II SA/Po 482/23

Dnia 27 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 roku ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Pismem złożonym do Urzędu Miejskiego Gminy O. w dniu 02 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) A. i A. P. zwrócili się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń do przechowywania płodów rolnych i słomy w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym (o powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekraczającą średnią gospodarstwa rolnego na terenie gminy O.) na terenie położonym w B. , gm. O. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb B. ) – dalej jako: "inwestycja".

Burmistrz Gminy O. decyzją znak [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, jednak decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak [...] z dnia 02 lutego 2023 r., sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wielkość gospodarstwa rolnego inwestorów. Nie wystarczy samo oświadczenie inwestorów jakie posiadają gospodarstwo wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających wielkość średniego gospodarstwa rolnego w Gminie O.. Nadto organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zweryfikować czy planowana inwestycja jest związana funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem domowym. Poza tym organ I instancji załączył mapę z legendą, z której wynika, że naniósł granice obszaru analizowanego, jednakże w rzeczywistości tych granic nie ma. Nadto jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchnia zabudowy projektowanej rozbudowy ma wynosić od ok. 1073,0 m2do 1138,0 m2. Jednakże w treści zaskarżonej decyzji powierzchnia zabudowy została określona w przedziale od 1073,0 m2 do 1426,0 m2, a organ powinien wyjaśnić te rozbieżności. Dodatkowo Kolegium podniosło, że wniosek złożony w dniu 02 listopada 2022 r. był niekompletny – nie określono w nim w sposób prawidłowy czy istniejąca infrastruktura umożliwi jej funkcjonowanie w zakresie niezbędnych mediów (określono jedynie zapotrzebowanie na energię elektryczną,- "do istniejącego przyłącza").

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uzyskał od inwestorów zaświadczenie Wójta Gminy L., że inwestorzy figurują w rejestrach wymiarowych podatków i opłat lokalnych jako podatnicy podatku od nieruchomości od powierzchni – powierzchnie fizyczna gruntów: 10,77 ha, powierzchnia użytków rolnych: 8,97 ha, powierzchnie przeliczeniowa gruntów: 3,435 ha oraz ustalił, że średnią gospodarstwa rolnego w gminie O. wynosi - 4,8776 ha (na dzień rozpatrzenia wniosku). Dodatkowo organ I instancji uzyskał od inwestora warunki techniczne gestora sieci – pismo E. z dnia 20 marca 2023 r., natomiast inwestorzy oświadczyli, że prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 30 ha i zajmują się hodowlą kaczek i drobiu i w tym celu zamierzają przebudować i nadbudować istniejący budynek gospodarczy, a nowo powstałe pomieszczenia przeznaczyć na przechowanie płodów rolnych i słomy w istniejącej zagrodzie.

Mając powyższe na względzie Burmistrz decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r.. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i R. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 21 kwietnia 2023 r. W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że gospodarstwo inwestorów ma wielkość ok. 31 ha i przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie O., która wynosi 4,8776 ha. Nadto planowana inwestycja ma zostać przeznaczona na przechowywanie płodów rolnych, słomy, które będą wykorzystywane w hodowli kaczek, a zatem jest funkcjonalnie związana z prowadzonym przez inwestorów gospodarstwem rolnym, jak również nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i odpowiada prawu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. i R. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia, czym organ odwoławczy naruszył zasadę praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli - albowiem pominął, że organ I instancji był zobowiązany do wyjaśnienia kwestii wielkości planowanej zabudowy, a także zgromadzenia dokumentacji poświadczającej możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną;

2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie postępowania organu I instancji, które nie realizowało wskazówek i zaleceń organu odwoławczego, wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 lutego 2023 r. uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, a polegających na konieczności wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni zabudowy (odmiennej w decyzji organu I instancji oraz we wniosku), a także co do zgromadzenia dokumentów wskazujących na możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejące sieci.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy O..

W ocenie skarżących pomimo nałożenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 21 lutego 2023 r. na organ I instancji szeregu zaleceń co do dalszego procedowania w niniejszej sprawie, organ ten nie poczynił wystarczających ustaleń, właściwie ograniczając się wykonania wybiórczych wskazań organu odwoławczego. Na tę kwestię nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie na skutek naszego odwołania, ograniczając swoją ocenę prawidłowości postępowania Burmistrza Gminy O. do poczynienia ustaleń co do wielkości gospodarstwa rolnego A. i A. P., a także co do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie. O ile te czynności wykonał organ I instancji zgodnie z zaleceniami i wytycznymi wynikającymi z decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, o tyle w pozostałym zakresie przeprowadzone ponownie postępowanie przed organem I instancji było już wadliwe.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W dniu 03 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęło pismo pełnomocnika inwestorów, który wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 21 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty skargi, podnosząc, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 lutego 2023 r. wskazano, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchnia zabudowy projektowanej rozbudowy ma wynosić od ok. 1073,0 m2 do 1138,0 m2. Jednakże w treści zaskarżonej decyzji powierzchnia zabudowy została określona w przedziale od 1073,9 m2 do 1426,0 m2. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadzi żadnych działań ani nie podjął się próby wyjaśnienia tychże rozbieżności, a organ I instancji powiela swoje wcześniejsze ustalenia, nie dając w treści decyzji wyrazu uzasadnienia do tak poczynionych ustaleń.

Pełnomocnik wskazał, że postanowieniem z dnia 03 lipca 2023 roku, znak [...] decyzja organu I instancji została sprostowane z urzędu i cytowane słowa zastąpiono słowami cyt. "powierzchnia zabudowy projektowanego budynku po rozbudowie i nadbudowie - od 1073,0 m2 do 1138 m2", jednak postanowienie powyższe zostało zaskarżone.

Następnie pełnomocnik wskazał, że pismo E. S.A. z 20 dnia marca 2023 r. nie jest dokumentem potwierdzającym możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejące sieci, lecz wskazuje jedynie, że E. S.A. zapewni dostawę energii elektrycznej dla planowanej inwestycji po złożeniu przez uprawnionego wnioskodawcę wniosku o określenie warunków przyłączenia na podstawie którego zostaną określone warunki przyłączenia, po przyłączeniu obiektu do sieci elektroenergetycznej na podstawie warunków przyłączenia oraz w oparciu o umowę o przyłączenie, jaka zostanie zawarta pomiędzy Podmiotem Przyłączanym a E. S.A. Oddział w K.; po zawarciu umowy o świadczenie usług dystrybucji łub umowy kompleksowej. Jednocześnie E. S.A. zastrzega, że zapewnienie jest wiążące w przypadku, gdy istnieć będą techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczenia energii elektroenergetycznej, a wnioskujący spełni warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Z oświadczenia zatem przedsiębiorcy energetycznego wynika, że w zasadzie nie jest wiadome, czy w realiach niniejszej sprawy istnieje rzeczywista możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejące sieci.

W zakresie wielkości prowadzonego przez wnioskodawców gospodarstwa rolnego poprzestał na oświadczeniu wnioskodawców. Tymczasem w sposób jasny i oczywisty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 21 lutego 2023 roku, znak [...] wskazało, iż "w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wielkość gospodarstwa rolnego inwestorów. Nie wystarczy samo oświadczenie inwestorów jakie posiadają gospodarstwo wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ I instancji, a za nim - organ II instancji, przyjęły całkowicie arbitralnie, bez jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, że gospodarstwo inwestorów ma wielkość ok. 31 ha. Z zaświadczenia z dnia 10 marca 2023 r. nie wynika wielkość prowadzonego gospodarstwa rolnego, a potwierdza ono jedynie, od jakiej powierzchni podatnikami są wnioskodawcy.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 27 października 2023 r. pełnomocnik uczestników postępowania przedłożył do akt sprawy – dwa zaświadczenia potwierdzające wielkość gospodarstwa rolnego należącego do inwestorów oraz umowę kompleksową dotyczącą dostawy energii do gospodarstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 21 kwietnia 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń do przechowywania płodów rolnych i słomy w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym (o powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekraczającą średnią gospodarstwa rolnego na terenie gminy O.) na terenie położonym w B., gm. O. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb B. ).

Jak wskazuje analiza akt sprawy podstawowym zagadnieniem pozostaje rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przypomnieć zatem należy, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyjątek od stosowania generalnej reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", przy ustalaniu warunków zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z dyspozycji zaś art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wówczas przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa działki zabudowanej ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy.

Warunkiem zastosowania ust. 4 art. 61 u.p.z.p. jest ustalenie, że: po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi on gospodarstwo rolne i po trzecie - gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji zabudowy zagrodowej, natomiast w orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy przy tym rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej, obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - art. 553 kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r. II OSK 276/18; z 19 września 2017 r. II OSK 2267/16).

A zatem w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06, wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 398/17, Baza NSA).

W rozpoznanej sprawie, zdaniem Sądu, okoliczności powyższe zostały dogłębnie wyjaśnione. Burmistrz oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalili, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową wynosi ok. 31,0 ha i przekracza średnią gospodarstwa rolnego w tut. gminie - 4,8776 ha (na dzień rozpatrzenia wniosku). Fakt ten potwierdza przedstawione w czasie trwania rozprawy sądowoadministracyjnej zaświadczenia Burmistrza Gminy O.. Tym samym twierdzenia organów, że gospodarstwo inwestorów ma wielkość ok. 31 ha są prawidłowe. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu, jak również nie jest kwestionowane przez strony, że inwestorzy zajmują się hodowlą kaczek i drobiu i temu też celowi ma służyć przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego.

Sąd nie znalazł tym samym podstaw by uznać, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż planowana zabudowa mieści się, jak wskazano powyżej, w pojęciu "zabudowy zagrodowej". Zgromadzony materiał dowodowy należało ocenić jako wystarczający do rozpatrzenia sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a organy administracji orzekające w sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności zawiera szczegółowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także odnosi się do stawianych w odwołaniu zarzutów.

Idąc dalej, Sąd zauważa, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był kompletny i prawidłowy, a przedłożone przez inwestorów pismo wskazujące na możliwość przyłącza do istniejącej sieci energetycznej stanowiło wystarczające potwierdzenie dostępu do mediów. W ocenie Sądu na tym etapie postępowania nie ma potrzeby przedłożenia umowy na dostarczanie energii elektrycznej, gdyż zważyć należy, że inwestycja, na rzecz której wydana została decyzja o warunkach zabudowy może, a nie musi być zrealizowana. Co więcej, w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stosowna umowa (kompleksowa umowa dotycząca dostawy energii do gospodarstwa) została przedłożona, a dodatkowo planowana inwestycja dotyczy przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, a więc odnosi się do już istniejącego obiektu budowlanego.

Przechodząc do niezgodności ustalonej powierzchni zabudowy projektowanej rozbudowy, gdzie wartości podane we wniosku nie odpowiadały wartościom określonym w decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należy, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, co wynika z dwóch okoliczności. Po pierwsze, inwestor nie zakwestionował większej powierzchni zabudowy niż zabudowa, o której realizację wnioskował, co oznacza, że zaakceptował on ustalenia organów administracji publicznej. Po drugie, skoro w przedmiotowej sprawie nie sporządzono analizy urbanistycznej – możliwość powyższą wyłączyło zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, to tym bardziej powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji nie wynikała z parametrów okolicznej zabudowy, a mogła być dowolnie ustalona przez organ prowadzący postępowanie. Tym samym ustalenie wielkości wyższej niż wynikająca z wniosku nie mogło przesądzać o wadliwości decyzji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.