II SA/Po 684/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Z. z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Burmistrza Z. z dnia 27 stycznia 2023 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. kwotę 597,-(słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Z. z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na "rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego" na nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...]

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji warunkach zabudowy do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej J. S..

W dniu 11 lipca 2023 r. A. M. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o podjecie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak [...] Burmistrz Z. orzekł w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na "rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego" na nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...] Organ stwierdził, iż przyczyny z powodu których zostało zawieszone postępowanie administracyjne w dalszym ciągu istnieją.

Zażalenie na postanowienie wniósł pełnomocnik Skarżącego, iż jest niezadowolony z wydanego postanowienia.

Utrzymując w mocy postanowienie z dnia 11 sierpnia 2023 r. Kolegium wskazało, iż stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako "k.p.a."), organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ wyjaśnił, iż choć spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925-926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, iż do dziś nie wydano prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. lub aktu poświadczenia dziedziczenia, dlatego też zasadna była odmowa podjęcia zawieszonego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 597 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy w istocie nie wskazały podstawy prawnej do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W sprawie wystąpiła okoliczność oczywistego braku podstaw do zawieszenia postępowania. W postanowieniu znak [...] z dnia 14 czerwca 2022 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania Burmistrz Z. jednoznacznie wskazał, iż "Pani D. Ł. przekazała informację o aktualnych spadkobiercach po Pani J. S.".

Skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż nie jest tak, że dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Przepisy k.p.a. nie wymagają by w takim przypadku określone osoby legitymowały się stosownym dokumentem potwierdzającym fakt dziedziczenia po zmarłej stronie, to wystarczy by żyjące osoby zainteresowane wskazały organowi takie osoby, to jest osoby, które - ich zdaniem - są spadkobiercami, albo by organ sam takich osób poszukiwał. Dopiero bowiem, gdyby nie można było w żaden sposób ustalić tego rodzaju osób, albo organ powziąłby wiadomość o istnieniu sporu, dotyczącego spadkobrania po zmarłej stronie, to zachodziła by podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które to zostało zawieszone z uwagi na śmierć w toku postępowania J. S. (akt zgonu z dnia [...] 2022 r.) współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.

W niniejszej sprawie podstawę zawieszenia stanowił art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co wynika z postanowienia z dnia 27 stycznia 2023 r. o zawieszeniu postępowania, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż organ administracji państwowej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron w sytuacji gdy spełnione zostaną poniższe przesłanki:

1. wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe;

2. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.,

3. postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

Należy jednak zaznaczyć, że art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Wynika to z tego, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne, ale tylko wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu.

Zgodnie z prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny, "jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 Kodeksu cywilnego). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się - w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia" (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/21; z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Jak wskazał NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19, ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a.

Ponadto w orzecznictwie podnosi się, iż art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ani żaden inny przepis, nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony.

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 724/20 (CBOSA), gdzie stwierdzono, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne. Podobne stanowisko wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 261/21, WSA w Warszawie w wyrokach z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1800/20 oraz z 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2680/20 oraz WSA w Łodzi w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 90/20.

W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Należy pamiętać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi uprawnień i obowiązków po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, lecz kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła.

Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela czy współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców stron określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w przepisach kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 k.c. Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązków wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż niniejsze postępowanie było już raz zawieszone i podjęte na mocy postanowienia z dnia 14 czerwca 2022 r.. W postanowieniu tym wskazano, iż spadkobiercami po S. W. są K. I. i J. S. oraz że w toku postępowania D. Ł. poinformowała, iż J. S. zmarła oraz przekazała informację o aktualnych spadkobiercach J. S..

Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Wobec powyższego sam organ przyznał, iż znani są następcy prawni J. S.. Powyższe wynika również z notatki służbowej z dnia 5 grudnia 2022 r.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte w 2019 r., a strona podejmowała różne środku prawne, w tym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, aby postępowanie było kontynuowane i zakończyło się wydaniem decyzji.

Z powyższych względów zwrócić należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 155/22, na mocy którego organ zobowiązany był do podjęcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż terminy załatwienia sprawy "rozpoczęły swój bieg wraz z podjęciem zawieszonego postępowania w dniu 14 czerwca 2022 r. Jak wynika z akt sprawy oraz ww. wyroku tut. Sądu z dnia 19 sierpnia 2022 r. w trakcie zawieszenia postępowania organ ustalił spadkobierców po zmarłym S. W. w osobach K. I. i J. S.. Ponieważ J. S. zmarła [...] 2022 r., organ zobowiązany był do ustalenia jej spadkobierców. Ustalono, że spadkobiercami J. S. jest jej mąż oraz ośmioro dzieci. W związku z poczynionymi ustaleniami co do stron postępowania, organ w dniu 14 czerwca 2022 r. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania".

Sąd zauważył, iż z akt sprawy wynika, że po wydaniu 14 czerwca 2022 r. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i wysłaniu odpisów tego aktu stronom postępowania, kolejna czynność w sprawie miała miejsce w dniu 21 lipca 2022 r., kiedy to zwrócono się do Sądu Rejonowego w K. o udzielenie informacji, czy było prowadzone postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. W. i A. W.. Konieczność wystąpienia z takim zapytaniem skarżony organ uznał na skutek informacji pozyskanej w dniu 6 lipca 2022 r. od jednej ze stron postępowania, która wskazała, że spadkobiercy po zmarłym S. W. zostali błędnie ustaleni oraz jako stronę postępowania pominięto osobę R. W.. Kolejną czynność organ podjął po uzyskaniu odpisu skróconego aktu zgonu A. W. i w dniu 21 lipca 2022 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego w K. o udzielenie informacji, czy zostało przeprowadzone lub toczy się postępowanie spadkowe po S. W. zmarłym [...] 1997 r. oraz po A. W. zd. M., zmarłej [...] 1996 r. w P. . W odpowiedzi Sąd Rejonowy w K. poinformował (pismo z 17 sierpnia 2022 r.), że po S. W. zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe oraz przesłał kserokopię postanowienia z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. [...] w którym stwierdzono, że spadek po S. W. na podstawie ustawy nabyła córka K. I. zd. W..

Sąd zaznaczył, iż z akt sprawy wynika, że S. W. zmarł w 1997 r., a A. W. w 1996 roku, zatem osoby te nie mogły być stronami prowadzonego postępowania, przez co brak było podstaw do jego kolejnego zawieszenia oparciu o przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymywałoby bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Należy jednak wskazać, że skarżony organ ustalał spadkobierców po tych osobach wyłącznie w drodze skierowania zapytań do sądów spadku, co było niewątpliwie działaniem prawidłowym, lecz spowodowało być może zbędne przedłużenie postępowania. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że podjęto próbę skontaktowania się z R. W., choć informację o jego adresie zamieszkania odnotowano pod notatką z dnia 6 lipca 2022 r. (zamieszczoną pod tabularycznym zestawieniem stron postępowania, które włączono do akt administracyjnych sprawy - nieponumerowanych). Nie zwrócono się również do strony postępowania K. I., która poinformowała organ o braku ustalenia wszystkich spadkobierców po S. W., a która jako córka A. i S. W. powinna dysponować dokumentami na podstawie których można ustalić, kto dziedziczył po A. W..

Co prawda w uzasadnieniu Sąd również wskazał, że specyfika niniejszej sprawy, w której skarga na bezczynność została wywiedziona na etapie, gdy zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania, nie pozwalała na zobowiązanie organu do końcowego załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy w określonym terminie, którego z przyczyn obiektywnych nie sposób wskazać, to jednakże należy pamiętać o wcześniejszych wywodach Sądu odnośnie kwestii ustalenia spadkobierców po A. W. oraz o fakcie znajomości przez organ następców prawnych J. S..

Wobec powyższego należy również wskazać, iż z akt sprawy, jak i z postanowienia o zawieszeniu postępowania, wynika, że w dniu 2 listopada 2022 r. do organu wpłynęło postanowienie o nabyciu spadku po A. W.. Tym samym jeszcze przed zwrotem akt organ miał wiadomość o wszystkich następcach prawnych po S. W., A. W. oraz J. S..

Z akt sprawy nie wynika natomiast aby kwestia następstwa prawnego po J. S. była kwestionowana. Organ po uzyskaniu informacji od D. Ł. -córki J. S. – informacji o następcach prawnych nie podjął żadnych działań celem ustalenia ich adresów.

Należy jeszcze raz w tym miejscu przypomnieć, iż jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. W niniejszej sprawie organ znał następców prawnych J. S.. Natomiast sam brak znajomości ich adresów nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania.

Należy pamiętać, iż informacja o śmierci strony nie stanowi podstawy do automatycznego zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na przedłożenie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia Jak wyjaśniono już wyżej tylko brak możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu podstawę do zawieszenia postępowania.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie już samo zawieszenie postępowania było nieprawidłowe i nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a co za tym idzie również postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania obarczone są wadą uzasadniającą wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzone koszty obejmują kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwoty 480 zł tytułem opłaty za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Po zwrocie akt do organu I instancji winien on stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 155/22 podjąć czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym czynności zmierzające do ustalenie adresów następców prawnych po zmarłej J. S..