II SA/Po 539/20

Dnia 11 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

W dniu [...] grudnia 2018 r. inwestorzy K.A. K. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczące rozbiórki części budynku gospodarczego i budowy budynku garażowego na działce nr [...] w miejscowości K.-Ł., w gminie K..

Starosta K. w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na rozbiórkę części budynku gospodarczego i budowę budynku garażowego na przedmiotowej działce. Od ww. rozstrzygnięcia S. G. - właściciel działki sąsiedniej nr [...] wniósł odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na które to postanowienie S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Po 401/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. ze względów formalnych tj. z uwagi na nieprawidłowe doręczenie decyzji. Ostatecznie Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz ustalenia czy inwestor pobrał dziennik budowy i rozpoczął inwestycje, na które zostało udzielone pozwolenie na budowę.

W toku ponownego rozstrzygania sprawy organ I instancji wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień dot. pozwolenia na rozbiórkę części budynku gospodarczego i budowy budynku garażowego na przedmiotowej działce. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 65 akt administracyjnych organu I instancji) Inwestor wyjaśnił, że wobec tego, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stała się ostateczna, przystąpił do rozbiórki obiektu wskazanego w decyzji. Wskazał również, iż w trakcie rozbiórki części budynku gospodarczego podjęto decyzję o rozbiórce pozostałej części, gdyż jego konstrukcja nie gwarantowała bezpieczeństwa i stanowiła zagrożenie. W piśmie tym Inwestor poinformował również o rezygnacji z budowy budynku garażowego objętego ww. pozwoleniem. Z przedmiotowych wyjaśnień Inwestora wynika nadto, że dziennik budowy zaginął.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Starosta K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego rozbiórki części budynku gospodarczego i budowy budynku garażowego na przedmiotowej działce. Powołując się na przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 zwanej dalej Kpa) Starosta stwierdził, że postępowanie w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego i budowy budynku garażowego na przedmiotowej działce stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. G. (k. 56 akt administracyjnych organu II instancji). Wskazał na nieprawidłowości, które jego zdaniem miały miejsce, w niniejszej sprawie, dotyczące pozwolenia na rozbiórkę części budynku gospodarczego i budowy budynku garażowego na przedmiotowej działce. Poruszył m.in. kwestie związane z nierzetelnym wykonaniem mapy do celów projektowych przez geodetę, braku reakcji organów nadzoru na zgłaszane przez niego nieprawidłowości związane między innymi z dopuszczeniem się samowoli na działce inwestorów, w tym samowolnej rozbiórce całego budynku gospodarczego, a nie tylko jego części zgodnie z wcześniejszym pozwoleniem. Skarżący poddał również w wątpliwość czy nowa decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie narusza przepisów art. 15 § 1 pkt 3 Kpa. Wniósł o wnikliwe zbadanie sprawy i "oddalenie decyzji".

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ zauważył, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane i inwestycja została zrealizowana. Podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przez inwestora, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet, jeśli nie została wykonana całość robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Za bezprzedmiotowością postępowania w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, przemawia w ocenie organu przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane). W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który już został zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Oznacza to, że gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji została zakończona, postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Następnie organ wskazał, że cofnięcie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania powoduje jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa wobec bezprzedmiotowości. W takim bowiem wypadku dalsze prowadzenie postępowania przez organ byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest zakazane (art. 61 § 2 Kpa). Ze względu zatem na wyraźne oświadczenie inwestorów o cofnięciu wniosku o pozwolenie na budowę, pomimo sprzeciwu strony skarżącej, zdaniem organu II instancji, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa i orzekł o bezprzedmiotowości postępowania. Na marginesie Wojewoda wyjaśnił, że umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę czy też rozbiórkę nie oznacza, że nie może być prowadzone postępowanie w sprawie zgodności wykonanej inwestycji, czy przeprowadzonych robót rozbiórkowych z przepisami prawa budowlanego. Jednakże postępowanie w tym zakresie winno toczyć się przed organami nadzoru budowlanego, które posiadają stosowne uprawnienia w tym zakresie. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na zarzuty S. G. dotyczące prowadzenia nielegalnej rozbiórki na działce inwestora, Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...], na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 84 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zwrócił się o przeprowadzenie kontroli na działce państwa K. w celu potwierdzenia stanu faktycznego zrealizowanych robót rozbiórkowych oraz aktualnie prowadzonych robót, w związku z nowym pozwoleniem na budowę. Organ II instancji wskazał, że pozostałe zarzuty nie mogą być przedmiotem oceny przed organem odwoławczym z uwagi na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. G. wnosząc o ustalenie, że:

- budynek garażowy przeznaczony do częściowej rozbiórki na podstawie decyzji Starosty [...] wydanej w dniu [...] stycznia 2019 r. nr [...] jest samowolą budowlaną;

- budowa budynku garażowego w odległości 50 cm od działki skarżącego naruszyła jego prawo własności.

Jednocześnie skarżący wniósł o ustalenie:

- legalności rozbiórki przedmiotowej części budynku;

- prawidłowości działania Państwowego Nadzoru Budowlanego w zakresie kontroli obiektów budowlanych przeprowadzonej w dniu [...] marca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku poz. 137 ) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. umarzająca postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę części budynku gospodarczego i pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w miejscowości K.-Ł., w gminie K..

Istotą sporu jest rozstrzygnięcie czy Wojewoda zasadnie umorzył postępowanie wszczęte z wniosku K.A. K. o pozwolenie na budowę dotyczące rozbiórki części budynku gospodarczego i budowy budynku garażowego na ww. działce.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie stwierdzając, że postępowanie o pozwolenie na rozbiórkę jest bezprzedmiotowe, gdyż doszło do rozbiórki całości budynku gospodarczego na działce nr [...]. Okoliczność rozbiórki budynku nie była przez skarżącego kwestionowana. Dalej należy zauważyć, że w aktach sprawy administracyjnej organu II instancji znajduje się dokumentacja fotograficzna z oględzin obiektów budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania, prowadzonych w dniu [...] stycznia 2020 r. wraz z protokołem (k. 72 – 79 akt administracyjnych organu II instancji). Z protokołu wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] usytuowany był obiekt gospodarczy w odległości około 12 metrów od budynku mieszkalnego w stronę południowej oraz że inwestor dokonał rozbiórki tego budynku latem 2019 r. (k. 75 akt administracyjnych organu II instancji). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości fakt dokonania rozbiórki tego obiektu. We wskazanych okolicznościach faktycznych sprawy organ obowiązany był zatem do umorzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę obiektu. Orzekanie bowiem przez organ architektoniczno - budowlany w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu stało się bezprzedmiotowe wobec realizacji rozbiórki przez inwestora, czemu dała wyraz zaskarżona decyzja. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98 LEX nr 53387). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji została zakończona, postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 285/05 oraz z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 187/10, opubl. CBOSA). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 105 § 1 Kpa oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istotny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r. I GSK 1613/20, Lex nr 3121654). Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kpa w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 623-624 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 602/07, LEX nr 443885). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 105 § 1 Kpa, gdyż bezprzedmiotowe jest postępowanie o pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego, a zatem skarga S. G. nie mogła zostać uwzględniona. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób rzetelny i prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i zasadnie stwierdziły, iż postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych, polegających na rozbiórce budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] jest bezprzedmiotowe, a przez to podlega umorzeniu.

Odnosząc się natomiast do umorzenia postępowania w zakresie wydania pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] to rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie było także prawidłowe i uzasadnione w świetle przepisu art. 105 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Niewątpliwie inwestor złożył oświadczenie o cofnięciu wniosku o pozwolenie na budowę, co uczynił w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 65 akt administracyjnych organu I instancji). Powyższemu nie sprzeciwiły się inne strony postępowania, jak również organ nie stwierdził, aby oświadczenie to było sprzeczne z interesem społecznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, który Sąd w pełni podziela, że wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością, która wymaga umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 2 Kpa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. I OSK 1397/10, LEX nr 1068393) stwierdzono, że ograniczenia dotyczące umorzenia zawarte w art. 105 § 2 Kpa (brak sprzeciwu pozostałych stron wobec umorzenia oraz brak sprzeczności umorzenia z interesem społecznym) dotyczą sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z tym poglądem, w dyspozycji art. 105 § 2 Kpa nie mieści się natomiast sytuacja, gdy wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie, pozbawiony wniosku strony, nie może orzekać w merytoryczny sposób o nieistniejącym żądaniu, co powinno spowodować umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W takim przypadku dalsze prowadzenie postępowania przez organ byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest zakazane (art. 61 § 2 Kpa). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. (sygn. I OSK 893/17, LEX nr 2417965) przyjęto, że cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W tego rodzaju sytuacjach cofnięcie wniosku oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r. II OSK 377/06, LEX nr 337479, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Kr 761/19, LEX nr 2782238, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2019 r. II SA/Bk 588/19 LEX nr 2723689). Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie mają znaczenia przyczyny, dla których doszło do cofnięcia żądania przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. I OSK 394/11, LEX nr 1264790). Należy również wskazać, że prezentowany jest także odmienny pogląd, którego Sąd nie podziela, zgodnie z którym cofnięcie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania powoduje umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym organ administracyjny związany był cofnięciem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę garażu i prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie zgodnie z przepisem art. 105 § 1 Kpa. Nie ma bowiem materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, gdyż w opisanej powyżej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne byłoby prawnie niedopuszczalne.

Przechodząc do zarzutów skargi wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania odnosi się do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego przed określonym organem tj. Starostą K.. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są natomiast władne do oceny robót budowlanych już zrealizowanych bądź rozpoczętych. Starosta K. nie mógł zatem wypowiedzieć się co do legalności rozbiórki przedmiotowej części budynku, czy też prawidłowości działania Państwowego Nadzoru Budowlanego w zakresie kontroli obiektów budowlanych przeprowadzonej w dniu [...] marca 2020 r. Działania w tym zakresie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gl 1275/16 LEX nr 2267345). Na marginesie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia, altany, garażu, rozbiórki obiektu gospodarczego, obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości K. Ł., w gminie K., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. PINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ww. obiektów budowlanych, nie stwierdził prowadzenia innych robót budowlanych na terenie ww. nieruchomości (k. 70 akt administracyjnych organu II instancji). W sytuacji natomiast, gdy skarżący twierdzi, co było zarzutem zarówno odwołania, jak i skargi, że doszło do naruszenia jego prawa własności to może domagać się ochrony prawnej i wystąpić z powództwem w tym zakresie do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie bowiem Sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli działalności organów administracji publicznej w danej sprawie, a nie rozpatruje kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności.

Mając na względzie powyższe wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi należało ją oddalić na mocy art. 151 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.