II SA/Po 50/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi firma A sp. jawna z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania Spółki A utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] września 2019 r., [...] Tym ostatnim rozstrzygnięciem odmówiono odwołującej się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w miejscowości O. przy ul. [...], oznaczonym jako działki [...] i [...], obręb miasto O..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. Spółka A wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji (k. 1-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). We wniosku wskazano między innymi, że przewidywanym zaopatrzeniem budynku w wodę będzie projektowane ujęcie własne – studnia.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Burmistrz wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), przy czym wezwanie – w tym zakresie oparte na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") – dotyczyło przedłożenia dokumentacji przeprowadzonych badań geologiczno-hydrologicznych (wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej na wnioskowanej działce i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę do celów pitnych z ujęcia własnego) lub wykazania istnienia studni na wnioskowanej działce.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Spółka A odpowiedziała na wezwanie przedkładając dokumenty i wyjaśnienia, przy czym, jeśli chodzi o kwestię warunków zaopatrzenia inwestycji w wodę, wskazała, że żądanie organu jest bezzasadne. Powołała się przy tym na załączony w kopii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., II SAB/Po 56/18 (k. 17-31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu pozstępowania (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Burmistrz zawiadomił natomiast strony o zakończeniu postępowania i wskazał na treść art. 10 § 1 K.p.a. (k. 42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") odmówił Spółce A. ustalenia warunków zabudowy (k. 49-67 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W motywach decyzji organ wskazał, że w obszarze analizy, który wyznaczono stosownie do wymogów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w."), nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Jedyny istniejący budynek mieszkalny wybudowano w oparciu o warunki zabudowy wydane przez organ wykonawczy gminy O. (wówczas Wójta) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zdaniem Burmistrza zabudowa projektowana na działkach [...] i [...] stoi w kolizji z istniejącą enklawą urbanistyczną, którą stanowi zabudowa zagrodowa. Inwestycja nie spełnia więc warunku określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Burmistrza projektowana zabudowa nie wypełnia kryterium z § 5 r.ws.s.u.w., to jest założono we wniosku większą powierzchnię zabudowy (0,12) aniżeli to wynika z ustaleń na obszarze analizowanym (0,09).

Niezależnie organ wyjaśnił, że nie został spełniony również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Spółka wnioskuje o zaopatrzenie projektowanego budynku w wodę z własnego ujęcia. Została wobec tego pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wezwana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Burmistrz odnotował, że w odpowiedzi na wezwanie Spółka A. nadesłała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., II SAB/Po 56/18. Organ zwrócił uwagę, że wyrok ten dotyczył badania jego bezczynności, a nie odnosił się merytorycznie do wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to jest do wymogu istnienia lub zapewnienia uzbrojenia terenu, które powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dalej Burmistrz podkreślił, że teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest wyposażony w studnię jak również nie pozyskano – pomimo wezwania – żadnej dokumentacji potwierdzającej fakt istnienia wody na terenie inwestycji. W tym kontekście nadmienił, że nie przewiduje się budowy sieci wodociągowej dla wyodrębnionej enklawy wydzielonych działek niezabudowanych. Na ostatniej stronie uzasadnienia decyzji Burmistrz szeroko argumentował, że w jego ocenie dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest upewnienie się, że na działce możliwe jest zapewnienie odpowiedniej dla zamierzenia budowlanego ilości wody właśniwej jakości. Zapewnienie takie zastępuje umowę, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka A domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka zarzuciła przy tym naruszenie art. 52 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz niezależnie art. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wskazała nadto na uchybienie § 5 r.ws.s.u.w.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu podzielił stanowisko Burmistrza odnośnie wszystkich powodów, dla których odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W szczególności zaznaczył, że inwestycja nie powinna wzorować się (w kontekście funkcji) na budynku na działkach [...] [...] i [...], gdyż budynek tam się znajdujący stanowi element zabudowy zagrodowej, względem której zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji. W ocenie organu nie ma znaczenia, że inwestorzy na działkach [...], [...] i [...] zrealizowali inwestycję odmiennie od założeń wydanej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy, to jest zrealizowali budynek w zabudowie mieszkaniowej.

Kolegium zgodziło się z Burmistrzem, że przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy okazał się wskaźnik powierzchni zabudowy. Z analizy zabudowy na obszarze otaczającym inwestycję, a konkretnie na działkach [...], [...] i [...], wywieść można, że przyjęta powierzchnia zabudowy to 0,09. Projektowana zabudowa ma mieć zatem większą intensywność.

Organ odwoławczy podzielił też pogląd Burmistrza, co do kwestii nie spełnienia przez inwestora warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W decyzji szeroko wyjaśniono, z powołaniem na orzecznictwo, że w przypadku woli inwestora zaopatrzenia zamierzenia w wodę ze studni, niezbędne może się okazać udokumentowanie (wykazanie) możliwości takiego zaopatrzenia.

W skardze Spółka A przedstawiła szereg zarzutów, rozpoczynając od wskazania, że nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany (naruszenie § 3 ust. 2 r.ws.s.u.w.). Spółka przy okazji dwóch następnych zarzutów (naruszenie "§ 5 ust. 1" r.ws.s.u.w. i odrębnie "art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 i 2" r.ws.s.u.w.) argumentowała z kolei, że nieprawidłowo uznano, iż inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Podniosła, że w rzeczywistości wskaźnik ten na obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 0,12, a więc odpowiadającym wnioskowi. Ponadto zaznaczyła, że spór dotyczy zaledwie różnicy 0,03 wskaźnika, co jest różnicą, która nie powinna przemawiać za odmową dopuszczenia projektowanej zabudowy.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powiązano – w ocenie Spółki A. – z błędnym przyjęciem przez organ, że projektowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy z obszaru analizowanego, gdy tymczasem zabudowa na działkach [...] i [...], to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Odnosząc się do kwestii zaopatrzenia inwestycji w wodę Spółka A. wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i podkreśliła, że sąsiednia działka [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym czerpie wodę z własnego ujęcia – studni, o czym organ ma wiedzę z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, iż organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz r.ws.s.u.w. Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Przy ustaleniu, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z wymienionych warunków, nie ma konieczności badania pozostałych elementów. W niniejszej sprawie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było między innymi stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ale też przesłanki kontynuacji funkcji i cech zabudowy projektowanej względem zabudowy zastanej na obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a postępowanie w tej sprawie jest wszczynane tylko na wniosek, co wynika wprost z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 K.p.a. oraz wskazane w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p

Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien przedstawiać między innymi charakterystykę inwestycji zawierającej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Chodzi zatem o zawarcie we wniosku opisu zapotrzebowania na wyżej wymienione media, a nie obowiązek dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury (umowy z dostawcą bądź zapewnienia o możliwości podłączenia do mediów). Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu, w tym zapewniającego pokrycie wskazanego we wniosku zapotrzebowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – na wodę, ma znaczenie na dalszym etapie załatwiania sprawy, tzn. dla merytorycznej oceny wniosku w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p, który przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W tym miejscu można na marginesie zwrócić uwagę, że wbrew temu co wskazywała Spółka A w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. (na etapie postępowania administracyjnego) i później w odwołaniu, wyrok II SAB/Po 56/18, który uzyskała w odniesieniu do zabudowy w otoczeniu inwestycji wcale nie zaprzecza możliwości żądania od inwestora udokumentowania zdolności zaopatrzenia zamierzania budowalnego w wodę. Wskazuje się na to wprost na s. 8 uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia, czy i w jaki sposób inwestor powinien wykazać spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunku zakładającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Definicja zawarta w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i odesłanie do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala stwierdzić, że do "uzbrojenia terenu" zaliczane są przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych urządzenia wodociągowe są koniecznym elementem uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "r.w.t.") działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej.

W niniejszej sprawie Spółka A nie przedłożyła wskazanej w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. umowy odnośnie dostępu do wody niezbędnej dla inwestycji budynku mieszkalnego. Z dokumentów przedstawionych do skargi (k. 27-28 akt sądowych) wynika, że nie ma możliwości podłączenia terenu inwestycji do gminnych urządzeń wodnokanalizacyjnych z uwagi na brak infrastruktury wodnokanalizacyjnej w otoczeniu przedsięwzięcia.

We wniosku Spółka A wskazała, że zaopatrzenie w wodę projektowanego budynku jednorodzinnego nastąpi z własnego ujęcia – studni i to rozwiązanie było przedmiotem rozważań organów w niniejszej sprawie.

Taki sposób zaopatrzenia budynku w wodę jest dopuszczalny. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 r.w.t. w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Wnioskując o taki sposób zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę spółka będąca inwestorem w żaden sposób nie wykazała, że jest to możliwe i wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Organ wezwał Spółkę A. do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody poprzez wykazanie istnienia studni na projektowanej działce, względnie przedłożenie badań geologiczno – hydrologicznych wskazujących, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę z ujęcia własnego. W toku postępowania administracyjnego i przed sądem Spółka A. wskazywała na brak podstaw prawnych do tak sformułowanego żądania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej brak możliwości podłączenia budynku mieszkalnego do istniejącej sieci wodociągowej z uwagi na brak takiej sieci nie zwalnia inwestora z wykazania, poza własnym oświadczeniem, że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do budynku mieszkalnego jest wystarczające dla tego zamierzenia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że hipotetycznie można byłoby przyjąć koncepcję, iż studnia nie jest uzbrojeniem terenu w rozumieniu u.p.z.p. Wówczas jednak warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie byłby spełniony i w ogóle nie byłoby dopuszczalne uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Trudno byłoby zarazem przyjąć, że skoro studnia nie stanowi urządzenia wodociągowego, należy odstąpić od badania czy istniejące lub planowane uzbrojenie wodociągowe terenu jest wystarczające. Dla terenu przeznaczonego na budowę mieszkaniową wymagana jest możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. (§ 26 ust. 1 r.w.t.) ewentualnie zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (§ 26 ust. 3 r.w.t.). Studnia jako indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji jak niniejsza (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15, orzeczenia.nsa.gov.pl): "Zauważyć należy jednak, że kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające. Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. [...] Bez wątpienia bowiem inwestor, na potrzeby ocenianej sprawy nie wykazał (nie uprawdopodobnił), że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji (dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.".

W sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody – studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody.

Skoro budowa studni nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wymaga do określonych parametrów pozwolenia wodnoprawnego, inwestor musi w inny sposób wykazać, że inwestycja ma wystarczające w tym zakresie "uzbrojenie terenu". Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem jedynie kwestii budowy studni, ale ustalenia przez organ warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, której jedynym źródłem zaopatrzenia w wodę ma być indywidualna studnia.

W przedmiotowej sprawie, poza własnym oświadczeniem Spółka A nie złożyła żadnych dokumentów odnośnie wykazania, że planowana studnia dla budynku jednorodzinnego jest wystarczająca, to jest, że zapewniono możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody dla budynku, że przy budynku istnieją odpowiednie warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. Spółka będąca inwestorem nie wykazała również istnienia studni na terenie inwestycji.

Dokumenty wymienione w wezwaniu organu z [...] lipca 2019 r., to jest dokumentacja hydrologiczno-geologiczna z pewnością stanowiłyby spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.. To właśnie za pomocą stosownej ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, możliwe byłoby ustalenie realnej możliwości zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nadającą się do spożycia przez ludzi. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, istotny jest fakt istnienia lub zaprojektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie chodzi zatem jedynie o słowne gwarancje inwestora, że kiedyś w przyszłości powstanie odpowiednia infrastruktura techniczna. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwym w przyszłości dla zamierzenia budowlanego, co też może uzależnić od wiedzy innych osób posiadających wiedzę specjalną (stąd żądanie dostarczenia badań geologiczno-hydrologicznych). Organ musi zatem ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a w oparciu o regulację art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ustalić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie: obsługi infrastruktury technicznej – określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Wykazanie istnienia wybudowanych studni dla działki również mogłoby stanowić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i wtedy odpadałaby potrzeba składania dodatkowej dokumentacji hydrologiczno-geologicznej. Nie jest również wykluczone złożenie innych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co organ powinien ocenić. Brak przepisu wymieniającego enumeratywnie dowody potwierdzające daną okoliczność nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że w takiej sytuacji inwestor nie musi w żaden sposób wykazywać, że uzbrojenie jest w tym zakresie wystarczające. Faktem notoryjnym jest to, że nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego. Samo oświadczenie inwestora nie wystarczy do uznania, że na terenie planowanej inwestycji sytuacja braku możliwości wykonania studni nie wystąpi. Inwestor nie jest więc zwolniony (w odróżnieniu od tego, który skorzysta z istniejącej lub planowanej sieci czy też przedłoży zapewnienie o możliwości dostępu do tej sieci po wybudowaniu potrzebnego odcinka sieci wraz z przyłączami z własnych środków) od wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość budowy studni w przypadku braku sieci wodociągowej a jednocześnie nie zwolnił z obowiązku wykazania, że studnia jest wystarczająca dla konkretnego zamierzenia budowlanego, to wykazanie tej okoliczności powinno nastąpić rożnymi formami (metodami) i podlegać ocenie organu w zakresie ustalenia czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. W niniejszej sprawie Spółka A zdaje się trwać w przekonaniu, że samo oświadczenie, że woda będzie pochodziła z własnego ujęcia powinno wystarczyć a kwestie budowy studni i odpowiedniej ilości wody będą mogły być badane na późniejszym etapie realizacji inwestycji. Jest to podejście błędne o tyle, że właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy już należy wykazać, że pod względem ilości jak i zdatności do spożycia przez ludzi indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wprost wymaga, aby uzbrojenie terenu było "wystarczające". Zatem inwestor musi wykazać, że spełnienie tego warunku jest możliwe (realne), a nie teoretyczne.

Mając powyższe na uwadze należy skonstatować, że w sprawie objętej skargą inwestycja nie spełniała warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i już tylko z tego powodu organ był władny odmówić Spółce A. ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutowi skargi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie naruszono.

Gdy chodzi o pozostałe warunki odnoszące się do kontynuacji funkcji i cech zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to Sąd również zgadza się z organami, że inwestycja projektowana przez Spółkę A. nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, jak też wskaźnika powierzchni zabudowy.

Gdy chodzi o kontynuację funkcji, to jawi się jako oczywiste w okolicznościach sprawy to, że zabudowę na działce [...], [...] i [...] zrealizowano jako zabudowę zagrodową w ramach gospodarstwa rolnego. Potwierdza to decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2010 r., PPK [...] (przedłożona zresztą przez skarżącą – k. 16-21 akt sądowych). Sąd nie przeczy – gdyż potwierdzają to mapy – że na działkach [...] i [...] znajduje się budynek, który w rzeczywistości przybrał postać mieszkalnego jednorodzinnego ("mj"). Zarazem reszty zabudowy zagrodowej nie zrealizowano, pomimo, że zespół takiej zabudowy przewidywała decyzja z 2010 r. Budynek więc, pomimo swej obecnej postaci, jest jednak nadal zabudową zagrodową. W ocenie Sądu nie można przyjmować, jak chciałaby Spółka A założenia że mamy do czynienia na terenie wymienionych wyżej działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Byłoby to bowiem założenie wprost zaprzeczające funkcji terenu, którą wszakże wyznacza decyzja o warunkach zabudowy. A ta ostatnia (z dnia [...] sierpnia 2010 r., PPK [...]) ewidentnie dotyczy zabudowy zagrodowej. Obecnie projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje więc w swej funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej.

Niezależnie Sąd zwraca uwagę, że domagając się ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w środku dużego obszaru gruntów rolnych pozbawionych zabudowy, Spółka A w gruncie rzeczy dąży do obejścia prawa. To bowiem ta właśnie spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działkach [...], [...] i [...], a dzięki takiemu określeniu funkcji zamierzenia w ogóle zabudowę na rozważanym terenie mogła zlokalizować. Na mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stosuje się wówczas art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zwraca uwagę, że w załączniku do decyzji (k. 18 akt sądowych) wyraźnie wskazano, że z uwagi na rolny charakter inwestycji, warunku kontynuacji funkcji nie stosowano. Obecnie natomiast Spółka A – dzięki takiemu zabiegowi (wybudowaniu budynku mieszkalnego i przy zaniechaniu realizacji pozostałej zabudowy zagrodowej), chciałaby przyjmować, że kontynuację funkcji – ale tym razem dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej – należy odnosić właśnie do jedynego budynku, który wybudowała. Jak wskazano, zdaniem Sądu, działanie takie jawi się jako obejście prawa. Stąd dążenie spółki do zagwarantowania jej prawa do zabudowy jednorodzinnej względem poprzednio wybudowanego budynku w zabudowie zagrodowej, nie jest dążeniem usprawiedliwionym celami u.p.z.p. i nie powinno zasługiwać na ochronę.

Powyższe także stanowi odrębną podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, Sąd stoi na stanowisku, że organy nie naruszyły więc art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Gdy chodzi o zarzuty "§ 5 ust. 1" r.ws.s.u.w. i odrębnie "art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 i 2" r.ws.s.u.w. Sąd wskazuje, że w świetle tego, co wyjaśniono i co wywiedziono, mają one marginalne znaczenie. Niemniej zgodzić się należy z organami, że inwestycja nie spełnia także wymogu kontynuacji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Z analizy urbanistycznej jasno wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla jedynego w obszarze analizowanym terenu zabudowanego wynosi 0,09. To z kolei oznacza, że propozycja zabudowy o intensywności na poziomie 0,12 odbiega od intensywności zabudowy zastanej. W analizie z kolei nie dopuszczono w tym zakresie odstępstwa. Wskazanych wyżej przepisów zatem nie naruszono.

Końcowo Sąd zaznacza też, że nie uchybiono wymogowi z § 3 ust. 2 r.ws.s.u.w. i nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdująca się w aktach administracyjnych na k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji prawidłowo określa obszar analizowany, który obejmuje obszar wielokrotnie nawet szerszy, aniżeli tego wymaga wskazany przepis r.ws.s.u.w. W tym miejscu można poczynić jedynie zastrzeżenie, że organ postąpił nieprawidłowo, gdyż do decyzji dołączył mapę opisaną błędnie jako "załącznik do wyników analizy", gdy tymczasem była to mapa przedstawiająca obszar inwestycji i najbliższe otoczenie. Spółka Aj. mogła zatem pozostawać w błędnym przekonaniu, że analizę przeprowadzono na mniejszym, aniżeli wymagany, obszarze. To ostatnie uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa, stąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 54 akt sądowych).