II SA/Po 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. H. (Mykola Haborak) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] maja 2020 r., [...] o odmowie przyznania M. H. świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. na rzecz D. H. i E. H..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. H. zwrócił się do [...] Centrum Świadczeń (działającego w ramach Urzędu Miasta P. i z upoważnienia Prezydenta) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...]. Wskazał, że posiada obywatelstwo [...], mieszka w P., jest ojcem D. H. (wskazanego w formularzu jako pierwsze dziecko) oraz E. H. (wskazanej w formularzu jako kolejne dziecko), również obywateli ukraińskich, zamieszkałych w P., a jego żoną jest O. H., także obywatelka [...], zamieszkała w P..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 28 ustawy z dnia 17 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm., dalej "u.p.p.w.d.").

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. podjęto z urzędu postępowania administracyjne w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Prezydent odmówił przyznania M. H. świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 kwietnia do [...] września 2019 r. na rzecz D. H. i E. H.. Powołał się przy tym na art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., wskazując, że świadczenie wychowawcze przysługuje między innymi cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". M. H. uzyskał pozwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce dopiero później, to jest od dnia [...] marca 2020 r.

W odwołaniu M. H. podniósł, że wystąpił o kolejną kartę pobytu w dniu [...] lutego 2019 r., a przez długi okres rozpoznawania tego wniosku przez [...] Urzędu Wojewódzki Wydział Spraw Cudzoziemców pozbawiono go świadczeń. Do odwołania załączył kserokopię paszportu uwidaczniającą, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył w dniu [...] czerwca 2016 r. do Wojewody [...], a następnie kolejny taki wniosek został złożony także do Wojewody [...] w dniu [...] lutego 2019 r.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podobnie jak Prezydent, wskazało na art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., który wymaga od wnioskodawcy posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Skarżący spełnił zatem powyższą przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dopiero w dniu [...] marca 2020 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy i na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2020 r. Toteż we wnioskowanym okresie – od dnia 1 kwietnia do [...] października 2019 r. – nie posiadał on prawa do świadczeń.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. M. H. wniósł skargę, w której powtórzył argumentację odwołania (k. 2 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Mając na uwadze treść skargi zidentyfikować należy następujące zagadnienie prawne, które wymaga rozstrzygnięcia, a sprowadza się ono do pytania:

- czy cudzoziemiec nie posiadający karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" może być mimo to w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. uprawniony do świadczenia wychowawczego, jeżeli przed upływem ważności poprzedniej karty pobytu wystąpił o kolejne zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w Polsce (wskutek czego cudzoziemiec tymczasowo zachowuje swój dotychczasowy status)?

Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Organy oparły swe decyzje na prostym rozumowaniu. Przyjęły, że cudzoziemiec, który w danym momencie formalnie nie legitymuje się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", nie jest uprawniony do świadczenia wychowawczego. Organy przy tym nie wzięły pod uwagę ani nie rozważały szerszego kontekstu regulacji prawnych, które kreują status legalnie przebywającego cudzoziemca w Polsce. W konsekwencji w ocenie Sądu przyjęta przez Prezydenta, a następnie Kolegium wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. – oparta na formalnym potraktowaniu warunku określonego w tym przepisie – nie jest właściwa.

Pojęcie "posiadania karty pobytu z adnotacją " uległo już wyjaśnieniu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w oparciu o uzupełnienie wyników wykładni językowej wykładnią celowościowej oraz systemową (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1197/16; z dnia 12 września 2019, I SA/Wa 1050/19 i z dnia 3 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1890/19, w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016, II SA/Ol 995/16 i z dnia 11 marca 2021 r., II SA/Ol 924/20; w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r., II SA/Łd 946/16 i z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 23/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2337/17; z dnia 20 lutego 2018 r., I OSK 2426/17 i z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 535/18). W rozwiniętej już linii orzeczniczej, którą Sąd akceptuje, w oparciu o powiązanie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., dalej "u.c.") oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1409, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z."), wyjaśniono, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem.

Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że M. H. nie posiadał karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w dniu złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na rzecz swoich dwójki dzieci oraz w okresie, na jaki to świadczenie miałoby zostać przyznane (od [...] kwietnia 2019 r. do końca okresu świadczeniowego [...]). Jednakże, jak można wstępnie wnioskować na podstawie wypowiedzi skarżącego oraz zebranych w aktach dokumentów, pobyt M. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny w momencie złożenia przez niego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz w okresie na jaki miało ono zostać przyznane. Tak samo M. H. był uprawniony w tym czasie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja przedstawiona przez M. H., której treść nie została poddana ocenie przez organy w celu ustalenia czy jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym był legalny, oraz czy M. H. przysługiwało na moment złożenia wniosku oraz w okresie świadczeniowym uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o udzielone mu ku temu zezwolenie lub w związku ze zwolnieniem ex lege M. H. od obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Do odwołania M. H. załączył dokumentację uwidaczniającą odciski stempli na dwóch kartach dokumentu podróży nr [...] o złożeniu wniosku do Wojewody [...] o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w dniu [...] czerwca 2016 r., a następnie ponownie w dniu [...] lutego 2019 r. Sąd zauważa, że dokument podróży nr [...] stanowił podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2023 r.

Jak podniósł skarżący, jego wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę, nie był pierwszym takim wnioskiem, a kolejnym, powiązanym z utratą okresu obowiązywania poprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy (którego nie utrwalono jednak w aktach sprawy). Pomimo braku dokumentu urzędowego poświadczającego udzielone M. H., w związku z jego wnioskiem z 2016 roku, zezwolenia na pobyt czasowy wraz z prawem do pracy, możliwe jest takie ustalenie na podstawie znajdującej się w aktach decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. ([...]), że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla skarżącego przedłużono do dnia [...] marca 2023 r. W podstawie prawnej tej decyzji Wojewoda przywołał między innymi art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 3 pkt 2 u.c. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 2020 r. zostało M. H. wydane w związku z tym, że ten przed złożeniem wniosku (o zezwolenie na pobyt czasowy) posiadał już zezwolenie na pracę lub zezwolenie na pobyt czasowy i pracę u tego samego pracodawcy na tym samym stanowisku. Oznacza to, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę z 2020 r. było kolejnym zezwoleniem dla M. H..

W świetle powyższych ustaleń, stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., Sąd uznał, że jest wysoce prawdopodobnym, iż pobyt M. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny od dnia złożenia wniosku (19 lutego 2019 r.), do dnia, w którym zezwolenie na pobyt czasowy (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] M. H. na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2023 r.), stało się ostateczne. W przypadku potwierdzenia takiego stanu rzeczy, pierwsza przesłanka przyznania prawa do świadczenia wychowawczego zostałaby przez M. H. spełniona.

Wskazać należy nadto, że uprawnienie do wykonywania pracy przez cudzoziemca może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z., ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizacji pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona wówczas, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski między innymi na podstawie wskazanego już powyżej art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wedle danych zebranych w aktach M. H. najpewniej posiadał wcześniej uprawnienie do wykonywania pracy wynikające z udzielonego mu zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wnioskiem z 2016 r. Oznacza to, że zapewne w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz jego dwójki dzieci, a także w okresie świadczeniowym, posiadał on uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo tego, że jego kolejny wniosek z 2019 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został załatwiony decyzją Wojewody [...] dopiero w marcu 2020 r.

W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że od dnia złożenia (kolejnego) wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, cudzoziemiec ten podlegający ochronie wynikającej z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. w powiązaniu z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b u.p.z., ze względu na legalność jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przysługujące mu uprawnienie do legalnego wykonywania pracy, powinien być traktowany tak samo jak osoba posiadająca kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Oznacza to, że taki cudzoziemiec spełniałby przesłankę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d in principio u.p.p.w.d.

Warto podkreślić, że wniosek skarżącego z 2019 r. o zezwolenie na dalszy pobyt czasowy został załatwiony przez Wojewodę [...] pozytywnie. To oznacza, że w świetle kolejnych rozstrzygnięć Wojewody legalny pobyt M. H. w Polsce i jego uprawnienie do pracy jawią się jako potwierdzone i ciągłe.

Jak już zaznaczono na wstępie, organy postąpiły niewłaściwie, przyjmując, że tylko rozumiane formalnie posiadanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jest warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego. W okolicznościach takich, w jakich znalazł się M. H., należało bowiem brać pod uwagę szersze regulacje prawne dotyczące cudzoziemców i rynku pracy, które kształtują status prawny cudzoziemca w Polsce, zwłaszcza obejmują go nieprzerwaną, równoważną ochroną, jeżeli cudzoziemiec występuje o zezwolenia na pobyt i pracę na kolejne okresy przez upływem terminu wygasających zezwoleń.

W konsekwencji powyższego zanadto ograniczony okazał się zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku M. H.. W świetle art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. organy powinny wziąć pod uwagę dokumentację dostarczoną przez wnioskodawcę, w szczególności przedstawiony odcisk stempla w dokumencie podróży. Powinny w szczególności potwierdzić, czy jest on osobą – tak jak zdają się wskazywać zebrane dowody – która uprzednio już posiadała zezwolenie na pobyt i pracę i czy w kontekście tego właśnie ubiegał się o zezwolenie na następny okres (wtedy prawo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawo do pracy traktować należy jako nieprzerwane) .

Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w zakresie wykładni tego przepisu, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 1 verte pkt XVII akt sądowych).