II SA/Po 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) postanawia, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania H. B., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] o odmowie przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. B..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. H. B. wystąpiła o zmianę zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką J. B. (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu wskazała, że jej matka jest osobą schorowaną, od 3 lat leżącą i wymagającą stałej opieki. Zasiłek dla opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie nie jest wystarczający. W związku z powyższym H. B. zawnioskowała o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, które jest w wyższej wysokości. Do wniosku dołączyła między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lipca 2012 r., [...], w którym J. B. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe, bez możliwości ustalenia od kiedy niepełnosprawność istnieje (k. 1-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w sprawie zmiany zasiłku dla opiekuna przyznanego na J. B. na kwotę [...]zł miesięcznie od dnia [...] listopada 2018 r. bezterminowo (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2020 r. Prezydent wezwał H. B. w celu złożenia wyjaśnień, wyrażenia zgody na uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna oraz złożenia wypełnionego formularza wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2020 r. H. B. odpowiedziała na powyższe wezwanie (k. 24–25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przedłożyła wypełniony formularz wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z załącznikami (k. 20-24 i 25-27 akt administracyjnych), a w załączonym doń piśmie wyjaśniła, że zgadza się na rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna w momencie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 25 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Prezydent odmówił przyznania H. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. B. (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Organ wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień – w tym przypadku prawa do zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego – stronie przysługuje tylko jedno wybrane świadczenie. H. B. w piśmie z dnia [...] września 2020 r. odmówiła wyrażenia zgody na uchylenie prawa do pobieranego zasiłku (a konkretnie: zgody nie powiązanej warunkowo z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego – uw. Sądu), tym samym w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2015 r., nr [...], przyznająca H. B. prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia [...] lipca 2013 r. bezterminowo. Mając powyższe na uwadze Prezydent odmówił H. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w jego ocenie nie spełniła ona przesłanek z art. 17 i art. 27 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r."). Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z akt sprawy wynika natomiast, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność J. B..

Pismem z dnia [...] września 2020 r. H. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji (k. 30–32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśniła, że nieprawdą jest, iż odmówiła wyrażenia zgody na uchylenie prawa do pobieranego zasiłku dla opiekuna. Zrezygnowała z zasiłku z zastrzeżeniem, iż skutki tej rezygnacji (odebranie prawa do zasiłku dla opiekuna) mają nastąpić dopiero po przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie zaznaczyła, że z treści art. 27 u.ś.r. nie wynika kiedy należy zrzec się prawa do jednego ze świadczeń, więc organ przyjął w tym zakresie niekorzystną dla niej interpretację przepisu. H. B. wyraziła również obawę, że rezygnacja z zasiłku pozbawia ją jakiegokolwiek świadczenia i pomocy ze strony Państwa w zaistniałej sytuacji. Wskazała, że niezrozumiała jest dla niej przesłanka odmowna odnosząca się do faktu, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność J. B.. Prezydent wydając decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w sprawie zmiany wysokości zasiłku dla opiekuna przyznanego na J. B. nie wskazał, że niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności stanowi przesłankę odmowną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Kolegium uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (k. 34–37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia [...] października 2014 r., K [...], został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie musi być poprzedzone pozbawieniem H. B. zasiłku dla opiekuna. Prezydent ponownie rozpatrując sprawę powinien wezwać stronę do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do zasiłku pouczając ją, że istnienie decyzji przyznającej to prawo stanowi jedyną negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent wezwał H. B. do wyrażenia bezwzględnej zgody na uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. H. B. oświadczyła, że zrzeka się przyznanego jej prawa do zasiłku dla opiekuna (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Prezydent uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2015 r., [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]), w której przyznał H. B. prawo do zasiłku dla opiekuna (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. H. B. wyraziła zgodę na uchylenie tych decyzji ze względu na ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe organ uchylił przedmiotowe decyzje od dnia [...] stycznia 2021 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. H. B. zrzekła się prawa do odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] oraz ponowiła swoją prośbę o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zmianę z dniem [...] września 2020 r. zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne (k. 42–43 akt administracyjnych). Zaznaczyła, że zrzeczenie się prawa do odwołania na podstawie art. 127a ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") ma na celu przyspieszenie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż obecnie nie posiada żadnych środków do utrzymania się i sprawowania należycie obowiązku opieki. Ponadto podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku przepisy w tym zakresie nie uległy zmianie, zmieniła się jedynie ich interpretacja, tym samym gdyby w decyzji organu pierwszej instancji nie przyjęto błędnie, że istotna jest data powstania niepełnosprawności J. B. sprawa byłaby już rozpatrzona. Jednocześnie zaznaczyła, że gdy ustalono, iż jedyną przesłanką, której należy dopełnić jest wyrażenie przez nią zgody na zrzeczenie się prawa do zasiłku dla opiekuna, zgodę taką złożyła bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Prezydent ponownie odmówił przyznania H. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. B. (k. 44 akt administracyjnych). Wskazał, że J. B. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z dnia [...] lipca 2012 r., a więc mając 82 lata. W przywołanym orzeczeniu znajduje się sformułowanie, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organ odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. H. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (k. 46-47 akt administracyjnych). Przypomniała, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, więc nie może stanowić podstawy decyzji odmownej. Ponadto decyzja Prezydenta nie uwzględnia wskazań Kolegium co do sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy. W ocenie odwołującej się zaistniały wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przyznało H. B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką J. B. od dnia [...] stycznia 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 65–67 akt administracyjnych). W uzasadnieniu ponownie wskazało, że niezgodny z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy prawnej decyzji odmownej. Jednocześnie podkreśliło, że negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., czyli pobieranie zasiłku dla opiekuna, ustała w dniu [...] stycznia 2021 r., od kiedy uchylono H. B. prawo do zasiłku dla opiekuna. Okoliczność ta powoduje, że od tego dnia przyznano wnioskującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. H. B. powiadomiła Prezydenta, że w dniu [...] marca 2021 r. zmarła J. B. (k. 55 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Prezydent uchylił od dnia [...] marca 2021 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. B. ustalone decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2021 r., [...] (k. 56 akt administracyjnych).

W skardze z dnia [...] maja 2021 r. H. B. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w części dotyczącej określenia początkowej daty ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przyznania go od dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 2–8 akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na twierdzeniu, że dopiero data uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna jest okolicznością powodującą przyznanie należnego świadczenia oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 35 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne mogłaby już pobierać od kilku lat, lecz pracownicy organu nie powiadomili ją o tym. W efekcie pobierała przyznane świadczenie przez bardzo krótki okres (2 miesięcy i 22 dni). Oświadczyła także, że jeśli zostanie jej przyznane świadczenie od dnia złożenia wniosku, to zostanie zwrócona kwota pobieranego zasiłku dla opiekuna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 27 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy H. B. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. B. z uwzględnieniem momentu złożenia przez nią wniosku w tej sprawie "z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", czy od momentu uchylenia przez organ w drodze decyzji dotychczas posiadanego prawa skarżącej do zasiłku dla opiekuna (od [...] stycznia 2021 r.).

W pierwszej kolejności Sąd pragnie podkreślić, że w toku postępowania Kolegium badając negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 – prawidłowo stwierdziło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Z dniem [...] października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Takie działanie zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że H. B. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła [...] sierpnia 2020 r. mając jednocześnie ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. J. B. zaliczono do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lipca 2012 r., [...] (k. 1-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W sprawie nie był też kwestionowany fakt, że H. B. sprawowała stałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Powyższe ustalono podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniach [...] lipca 2020 r. (k. 1-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Poza uwarunkowaniami sytuacyjnymi mającymi znaczenie materialne, oceniając prawo skarżącej w aspekcie czasowym trzeba mieć też na uwadze, że skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 43 akt administracyjnych) wyraźnie wskazała, że wnosi o przyznanie świadczenia od [...] września 2020 r. Wreszcie dodać należy, iż wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami przedłożyła nieco później – [...] września 2020 r. Obie te okoliczności powodują, że o potencjalnym prawie H. B. do świadczenia pielęgnacyjnego można rozważać najwcześniej od [...] września 2020 r. (do szczegółowych kwestii prawnych z tym związanych Sąd powróci w dalszych rozważaniach).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie budzi wątpliwości fakt, że H. B. należy do kręgu osób, na których ciążył obowiązek alimentacyjny wobec matki w pierwszej kolejności, zatem to ona była zobowiązana sprawować opiekę i po spełnieniu pozostałych przesłanek, w tym niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogła ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie był okres początkowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zarzut podniesiony w skardze, że okres początkowy przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego został określony błędnie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Wskazany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1297).

W ocenie Sądu, dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. W niniejszej sprawie w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego H. B. miała przyznane prawo zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką J. B. (decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2015 r., [...] zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...]). Kolegium ustaliło datę początkową przyznania świadczenia na dzień [...] stycznia 2021 r., biorąc pod uwagę datę uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2021 r., [...]). Zdaniem Kolegium dopiero od tej daty nie zachodziły negatywne przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Według Sądu rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w sposób prowadzący do bezwzględnego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji, gdy przyznane świadczenie jest niższe uznać należy za niesłuszne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej w związku z opieką nad osobami niepełnosprawnymi. Świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma ekwiwalent dochodu, który osiągany były w wyniku świadczenia pracy. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustalił jego wysokość na [...] zł miesięcznie, co stanowiło kwotę niższą od większości ówczesnych świadczeń. Aktualnie kwota ta znacząco wzrosła i wynosi [...] zł.

W świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz zgodnie z ugruntowanym już poglądem orzecznictwa nie jest możliwa wypłata dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru jednego z nich. Warunkiem wypłaty jest rezygnacja z jednego ze świadczeń, najczęściej w niższej wysokości (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., I OSK 335/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie przyjęto, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zasiłku dla opiekuna wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać jednak należy, iż H. B. we wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r., uzupełnionym [...] września 2020 r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zasiłku dla opiekuna. W piśmie z [...] września 2020 r. doprecyzowała swą wolę i zawarła kategoryczne oświadczenia w tej kwestii. Wskazała, że, zgadza się na uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna poprzez zastąpienie go prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 25 akt administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe nie powinno budzić wątpliwości, że skarżąca domagała się od początku świadczenia wyższego i wiedziała, że nie może pobierać jednocześnie dwóch świadczeń. Składając wniosek dokonała w istocie wyboru świadczenia w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.ś.r. Podkreślić należy, że H. B., po wydaniu decyzji uchylającej pierwotną decyzję odmowną w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponownie przesłała oświadczenie o rezygnacji z pobierania zasiłku dla opiekuna.

Można w tym miejscu dodać, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego celowo nie wnosiła o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna przed rozpoznaniem przez organ wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie wydanie decyzji uchylającej przyznanie zasiłku dla opiekuna, przed otrzymaniem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, mogłoby ją pozbawić środków do życia. Brak zaufania i obawy skarżącej okazały się zresztą ze wszech miar uzasadnione, gdyż po tym jak otrzymała uchylającą decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2020 r., [...] (k. 34-37 akt administracyjnych) i po tym jak stosownie do zawartych w niej wskazań pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. (k. 40 akt administracyjnych) zrzekła się prawa do zasiłku dla opiekuna (prawo to uchylono decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. ze skutkiem od [...] stycznia 2021 r.), Prezydent i tak decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (k. 44 akt administracyjnych).

Powyższe, urągające zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), działanie Prezydenta tylko potwierdziło, że nie można wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), bezwarunkowo rezygnowali z pobierania przyznanego im innego świadczenia, na przykład w postaci zasiłku dla opiekuna stanowiącego jedyne źródło dochodu w oczekiwaniu na niepewne świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy w niniejszej sprawie nie powinny były więc dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna przed dokonaniem oceny, że świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni przysługuje. W ocenie Sądu, jak to wskazano powyżej, bezpodstawne było uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i następnie wydanie decyzji odmownej w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co w efekcie pozbawiło skarżącą środków potrzebnych jej do życia.

Dalece błędny kierunek, w jakim zmierzała sprawa z wniosku H. B. (w każdym razie na datę [...] stycznia 2021 r., kiedy została ona pozbawiona jakichkolwiek świadczeń) został skorygowany przez Kolegium, które decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] (obecnie zaskarżoną) przyznało jej od [...] stycznia 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne w miejsce utraconego zasiłku dla opiekuna.

Niestety – z opisanych niżej przyczyn – decyzja Kolegium okazała się być prawnie nie do zaakceptowania.

Przede wszystkim Kolegium dopuściło się błędu, jeśli chodzi o określenie czasowego zakresu orzekania. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. "Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami".

Wobec takiej regulacji – z punktu widzenia proceduralnego – zasadą jest, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym także świadczenia pielęgnacyjnego, wyjściowo podlega rozpoznaniu i ustaleniu na odcinku czasowym liczonym od "początkowego" miesiąca złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konsekwentnie, jeżeli zdaniem organów z jakichś przyczyn wnioskodawca dopiero od pewnej daty, późniejszej niż miesiąc złożenia wniosku, spełniałby warunki do pozytywnego ustalenia prawa do świadczenia, to i tak nie zwalnia to tych organów od zajęcia stanowiska co do prawa za początkowe miesiące, od których świadczenie mogłoby formalnie hipotetycznie przysługiwać.

Omawiana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium prawo H. B. do świadczenia pielęgnacyjnego ustaliło bowiem nie od miesiąca objętego żądaniem skarżącej (k. 43 akt administracyjnych), będącego zarazem miesiącem złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (września 2020 r.), ale dopiero od [...] stycznia 2021 r. Skoro zatem Kolegium zdecydowało się na takie właśnie orzeczenie, to powinno było wypowiedzieć się o zasadności żądania H. B. także za miesiące od września 2020 do grudnia 2020 r.

W przypadku niniejszej sprawy wypowiedź taka byłaby tym bardziej konieczna ze względu na kształt proceduralny decyzji Kolegium. Należy zauważyć, że w punkcie 1. decyzji z dnia [...] marca 2021 r., [...] Kolegium uchyliło odmowną decyzję Prezydenta "w całości" (a nie "od [...] stycznia 2021 r."). Wskazuje to na brak akceptacji organu odwoławczego dla całości negatywnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w pełnym zakresie czasowym. Koliduje to jednak z punktem 2., w którym Kolegium zdecydowało się przyznać świadczenie dopiero od [...] stycznia 2021 r. W efekcie wniosek H. B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące od września do grudnia 2020 r. jawi się jako nierozpoznany.

Z uwagi na fakt, że skarga H. B. dotyczy właśnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące uwzględniające datę złożenia wniosku, czyli od września do grudnia 2020 r., o których Kolegium wprost nie orzekło, Sąd – uznając skargę za zasadną – nie miał innego wyjścia, jak uchylić decyzję Kolegium w całości. Było to niezbędne, aby organ odwoławczy mógł kwestionowane rozstrzygnięcie właściwie skorygować.

Odnosząc się natomiast do materialnych podstaw przyznania H. B. – zgodnie z jej wolą wyrażoną w skardze – świadczenia pielęgnacyjnego wstecznie od miesiąca września 2020 r. (miesiąca złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami), wyjaśnić należy, co następuje.

Organy administracji w celu rzetelnego załatwienia sprawy są zobowiązane w świetle art. 7 oraz 9 K.p.a. do działania w taki sposób, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu udzielają stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Administracja publiczna powinna także dokonywać interpretacji woli stron postępowania kierując się jej słusznym interesem i rzeczywistą intencją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., I OSK 335/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organów jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 K.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Prezydent – o czym już wyżej wspomniano – naruszył zaufanie skarżącej, doprowadzając do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a następnie wydając decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo brak zaufania pogłębiony został przez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy okresu początkowego, od którego powinno przysługiwać wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w przypadku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma przeszkód, aby w tej samej dacie i w powiązaniu z rozstrzygnięciem dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego, wydać rozstrzygnięcie o cofnięciu prawa strony do pobierania mniej korzystnego dla niej zasiłku dla opiekuna, zgodnie ze złożonym przez stronę oświadczeniem (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., II SA/Sz 178/20 oraz w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Gd 728/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego przyjąć należy, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] sierpnia 2020 r., a z prawidłowo wypełnionymi dokumentami w dniu [...] września 2020 r., H. B. zrezygnowała z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna i dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyższego. Jednoznacznie bowiem żądała ona przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zamiast zasiłku dla opiekuna, co zresztą wyraźnie doprecyzowała w piśmie datowanym na [...] września 2020 r.. W ocenie Sądu wypowiedzi H. B. jasno świadczyły o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego co stanowi wypełnienie przesłanki o jakiej mowa w przepisie art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Omówione wyżej okoliczności mają istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości ustalenia na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem daty złożenia wniosku.

W przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego zasiłku, wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W tym miejscu należy także wyjaśnić, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2021 r., I OSK 335/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie powyższe oznacza, że decyzja w niniejszej sprawie, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie H. B. świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła o przyznanie tego świadczenia w zastępstwie zasiłku dla opiekuna, natomiast [...] września 2020 r., składając prawidłowo wypełnione formularze i załączniki, doprecyzowała, że jej intencją jest rezygnacja zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. H. B. spełniła zatem przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i to także w kontekście art. 17 ust. 5 ust. 2 lit. b u.ś.r., gdyż treść jej żądania rozstrzygała o kolizji pomiędzy świadczeniami.

Sąd w tym miejscu pragnie jeszcze raz doprecyzować, że w dacie [...] sierpnia 2020 r. H. B. nie przedłożyła wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Prawidłowo wypełniony wniosek na formularzu urzędowym wraz z załącznikami wpłynął dopiero [...] września 2020 r. Świadczenie pielęgnacyjne powinno być zatem skarżącej przyznane począwszy od miesiąca września 2020 r.

Końcowo i dla jasności Sąd wyjaśnia, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) inne świadczenie rodzinne, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do świadczenia rodzinnego. W orzecznictwie wskazuje się, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna także w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, czy 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2852/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Tym samym, dokonany przez uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a za taki należy uznać kompletny wniosek złożony wraz z oświadczeniem o rezygnacji z prawa do poprzednio przyznanego innego świadczenia rodzinnego, w niniejszej sprawie - zasiłku dla opiekuna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., I OSK 2199/19 i 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią techniczną jest natomiast rozliczenie świadczeń. Wsteczne (konstytutywne) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spowoduje, że zasiłek dla opiekuna za te same, poprzednie, miesiące będzie mógł być traktowany jako świadczenie nienależne.

Podsumowując Sąd stwierdza, że Kolegium dopuściło się po pierwsze naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż w punkcie 2. swej decyzji nie rozpatrzyło w całości o zasadności przyznania H. B. świadczenia pielęgnacyjnego (w aspekcie czasowym), zważywszy, że w punkcie 1. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta w całości. Organ odwoławczy naruszył też przepisy prawa materialnego: art. 24 ust. 2 u.ś.r. i art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., jako że wobec wyraźnego wyboru przez H. B. świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zasiłku dla opiekuna oraz wobec złożenia przez nią wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami [...] września 2020 r. świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać od miesiąca września 2020 r.

Zaskarżoną decyzję uchylono wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 34 akt sądowych).