II SA/Po 622/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

II SA/Po 622/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej (zwany dalej "Dyrektorem Okręgowym"), po rozpatrzeniu odwołania D. C., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (zwanego dalej "Dyrektorem Zakładu") z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...], [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. D. C. wystąpił o udzielenie mu informacji dotyczących zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w [...] w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych).

Powyższy wniosek D. C. złożył w Sądzie Rejonowym w [...]. Wiceprezes Sądu przekazał go zwrotnie właściwemu organowi, będącemu jego adresatem (Dyrektorowi Zakładu – k. 2 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., [...] Dyrektor Zakładu wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie informacji przetworzonej wskazanej we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. 5–6 akt administracyjnych). Organ wyjaśnił, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej wymaga przeanalizowania szeregu dokumentów w zakresie organizowanych programów, akcji czy planów konspektów oraz intelektualnego zaangażowania funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników tejże jednostki w celu stworzenia odpowiednich zestawień, co oznacza, że jest to informacja przetworzona. Uzyskanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...], [...] Dyrektor Zakładu odmówił D. C. udostępnienia informacji publicznej (k. 7–9 akt administracyjnych). Wskazał, że wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie z dnia [...] marca 2020 r., a tym samym nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Powyższą decyzję D. C. zakwestionował składając od niej "skargę" skierowaną bezpośrednio do Dyrektora Okręgowego (k. 11 akt administracyjnych). Wskazał, że decyzja jest niezgodna z prawem, nie doprecyzowując jednak na czym dokładnie ta niezgodność polega.

Powyższą "skargę" zakwalifikowano jako odwołanie i przekazano zwrotnie, zgodnie z art. 65 i art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) do Dyrektora Zakładu, o czym poinformowano D. C. (k. 14 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], [...] Dyrektor Okręgowy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (k. 20–23 akt administracyjnych). Wskazał, że informacja w kształcie objętym wnioskiem w momencie jego złożenia nie istniała, więc warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o dostępne informacje proste. Ponadto dokumentacja, którą należałoby przejrzeć i przeanalizować jest obszerna, co wymagałoby poniesienia dodatkowych kosztów czasowych i osobowych, które wpłynęłyby na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Powyższy ciąg działań o charakterze intelektualnym i technicznym, zdaniem Dyrektora Okręgowego, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Jednocześnie podkreślono, że wnioskodawca nie wykazał (również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym), iż uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu, wnioskodawca nie posiada realnych możliwości wykorzystania żądanych informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. D. C. wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego, domagając się jej uchylenia (k. 3 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik D. C. wyznaczony z urzędu uzupełnił powyższą skargę podkreślając, że udostępnienie informacji przetworzonej powinno wiązać się ze znaczną czasochłonnością i pracochłonnością związaną z koniecznością wytworzenia nowego dokumentu, czego w niniejszej sprawie nie wykazano (k. 41–43 akt sądowych). Podkreślono także, że organ nie musiał wymagać od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, powinien go ustalić z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 4–6 akt sądowych). Organ odniósł się także do treści uzupełnionej skargi wskazując, że nie ma racji skarżący twierdząc, iż udzielenie żądanej informacji nie wiązałoby się z wytworzeniem nowego dokumentu – organ takim dokumentem na dzień złożenia wniosku nie dysponował (k. 46–47 akt sądowych). Ponadto podkreślono, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzeczniczym obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego należy do wnioskującego o informację przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej dotyczącej wskazania zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w [...] w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r.

D. C. żądanej informacji nie udzielono, gdyż uznano, że nie wykazał on, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces powstawania informacji publicznej o charakterze przetworzonym skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Z tego powodu ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami, nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ustalenie to znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała – warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia dodatkowych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Zdaniem Dyrektora Okręgowego udostępnienie skarżącemu informacji o zorganizowanych wśród osadzonych akcji o charakterze oświatowym w zakresie higieny pracy, higieny osobistej, walki z alkoholizmem, narkomanią, chorobami społecznymi oraz wskazania współpracy w tym zakresie Służby Zdrowia z Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w [...] w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem szeregu dokumentów w zakresie organizowanych programów, akcji czy planów konspektów, co wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych w celu stworzenia odpowiednich zestawień, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podkreśla się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek D. C. o informację dotyczącą wskazania zorganizowanych wśród osadzonych różnego rodzaju akcji o charakterze oświatowym oraz wskazania współpracy w tym zakresie między Służbą Zdrowia a Działem Penitencjarnym w Zakładzie Karnym w [...] w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r., stanowił niewątpliwie informację przetworzoną. Wnioskowana informacja publiczna musiałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków w celu stworzenia odpowiednich zestawień, na podstawie posiadanych przez niego danych, a więc finalnie żądana informacja musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Skarżący, mimo pouczenia go przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjął się wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Organ wskazał więc, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a skarżący nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji.

Należy więc wskazać, że dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak istnienie takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędne, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Z tego względu wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, powinien wykazać, że taki interes w niniejszej sprawie zaistniał. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędne jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., I OSK 658/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Zakładu w sposób prawidłowy wskazał co powinien skarżący uczynić by uzyskać żądaną informację, wzywając go do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie odpowiedział na wskazane wezwanie. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie ma podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego wniesiona skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).