsi, podczas gdyż jest to prawie centrum wioski. W kierunku wschodnim znajduje się ponad [...] budynków mieszkalnych. Uważają również, iż nie było żadnych uzgodnień ze Starostą [...] ponieważ jak im osobiście powiedział jest przeciwny inwestycji. Informacja inwestora odnośnie obsady tuczarni jest niewiarygodna, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało iż na tuczarni o takiej kubaturze można odhodować 1/3 tuczników więcej niż to przedstawił inwestor.

Wskazano, że rolnicy sąsiednich działek planowali przeznaczyć je na działki budowlane, gdyż na działce nr [...] taka zabudowa zagrodowa istniała. Tymczasem zezwala się na powstanie w centrum wsi tuczarni, na którą większość mieszkańców R. się nie zgadza. Prace przy kopaniu podziemnych zbiorników na gnojowicę mogą uszkodzić instalację melioracyjną, co spowodować może lokalne podtopienia.

Zarzucono, ze błędnie dokonano obliczeń odległości zabudowy, gdyż najbliższe zabudowanie od inwestycji jest [...] m na wschód następnie [...] m na wschód, następnie [...]m na wschód następnie [...] m na wschód, następne [...] m na zachód od planowanej inwestycji. W terenie analizowanym jest gospodarstwo z zabudową zagrodową i wszystkie są w odległości mniejszej niż [...]m. Odległości te są niezwykle ważne, gdyż chodzi tu o uciążliwość zapachową, od której inwestor nie jest w stanie ochronić zarówno środowiska jak i najbliższych mieszkańców. Ich zdaniem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, którą inwestor otrzymał 2 lata temu wymaga aktualizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...], działając na art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2020 r, poz 283), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie ([...]) ustalił, że wniosek inwestora dotyczył inwestycji w zabudowie zagrodowej. W pierwszej kolejności należało więc odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ I instancji prawidłowo stwierdził, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co uprawnia go do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków tzw. dobrego sąsiedztwa.

Z treści art. 61 ust 4 u.p.z.p. wynika, że warunkiem odstąpienia od ustalania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy jest jednoznaczne ustalenie, że inwestor posiada gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym. Kolegium wezwało Inwestora w postępowaniu ([...]) do wykazania ilości posiadanych przez siebie gruntów rolnych w Gminie K. oraz organ I instancji do wskazania średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K., bowiem w aktach organu I instancji brak było dokumentów potwierdzających te wartości.

Aktualnie poza sporem pozostaje fakt, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni znacznie przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K., która wynosi ok. [...] ha. Inwestor posiada bowiem gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy SKO [...] nakazu płatniczego na 2020 r.). Powyższe ustalenie w ocenie Kolegium wystarczyło do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art 61 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Inwestor posiadając w dyspozycji grunty rolne o powierzchni ponad [...] ha prowadzi działalność rolniczą- produkcję zwierzęcą polegającą na hodowli świń i jest właścicielem obiektu inwentarskiego. Planowana przez inwestora budowa ma przyczynić się do rozwoju prowadzonej przez niego działalności. Inwestor zdecydował się na inwestycję na terenie działki nr [...], bo znajduje się ona na terenie jego gospodarstwa rolnego i jest jedyną uzbrojoną działką.

Dalej SKO wywiodło, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 roku, II SA/Łd 554/14, w Poznaniu z dnia 4 września 2013 roku, IV SA/Po 396/13 i inne, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zabudowa określana mianem zagrodowej dla danego gospodarstwa rolnego musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej.

Kolegium podzieliło stanowisko organu o zasadności zastosowania art. 61 ust 4 u.p.z.p., a zatem o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy.

W ocenie Kolegium, organ prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy.

Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce nr [...], która posiada dostęp do drogi publicznej, albowiem przylega bezpośrednio do działki drogowej nr [...] tj. ulicy [...].

Organ I instancji ustalił, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolegium uznało tę ocenę za prawidłową. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego Zapewnienie dostawy wody - PGKiM sp. z o.o. K. z dnia 03.03.2021 r. Zapewnienie dostaw energii elektrycznej - Energa Operator z dnia 15 marca 2021 r..

Kolegium podzieliło ustalenie, że wnioskowana inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Do gruntów rolnych zalicza się grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej, wobec czego realizacja planowanej inwestycji w zabudowie zagrodowej nie zmieni przeznaczenia gruntu. Działka inwestycyjna stanowi grunty oznaczone symbolem [...].

Zwrócono również uwagę, że projekt decyzji w sprawie został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawienia urbanistyczne zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy (J. K., uprawnienia urbanistyczne [...]). Decyzja zawiera wszelkie wymagane uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazano, że Burmistrz wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie pismem z dnia 07 maja 2020 r. Starosta odebrał pismo w dniu 11 maja 2020 r. Starosta nie odpowiedział na w/w pismo, zatem uzgodnienie uważa się za dokonane (milczące uzgodnienie z dniem 25 maja 2020 r.).

Kolegium wskazało odwołującym, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy, którą można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Także ustalenie warunków zabudowy nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., D. K., R. K. i M. J. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Uzasadniając skargę podali, że wniosek inwestora dotyczył inwestycji w zabudowie zagrodowej, tymczasem planowana inwestycja nie ma takiego charakteru, jest to bowiem potężny obiekt przemysłowy, nie posiadający najważniejszego elementu zabudowy zagrodowej jakim jest budynek mieszkalny, który inwestor posiada w zupełnie innym miejscu, kilkanaście działek dalej. Obiekt ten kłócić się będzie pod względem gabarytów i formy architektonicznej z pozostałą zabudową okolicznych gospodarstw, a umieszczenie go w centrum wsi blisko szkoły, przedszkola i domu kultury będzie porażką nie tylko gminnych architektów ale graniczy w znaczny sposób dalszy rozwój budownictwa mieszkalnego w tym terenie. Niesłusznie SKO [...] odstąpiło od zasady "dobrego sąsiedztwa " gdyż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] w swych broszurach wydanych dla wszystkich rolników w Polsce podnosi wagę i celowość przestrzegania tej zasady pod rygorem traty dopłat unijnych i nie uzależniania tej zasady od wielkości gospodarstwa. Pobudowanie tak szkodliwej i uciążliwej inwestycji nie ma nic wspólnego z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżących inwestor nie wskazał rzeczywistych parametrów inwestycji. Ponadto wiele zabudowań znajduje się znacznie bliżej niż ustaliły to organy. Inwestycja będzie na te zabudowania oddziaływać np. pod względem immisji zapachowych. W R. istnieje już inna tuczarnia, która jest bardzo uciążliwa dla mieszkańców. Inwestor otrzymał warunki środowiskowe w 2019 r. zanim nastąpiło bardzo poważne skażenie wód, jakie miało miejsce w 2020 r. Warunki te nie zabezpieczają interesów mieszkańców, ale mogą również zniszczyć najbliższy rezerwat ornitologiczny jakim są " S. ". Skażenie rzeki [...]z, która przepływa przez ten jeden z największych w Europie rezerwat chronionego ptactwa. Wnioskują o bardziej rygorystyczne podejście do wydawania decyzji środowiskowych i dalej pozwoleń na budowę tuczarni.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W toku postępowania skarga J. K., D. K. i R. K. została prawomocnie odrzucona z uwagi na nieuiszczenie opłaty sądowej. Rozpoznana została natomiast skarga M. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zastosowanie przy załatwieniu wniosku mógł mieć przepis art. 61 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, który uprawnia do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków t. z. w. dobrego sąsiedztwa, jak stwierdziły to organy obu instancji.

Weryfikacja planowanej inwestycji przez pryzmat przywołanej zasady określona jest w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje, że wymogu określonego w ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie tego wyjątku jest zatem dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy zostanie ustalone, że:

1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej;

2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym;

3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował więc z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor spełnia opisane w przepisie warunki. Samo tylko ustalenie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie nie jest wystarczające do takiej konstatacji. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie organy nie dopełniły opisanego obowiązku, poprzestając w istocie jedynie na ustaleniu powierzchni gospodarstwa inwestora i porównaniu jej ze średnią powierzchnią gospodarstw na terenie gminy. Uzasadnienia obu wydanych decyzji nie zawierają wyjaśnienia, w jaki sposób organy rozumieją pojęcie zabudowy zagrodowej. Organ II instancji zwrócił jedynie uwagę na brak legalnej definicji omawianego pojęcia i wskazał na funkcjonujący w orzecznictwie pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespól budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Podkreślił także, że nie ma podstaw do przyjęcia, by zabudowa zagrodowa musiała znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Ostatecznie jednak w żaden sposób nie wskazał, z jakiego powodu przyjął, że planowana inwestycja powinna być oceniona jako zabudowa zagrodowa. Obowiązkiem organów było natomiast w omawianej sprawie precyzyjne ustalenie, na jakich działkach wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Tak zgromadzone informacje pozwoliłyby ustalić, czy planowane przedsięwzięcie stanowi element zabudowy zagrodowej i czy pozostaje ona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07.) Kwestia ta musi zostać należycie wyjaśniona.

Wypełnienie wskazanego obowiązku jest istotne przede wszystkim z tego względu, że, jak już wskazano, pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, nie jest możliwe w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Należy zauważyć, że aktualnie w judykaturze dominuje stanowisko, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Rację ma też organ II instancji, że nie chodzi o zabudowę w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Należy zwrócić za NSA (m. in. wyrok z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2674/17) uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej.

"Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) - wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2951/17.

Taką linię orzeczniczą prezentują także wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 726/18 oraz z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2829/17.

Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulująca kolejny etap procesu budowlanego ustawa - Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.). Definicja ta jest co prawda zawarta w akcie wykonawczym, ale powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadnienia, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji." (Wyrok NSA z 10.03.2021 r., II OSK 2951/19, LEX nr 3170124.)

Konkludując powyższe rozważania i przegląd prezentowanych w judykaturze poglądów podkreślić należy, że niezależnie od tego, czy organy przyjmują, że zabudowa zagrodowa powinna mieć charakter zwarty, "w obrębie jednego podwórza", czy może mieć charakter rozproszony na obszarze większego gospodarstwa rolnego, powinna ona w swoim charakterze służyć obsłudze tego gospodarstwa, a jej nieodłącznym składnikiem jest istnienie przynajmniej jednego budynku mieszkalnego (tak n.p. NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 609/11). Organy powinny zatem wskazać, jaką przyjmują koncepcję zabudowy zagrodowej i, jak już wskazano wyżej, precyzyjnie wyjaśnić czy wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały wypełnione, jeśli zamierzały zastosować wyjątek skonstruowany tym przepisem.

W przypadku zaś konstatacji, że planowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej nieodzowne będzie stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z przedstawionych względów zasadniczy zarzut skargi okazał się być uzasadniony, co powodowało uznanie, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy błędnie przesądziły, że w sprawie zastosowanie znajduje wyjątek pozwalający na pominięcie badania spełnienia przez planowaną inwestycję zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

W odniesieniu do pozostałych argumentów skargi wskazać należy, że pozbawione słuszności okazały się zarzuty dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na komfort życia, oraz skażenie środowiska. Na etapie postępowania dotyczącego wydania warunków zabudowy nie jest możliwe badanie przez organ poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zapylenia, charakterystycznych zapachów itp. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (tak n.p.wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, Lex nr 1559908). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji i sama w sobie nie narusza prawa własności o którym mowa w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Określa ona jedynie zasadnicze wskaźniki i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisami ustalającymi warunki techniczne realizacji planowanych zamierzeń. W decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, ściśle określone w przepisach.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając okoliczności, które przesądziły o zasadności skargi, Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą zobligowane przede wszystkim ustalić, czy w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czy też należy prowadzić postępowanie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku.