II SA/Po 510/22

Dnia 5 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi A. B. działającej przez kuratora B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 28 grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta K. w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze.

Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. A. B. (zwana dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") działając przez swojego kuratora i córkę zarazem – B. K. – złożyła wniosek o przyznanie jej usług opiekuńczych od stycznia 2021 r.

Dnia 18 grudnia 2020 r. odbył się wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni oraz jej córka od lat korzystają z usług Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. Obecnie posiadają przyznane usługi opiekuńcze do dnia 31 grudnia 2020 r. Wnioskodawczyni zamieszkuje z córką i prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Wnioskodawczyni posiada jeszcze jedną córkę, ale ta nie opiekuje się nią. Wnioskodawczyni jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Porusza się jedynie za pomocą wózka inwalidzkiego i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Opiekę nad nią sprawuje jej córka – B. K., która także zmaga się z licznymi chorobami. B. K. czasowo zamieszkuje z matką, gdyż czasowo przebywa w Polsce. Podczas pobyty za granicą, B. K. organizuje dla matki pomoc w postaci opieki środowiskowej.

W toku postępowania ustalono, że rodzina, którą tworzą wnioskodawczyni i jej córka posiada dochód [...] zł, a na osobę wychodzi [...] zł.

Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w K. ustaliła, że B. K. otrzymuje amerykańskie świadczenie emerytalne, które od stycznia 2020 r. stanowi kwotę [...]$ miesięcznie. Ponadto potwierdzono, że od dnia 1 marca 2020 r. B. K. pobiera polską emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie. Wnioskodawczyni z kolei pobiera emeryturę w wysokości [...] zł, która pozostaje po potrąceniu wszystkich należności przez komornika. Egzekucja wobec B. P. (drugiej córki wnioskodawczyni) w przedmiocie alimentów jest póki co nieskuteczna.

Wójt Gminy B. powiadomił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., że wnioskodawczyni przekazała swój udział [...] części z działki rolnej o powierzchni [...] ha użytków rolnych, co stanowi 1 ha przeliczeniowych swojej córce – B. K., która posiada obecnie [...] części do tej działki. Cała nieruchomość została natomiast wydzierżawiona do dnia 1 listopada 2024 r.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta K. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") przyznał wnioskodawczyni świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia 1 stycznia 2021 do dnia 30 czerwca 2021 r. po cztery godziny dziennie w dni robocze i po 4 godziny dziennie w dni wolne od pracy, ustalił odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości [...] zł, której pełna odpłatność wynosi [...] zł, wymienił rodzaje świadczonych usług opiekuńczych oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że usługi opiekuńcze mogą być przyznane, kiedy najbliższa rodzina nie może zapewnić opieki osobie potrzebującej. Usługi dotyczą zaspokajania podstawowych potrzeb, które osoba wymagająca opieki nie jest w stanie sobie ich zapewnić. Córka wnioskodawczyni nie może zapewnić matce opieki na poziomie, jaki jest konieczny, gdyż sama posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności.

Nie budzi wątpliwości Prezydenta, że wnioskodawczyni i jej córka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, gdyż wnioskodawczyni jest całkowicie zależna od jej córki.

Wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego świadczy o konieczności uwzględnienia wszystkich dochodów, jakie otrzymują członkowie rodziny wnioskodawczyni. I tak, wnioskodawczyni pobiera emeryturę oraz dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające (łącznie [...] zł), natomiast B. K. pobiera zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł), amerykańską emeryturę ([...] zł po przeliczeniu według kursu Narodowego Banku Polskiego) oraz emeryturę rolniczą ([...] zł).

B. K. posiada także [...] ha przeliczeniowego ziemi, w tym niedawno otrzymanych udziałów w ziemi od jej matki. Należało więc przyjąć, że w przypadku, gdy osoba posiada więcej niż 1 ha przeliczeniowy, należy uwzględniać dochód z tego tytułu – w niniejszej sprawie jest to [...] zł.

Rodzina posiada łącznie dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. To zaś kwalifikuje się w przedziale 251-300% kryterium dochodowego określonego przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s."). Z tego też względu, zasadne było ustalenie odpłatności za usługi opiekuńcze na podstawie § 5 ust. 1 i 2 lit. a uchwały nr XII/172/2019 Rady Miasta Kalisza z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 6592, zwanej dalej "uchwałą nr XII/172/2019").

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnioskodawczyni zakwestionowała ją w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze. Jak wskazała, jest połowicznie sparaliżowana i jej egzystencja zależy od osób trzecich. Nie jest w stanie zająć się sobą w żaden sposób. Pobiera emeryturę w wysokości [...] zł, ale to nie wystarcza na pokrycie kosztów codziennego utrzymania. Środki finansowe są niezbędne szczególnie w czasie, kiedy jej córka – B. K. – wraca do swojego kraju rezydencji i nie może się nią opiekować.

Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez wnioskodawczynię skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 15 i art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Decyzja organu I instancji została zaskarżona wyłącznie w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze. Natomiast SKO rozpoznało całokształt sprawy, nie bacząc na to, że w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wyraz temu dała sentencja decyzji "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Jeżeli więc wnioskodawczyni wniosła odwołanie od konkretnej części decyzji organu I instancji, w pozostałym zakresie staje się ona ostateczna, a organ odwoławczy nie ma prawa poddawać ją jakiejkolwiek kontroli. Postępowanie odwoławcze jest przecież oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że tylko ten kto wnosi odwołanie zakreśla ramy toczącego się postępowania odwoławczego chyba, że zostaną zidentyfikowane kwalifikowane naruszenia prawa (art. 139 k.p.a.).

Sąd intencjonalnie nie odniósł się do zagadnień materialnoprawnych w niniejszej sprawie.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r., nr [...] Kolegium "utrzymało decyzję w zaskarżonej części w mocy". W obszernym uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w pełni podziela pogląd Prezydenta o tym, że wnioskodawczyni i B. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Przesądza o tym nie tylko fakt wspólnego zamieszkiwania, ani dochody, jakie pobierają, ale przede wszystkim to, że wnioskodawczyni jest całkowicie uzależniona od swojej córki, a podczas jej absencji – pomocy innych osób. B. K. okresowo przebywa w Polsce. Jej matka zamieszkuje w lokalu wynajętym przez B. K., która także w nim zamieszkuje, kiedy przebywa w Polsce. Środki, jakie otrzymują (emerytury i zasiłki) przeznaczają na wspólne potrzeby, a więc wspólnie przyczyniają się do poprawy dobrostanu ich domostwa.

Kolegium uznało także, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochody rodziny – [...] zł. Dokumenty zgromadzone przez Prezydenta nie budzą wątpliwości i w żaden sposób nie podważono ustalonych w nich okoliczności.

Zdaniem SKO, odwołanie od części decyzji nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ II instancji wyjaśnił na czym polega instytucja pomocy społecznej. Nie ma ona na celu wyręczenia osób wymagających pomocy, ale jedynie ulżenie w niedoli. Powołując się na art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. SKO podniosło, że przyznanie usług opiekuńczych wymaga wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, szczególnie uzasadnionych. Jednocześnie organ administracji publicznej musi mieć na względzie swoje zasoby finansowe, a także to, że poza wnioskodawczynią jest szerokie gremium osób wymagających pomocy.

SKO podkreśliło, że rada gminy ma obowiązek określić m.in. zasady odpłatności za usługi opiekuńcze. Rada Miast Kalisza podjęła uchwałę nr XII/172/2019, w której to zagadnienie zostało uregulowane. Szczegółowa kwalifikacja dochodu i odpłatności za usługi opiekuńcze przedstawia załącznik nr I do uchwały nr XII/172/2019 (§ 5 ust. 2 lit. a). Kolegium wyjaśniło następnie co składa się na dochód rodziny, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s.

Prawidłowe ustalenia organu I instancji co do dochodów rodziny wnioskodawczyni pozwoliły zasadnie stwierdzić, że stanowią one 276% kryterium dochodowego, co w myśl uchwały nr XII/172/2019 oznacza, że wnioskodawczyni powinna ponieść koszty usług opiekuńczych na poziomie 40% ich wartości.

Kolegium miało jednocześnie świadomość, że wnioskodawczyni może zostać zwolniona z odpłatności za usługi opiekuńcze, gdyż w myśl § 6 uchwały nr XII/172/2019, zwolnienie z części lub całości odpłatności pozostawia się uznaniu administracyjnemu organu. Kolegium stwierdziło jednak, że nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku opartego na § 6 uchwały nr XII/172/2019, a jedynie do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej zastosowania takiego zwolnienia lub nie przyznającego go w oczekiwanej przez wnioskodawczynię wysokości.

SKO związane prawomocnym wyrokiem tut. Sądu postąpiło według zaleceń.

Skarżąca złożyła odwołanie [powinno być "skargę" – uw. Sądu] od decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Skarżąca wnosi o przyznanie pomocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości. Organ II instancji podtrzymał całą swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, pomimo braku zarzutów oraz argumentacji przedstawionych w jej treści.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 12 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2496) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w części dotyczącej odpłatności z tytułu przyznanych usług opiekuńczych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i część decyzji organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Z uwagi na zakres zaskarżenia, jednoznacznie wskazany w odwołaniu od decyzji Prezydenta oraz w skardze na decyzję Kolegium, wyznaczone na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. granice niniejszej sprawy determinowały zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczał się on jedynie do oceny rozstrzygnięcia administracyjnego, dotyczącego ustalenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Kontrola ta obejmowała kwestie związane z brakiem rozpoznania przez organ I instancji możliwości zwolnienia Skarżącej z odpłatności za usługi opiekuńcze oraz twierdzeniem SKO, że nie jest organem właściwym do rozpoznania tego zagadnienia.

Przyznanie świadczeń opiekuńczych nastąpiło na podstawie art. 50 u.p.s. Usługi te mogą być przyznane nie tylko osobie samotnej (ust. 1), ale również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W niniejszej sprawie jest to uchwała nr XII/172/2019.

Zgodnie z § 5 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a uchwały nr XII/172/2019 odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do uchwały nr XII/172/2019, w przypadku dochodu ustalonego w przeliczeniu na osobę w rodzinie (określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), mieszczącego się w przedziale 251-300% wysokość odpłatności ustala się na poziomie 40%.

O zwolnieniu z całości lub z części opłat za usługi opiekuńcze stanowi przepis § 6 uchwały nr XII/172/2019. Prawodawca wskazał w nim przesłanki zwolnienia z odpłatności, a ponadto stwierdził, że skorzystanie ze zwolnienia może nastąpić na wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego. Z części wspólnej przepisu § 6 uchwały nr XII/172/2019 wynika uznaniowość zastosowania tego przywileju.

Skarżąca podniosła w odwołaniu, że wnosi o całkowite zwolnienie jej z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Już w samym wniosku inicjującym postępowanie administracyjne wniosła o przyznanie usług opiekuńczych na kolejny okres dziękując jednocześnie za poprzednie. Należy zatem podkreślić, że została spełniona przesłanka obligująca organ administracji publicznej do rozpoznania możliwości zwolnienia Skarżącej z odpłatności za usługi opiekuńcze. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: "Jeżeli w toku postępowania zostanie ustalone, że strona nie tylko ubiega się o przyznanie usług opiekuńczych, lecz także o całkowite lub częściowe zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze, to organy powinny rozpoznać i rozstrzygnąć te wnioski łącznie, orzekając jednocześnie w sprawie przyznania usług opiekuńczych, zwolnienia w całości lub części z opłat za te usługi oraz - w razie odmowy zwolnienia - ustalenia opłat za przyznane usługi opiekuńcze. Podstawę do tego rodzaju łącznego rozpoznania i orzekania w tych sprawach stanowi art. 62 k.p.a. Ponieważ podstawa przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat wynikają z tego samego przepisu kompetencyjnego (art. 50 ust. 6 u.p.s.) i są regulowane jedną uchwałą właściwej rady gminy, dlatego należy przyjąć, że warunek tożsamości podstawy prawnej (niezależnie od spełnienia pozostałych warunków z art. 62 k.p.a.) zostaje spełniony." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 563/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Wobec w pełni uzasadnionego stanowiska, które zacytowano w poprzednim zdaniu, należy zauważyć, że przepis § 6 uchwały nr XII/172/2019 wyraża poza tym, że uznaniowość w zwolnieniu z odpłatności, to jeszcze alternatywę łączną poprzez zawarcie spójnika "lub" w kontekście zwolnienia z całości lub części odpłatności. Skoro Prezydent zdecydował się na zwolnienie Skarżącej z części opłat za usługi opiekuńcze, powinien też zastanowić się nad zwolnieniem z całości z tych opłat szczególnie, że jego pracownicy socjalni znają sytuację Skarżącej i jej córki – B. K.. Skarżąca i jej kurator są stałym klientkami instytucji pomocy społecznej w K., stąd organ powinien mieć na względzie możliwość zwolnienia z opłat. Ponadto Sąd przypomina, że w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] Prezydent samodzielnie rozpoznał to zagadnienie. "Organ powinien wyjaśnić, z jakich powodów odstępuje od całkowitego zwolnienia skarżącego z odpłatności za usługi, pomimo tego, że dotychczas go z opłat zwalniał." (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 143/21, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Prezydent dopuścił się także naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Znając sytuację Skarżącej oraz jej córki, organ I instancji powinien powiadomić ją o możliwości ubiegania się o zwolnienie z całości opłat. Jest to działanie na rzecz budzenia zaufania obywateli do organów państwowych. "W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a. jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw strony, w tym także wskazanie stronie właściwego trybu postępowania już po doręczeniu wydanej decyzji. Powinność ta wynika także z wyrażonej zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.)." [wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 402/18, dostępny w CBOSA]. Skarżąca mogła nie mieć świadomości o tym, że zwolnienie z całości następuje na wniosek strony lub na wniosek pracownika socjalnego. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego nie powiadomiono Skarżącej o trybie procedowania zwolnienia z opłat za usługi opiekuńcze. W głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym istotna jest intencja, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 613/19, dostępny w CBOSA). Zatem brak informacji ze strony Prezydenta o możliwości wnioskowania o zwolnienie z całości opłat stanowi naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a.

Przechodząc do zaskarżonej decyzji SKO, twierdzenie organu II instancji, że nie jest właściwy do rozpoznania tegoż wniosku jest dalece błędne. Kolegium jest administracyjnym organem odwoławczym, a więc organem administracji publicznej, który ma obowiązek rozpoznać sprawę w całokształcie, ale w takim, jaki zakreśliła strona wnosząca odwołanie z uwagi na zasadę skargowości. Prawdą jest, że konsekwencje rozpoznania tego zagadnienia będą obciążać Prezydenta, jako podmiotu finansującego pomoc społeczną, ale ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) SKO miało obowiązek odnieść się do żądania podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium nie jest z tego zwolnione. Gdyby SKO uznało, że rozpoznanie żądania Skarżącej w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, Kolegium powinno wówczas wydać decyzję kasatoryjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie rozpoznano żądania odwołania, a więc nadal jest to sprawa nierozpoznana stanowiąca integralną część sprawy administracyjnej zawisłej przed tym organem. "Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny, jest więc działaniem równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie podjęto dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest również, by rozstrzygnięcia te zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania przez każdy z tych organów. Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności wymaga więc, by każdy z organów ocenił dowody oraz przeanalizował wszystkie argumenty." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 918/19, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 381/22, dostępne w CBOSA). SKO jest organem administracji publicznej orzekającym w pełni merytorycznie, a więc nie może "uciec" od rozpoznania w ramach sprawy administracyjnej zagadnienia będącego częścią tejże sprawy, co wynika z przepisów prawa materialnego. Sąd oczywiście nie przesądza, że Skarżąca powinna zostać zwolniona w całości z odpłatności albo też tylko w zakresie częściowym, jak dotąd. Organ administracji publicznej musi zastanowić się nad zasadnością zwolnienia Skarżącej z całości opłat i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Mimo, że w skardze nie ma żadnych zarzutów, ani argumentacji, kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że Prezydent i SKO dopuścili się naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent rozpozna możliwość zwolnienia Skarżącej z całości opłat za usługi opiekuńcze.