II SA/Po 448/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (zwany dalej także "PPIS" lub "organem I instancji") umorzył w całości postępowanie w sprawie nakazu poddania się przez K. C. obowiązkowej kwarantannie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r., w wyznaczonym do tego celu miejscu - Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym [...] ul. [...], [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 59, z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej w skrócie "k.p.a.".

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w związku z wykryciem u pacjenta dodatniego wyniku badania w kierunku zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 PPIS w K. wydał w dnia [...] marca 2020 r. decyzję nr [...] ([...]) w przedmiocie zamknięcia Oddziału Chorób Wewnętrznych II Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...], ul. [...] [...], w okresie od dnia [...] marca 2020r. do dnia [...] kwietnia 2020 r.

Jednocześnie na K. C. nałożony został obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu zatrudnienia, tj. w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym [...] w K. - w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. (decyzja z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]).

Organ następnie wyjaśnił, że obowiązek ten został przez adresata decyzji wykonany zaznaczając jednocześnie, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], obowiązek odbycia przez stronę kwarantanny został skrócony z uwagi na ujemny wynik testu strony na obecność koronowirusa [...]

Organ I instancji następnie wyjaśnił, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej powoływany również jako: "WPWIS", "organ wojewódzki") po rozpatrzeniu odwołania K. C., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]), uchylił decyzję PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako zasadniczą przyczynę uchylenia decyzji organ wojewódzki wskazał naruszenie przez PPIS w K. przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie i zawiadomienia o tym strony. Zdaniem organu wojewódzkiego nie jest dopuszczalne prowadzenie czynności dowodowych przed wszczęciem postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę PPIS w K. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a następnie pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zawiadomił stronę o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskiwania wyjaśnień, składania wniosków z zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. W dniu 27 listopada strona skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. przedstawiła stanowisko w sprawie.

Uzasadniając merytorycznie treść rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., PPIS wyjaśnił, że najistotniejszą okolicznością, rzutującą na sposób rozstrzygnięcia sprawy, jest fakt, że kwarantanna została odbyta w całości przez stronę. Brak jest zatem przyczyn, dla których aktualnie organ miałby określać ponownie termin kwarantanny, czy miejsce jej odbywania. Dodano, że zarzuty i argumentacja skarżącej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. został już w całości zrealizowany, bezprzedmiotowa stała się potrzeba ponownego ustalania miejsca jego realizacji. Nie da się bowiem z datą wsteczną odbyć kwarantanny w innym miejscu, jak też w innej dacie. Uzupełniająco zauważono, że przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, uzyskując od pracodawcy strony - Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...] - imienną listę pracowników narażonych na kontakt ze źródłem zakażenia. Przywołując art. 2 pkt 12 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) PPIS wyjaśnił, że wskazanie w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. miejsca pracy jako miejsce odbywania kwarantanny było związane z wydaną równocześnie decyzją w przedmiocie zamknięcia Oddziału Chorób Wewnętrznych II Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. z uwagi na wykrycie zakażeń wirusem SARS [...] u pacjenta oddziału, co oznaczało wówczas całkowity zakaz opuszczania oddziałów przez pracowników szpitala, jak i przebywających w nim pacjentów oraz zakaz wchodzenia na oddziały.

Odnosząc się do zarzutów strony organ podkreślił, że nie nakładał na K. C. obowiązku świadczenia pracy, a jedynie - z wysoko posuniętej ostrożności, celem zapewnienia ochrony życia i zdrowia osób hospitalizowanych oraz ciągłości w udzielaniu świadczeń zdrowotnych na poszczególnych oddziałach szpitala, gdzie zostały zdiagnozowane osoby z pozytywnym wynikiem testu w kierunku SARS CoV-2 (tj. z uwagi na konieczność pełnienia w sposób nieprzerwany opieki nad pacjentami szpitala) oraz wobec wydanych wówczas jednocześnie decyzji w przedmiocie zamknięcia poszczególnych oddziałów szpitala - ustalił miejsce odbywania kwarantanny adresatów decyzji w miejscu zatrudnienia. Dodano, że organ nie miał żadnych kompetencji do nadzorowania zasadności wydania przez pracodawcę polecenia świadczenia pracy w trakcie kwarantanny ani rozmiarów tej pracy, w tym w ramach nadgodzin.

Organ wyjaśnił, że kwestionowana decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. została wydana w dacie wskazanej na dokumencie i w takiej też dacie została przekazana poszczególnym osobom informacja o jej wydaniu, natomiast w celu ograniczania ewentualnego rozprzestrzeniania się wirusa, została ona doręczona adresatom w okresie późniejszym, tj. po zakończeniu odbywania kwarantanny, zgodnie z ustalonymi procedurami. Podkreślono, że wkrótce procedury te zostały wdrożone do systemu prawnego w postaci dodania ust. 3a do art. 33 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (wówczas Dz.U. z 2019 r, poz. 1239). Dodano, że po doręczeniu stronie decyzji na piśmie miała ona uprawnienie do wniesienia odwołania, z czego skorzystała. Natomiast niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie wynikało z art. 10 § 2 k.p.a. Wskazano, że decyzjom takim, jak decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., z mocy prawa nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. K. C., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła odwołanie od decyzji PPIS w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 105 § 1, art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7 k.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 i 34 ust. 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239, ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, a także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., nr 59, ze zm.), a w konsekwencji naruszenie także art. 31 ust 1, art. 38, art. 52 ust. 1, art. 66 ust. 1 i ust. 2 1 art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję PPIS w K. z dnia [...] grudnia 2020, nr [...] W podstawie rozstrzygnięcia przywołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195).

W uzasadnieniu organ wojewódzki wyjaśnił, że jego wcześniejsza decyzja z dnia [...] lipca 2020 r., [...], uchylająca decyzję PPIS w K. nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia na K. C. obowiązkowej kwarantanny od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r., stała się prawomocna od dnia [...] sierpnia 2020 r.

[...]WIS podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro termin obowiązku odbycia przez stronę kwarantanny został już zakończony, to brak było przyczyn, dla których aktualnie organ miałby określać ponownie termin kwarantanny oraz miejsce jej odbywania. Toteż, zdaniem organu wojewódzkiego, argumenty dla ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia zasadności określanego w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. miejsca poddania się przez stronę kwarantannie, czyli w miejscu świadczenia pracy, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania. Obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. został już w całości zrealizowany, stąd też bezprzedmiotowa stała się potrzeba ponownego ustalenia miejsca jego realizacji. Nie da się bowiem z datą wsteczną odbyć kwarantanny, w innym miejscu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ wojewódzki podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. PPIS w K. wszczął postępowanie i poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym możliwość składania nowych wniosków oraz zastrzeżeń, a przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, pozyskując od Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...] listę pracowników narażonych na kontakt ze źródłem zakażenia. Wydając decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...], nakładającą na odwołującą poddanie się obowiązkowej kwarantannie w miejscu zatrudnienia, organ I instancji wskazał przepisy art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.). Organ wojewódzki następnie wyjaśnił, że podziela zarzuty strony dotyczące braku zastosowania prawidłowego pouczenia w decyzji, czego jednak nie można kwalifikować jako wadliwość orzeczenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. K. C., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PPIS w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, zaskarżając ją w całości.

W skardze sformułowano zarzuty:

1. rażącego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w tej sprawie i uznanie, że postępowanie w sprawie zasadności i zgodności z prawem nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z określeniem miejsca jej odbywania (decyzją PPIS w K. nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.) było bezprzedmiotowe w całości wobec odbycia przez skarżąca kwarantanny, tymczasem uwzględniając szczególną sytuację faktyczną i prawną w tej sprawie, pomimo wykonania kwarantanny w całości, strona skarżąca miała i ma interes prawny w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy i tym samym zachodziły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zgodności (niezgodności) z prawem nałożonego na stronę obowiązku kwarantanny w określonym miejscu (tj., że decyzja nakładająca kwarantannę została wydana z rażącym naruszeniem prawa);

2. naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na prowadzone postępowanie i wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a., poprzez:

a. ograniczenie postępowania dowodowego w sprawie do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskiwania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji bez jednak przeprowadzenia żadnych wnioskowanych przez stronę dowodów, w tym dowodów z dokumentów, brak dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z jej przesłuchania oraz przesłuchania zawnioskowanych przez nią świadków - na okoliczność braku zgodności z prawem poprzednio wydanej decyzji nakładającej na skarżąca obowiązek kwarantanny w określonym miejscu;

b. brak jakichkolwiek ustaleń organów, czy skarżąca miała rzeczywiście bezpośrednią styczność z zakażonym pacjentem oraz kiedy i w jakich okolicznościach, co uzasadniałoby nałożony obowiązek kwarantanny;

c. brak jakichkolwiek ustaleń organów na okoliczność warunków odbywana kwarantanny w nakazanym miejscu i czy nie stwarzały one zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2;

d. brak wskazania w oparciu o jakie dowody i okoliczności organy stwierdzały prawidłowość orzeczonej poprzednio kwarantanny w miejscu pracy skarżącej;

przez co naruszono zasady postępowania – zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli, zasadę przekonywania, a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wypływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f i pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 1 i 34 ust. 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego poprzez ich błędną wykładnię i częściowo niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego było pominięcie przez organy obu instancji, że nakazanie skarżącej decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odbywania kwarantanny z określeniem miejsca jej odbywania w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...] miało podstawę w decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nakaz taki w sposób oczywisty nie służył zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych wśród ludzi, ale w warunkach przedmiotowej sprawy stwarzał bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącej - zarażenia się wirusem SARS-CoV-2, a nadto skarżąca nie miała bezpośredniej styczności z biologicznym czynnikiem chorobotwórczym i kwarantannę mogła i powinna odbywać ewentualnie w miejscu zamieszkania. Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do wskazanego wyżej zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając go za bezprzedmiotowy, jednocześnie uznając, że organ I instancji, nakładając w taki sposób kwarantannę, działał na mocy i w granicach swoich kompetencji;

b) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niezastosowanie do oceny okoliczności faktycznych, podczas gdy organy miały prawo nadzorować warunki odbywania kwarantanny w zakładzie pracy skarżącej oraz naruszenia w tym zakresie; przy czym organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do wskazanego wyżej zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając go za bezprzedmiotowy, jednocześnie stwierdzając, że organ I instancji działał na mocy i w granicach swoich kompetencji;

- poprzez co naruszono art. 31 ust 1 (wolność), art. 38 (ochrona życia), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się), art. 66 ust. 1 i ust. 2 (bezpieczne i higieniczne warunki pracy, odpoczynek od pracy), art. 68 (ochrona zdrowia) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 k.p.a. poprzez merytoryczne wypowiedzenie się przez organy obu instancji co do tej istoty sprawy w zakresie zasadności zastosowanej wobec skarżącej kwarantanny z określeniem miejsca jej odbywania decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], wyłącznie w uzasadnieniach wydanych decyzji, przy jednoczesnym braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w treści sentencji decyzji, a także braku wskazania podstawy faktycznej i prawnej decyzji i braku powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku pouczeń.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a załączonych do odwołania skarżącej od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., w tym;

- umowy o pracę z dnia [...].09.2019 r. wraz z aneksem z dnia [...].03.2020 r. oraz informacją o pozostałych warunkach zatrudnienia;

- decyzji nr [...] PPIS w K. z dnia [...].03.2020 r. w przedmiocie nakazania zamknięcia Oddziału Chorób Wewnętrznych II Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. w dniach [...].03.2020r. - [...].04.2020 r. w zw. z wykryciem zakażenia koronawirusem [...] u jednego z pacjentów Szpitala, leczonych na tymże oddziale ;

- pism skarżącej do PIS w K. z dnia [...].03.2020 r.; z dnia [...].03.2020 r. oraz z dnia [...].04.2020 r.;

- zarządzenia [...] w sprawie wprowadzenia dla pracowników ograniczeń dotyczących przebywania w pomieszczeniach i przemieszczania się na terenie szpitala - fotokopia;

- zarządzenia nr [...] w sprawie powołania pełnomocnika Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...] - fotokopia - Koordynatora ds. Epidemicznych [...] oraz Pełnomocnika Dyrektora-Koordynatora ds. SOR i NiŚWOL;

- pism administracji Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...] do personelu na kwarantannie z dnia [...].03.2020 r., do kierowników jednostek Organizacyjnych z dnia [...].03.2020 r.; z dnia [...].04.2020 r. -fotokopie;

- e-maili do kierowników jednostek organizacyjnych Szpitala z dnia [...].04.2020 r.;

- pisma skarżącej do PPIS w K. z dnia [...].04.2020 r.;

- e-maila PPIS w K. do skarżącej z dnia [...].04.2020 r.;

- decyzji nr [...] z dnia [...].04.2020 r. do skarżącej otrzymanej [...].05.2020 r.;

- fotografii obrazującej zabarykadowanie z jednej strony wejścia do Oddziału Chorób Wewnętrznych.

W uzasadnieniu pełnomocnik profesjonalny skarżącej opisał stan faktyczny sprawy, przedstawiając w tym warunki odbywania kwarantanny. Podniesiono, że pozbawienie wolności skarżącej oraz innych członków personelu medycznego nie miało nic wspólnego z kwarantanną w rozumieniu przepisów ustawy i stanowiło rażące ich naruszenie, jak i podstawowych praw i wolności człowieka. Warunki kwarantanny nie spełniały żadnych wymagań określonych jej ustawowym celem, o czym organ był na bieżąco informowany. Zwrócono uwagę, że jednoczesne przymuszanie skarżącej do kilkunastogodzinnej, nieprzerwanej pracy nie znajdowało oparcia we wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisach ustawy, ani też faktycznej konieczności zapewnienia ciągłości pracy.

Uzasadniając zarzuty skargi, wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję [...]PWIS nie odniósł się do istoty zarzutów skarżącej i niezasadnie przyjął, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Tymczasem, w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności faktyczne i prawne, a wynikające z tego, że decyzja z dnia [...] marca 2020 r. o nakazaniu kwarantanny w określonym miejscu zaopatrzona była w rygor natychmiastowej wykonalności, a nadto skarżącej została doręczona już po odbyciu w całości kwarantanny. Takie okoliczności prawne i faktyczne skutkowały tym, że istniało ryzyko uznania postępowania za bezprzedmiotowe praktycznie w każdym momencie po wykonaniu kwarantanny i tym bardziej po doręczeniu skarżącej decyzji nakazującej kwarantannę (w dniu [...] maja 2020 r.), a skarżąca została pozbawiona w ten sposób możliwości skontrolowania w administracyjnym toku instancji tego, czy nakładając kwarantannę w określonym miejscu, organ I Instancji nie uczynił tego z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew temu, co twierdzą organy obu instancji, strona skarżąca pomimo odbycia kwarantanny w całości, ma interes prawny w merytorycznym rozpatrzeniu prawy i ocenieniu tego, czy kwarantanna nie została nałożona z rażącym naruszeniem prawa, co dawałoby skarżącej podstawę do kierowania względem organów roszczeń o charakterze odszkodowawczym (art. 417 k,c.). Jak wskazała skarżąca, nie można też pomijać, że w praktyce nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania strony od decyzji nakazującej kwarantannę z rygorem natychmiastowej wykonalność przed upływem kwarantanny, co pozbawia stronę skutecznej możliwości odwołania się od takiej decyzji, gdyż - przyjmując tok rozumowania organów obu instancji - postępowanie w przedmiocie kwarantanny po jej wykonaniu jest zawsze bezprzedmiotowe.

Wskazując na zasadność zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w skardze podniesiono, że uwzględniając szczególną sytuację faktyczną i prawną w tej sprawie, pomimo wykonania kwarantanny w całości, strona skarżąca miała i ma interes prawny w merytorycznym rozpatrzeniu jej sprawy. W ocenie skarżącej po uchyleniu decyzji PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], postępowanie powinno toczyć się nie w przedmiocie powtórnego ustalenia miejsca i okresu odbytej już w dniach [...] r. kwarantanny, ale w przedmiocie zasadności i zgodności z prawem wydania wobec niej uprzedniej decyzji i nałożeniu obowiązku kwarantanny z określeniem miejsca jego odbywania w Szpitalu. Zdaniem skarżącej wykonanie kwarantanny w całości nie zmienia tego, że miała ona interes prawny w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Podkreślono, że o ile rzeczywiście nie ma podstaw, aby powrotnie nakładać na skarżącą obowiązku kwarantanny z datą wsteczną, to strona posiada interes prawny w stwierdzeniu przez organ, czy uchylona decyzja PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] została wydana z (rażącym) naruszeniem prawa, w szczególności w zakresie określonego miejsca odbywania kwarantanny. Zdaniem skarżącej, decyzja ta naruszała jej dobra osobiste oraz konstytucyjne prawa i wolności. Przedstawiając rozumienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skarżąca wskazała, że zaistnienie bezzasadności żądania nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie niezasadność żądania. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Tymczasem w tej sprawie organy obu instancji wypowiadały się do zasadności nałożonego obowiązku kwarantanny w decyzjach umarzających postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżącej umorzenie postępowania w przypadku braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie skarżącej organy obu instancji naruszyły również przepisy art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 k.p.a., bowiem merytorycznie wypowiedziały się co do istoty sprawy w zakresie zasadności zastosowanej wobec skarżącej kwarantanny i jej miejsca wyłącznie w uzasadnieniu wydanej decyzji umarzającej postępowanie, przy jednoczesnym braku merytorycznego rozstrzygnięcia w treści sentencji decyzji, braku wskazania podstawy faktycznej i prawnej decyzji, braku powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku pouczeń.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, nie uwzględniono i nie rozważono informacji i dowodów, które napływały od skarżącej i innych pracowników szpitala, a które powinny skutkować niezwłocznym zwolnieniem skarżącej i nakazaniem jej kwarantanny domowej (art. 7 k.p.a.). Ponadto:

- nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń czy skarżąca miała bezpośrednią styczność z zakażonym pacjentem oraz kiedy i w jakich okolicznościach;

- w jakich warunkach była odbywana kwarantanna i czy opisane w odwołaniu skarżącej okoliczności miały miejsce;

- bezzasadnie pominięto wnioski dowodowe skarżącej niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w tym dowody z dokumentów, z jej przesłuchania oraz przesłuchania zawnioskowanych przez nią świadków, bez wskazania dlaczego organ II instancji uznał, że te dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

- nie wskazano w oparciu o jakie dowody organy dokonały ustaleń faktycznych co do prawidłowości nałożonej poprzednio kwarantanny w miejscu pracy skarżącej w warunkach stwarzających duże ryzyko zakażenia, co jest sprzeczne z celem kwarantanny i czego nie przewidują przepisy;

- przekroczono swobodną granicę dowodów (art. 80 k.p.a.), nie rozważono jakie konsekwencje dla zdrowia i życia skarżącej i innych osób pociągać będzie obowiązek poddania jej kwarantanny w miejscu pacy i jednoczesnej pracy w ciężkich warunkach kilkanaście godzin na dobę, co już przez fakt przemęczenia i stresu obniżało jej własną odporność. Całkowicie pominięto informacje i wyjaśnienia skarżącej i nie dawano im wiary pomimo tego, że skarżąca wykonuje zawód zaufania publicznego.

Podkreślono, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wydaną decyzję i doprowadziły organ do błędnych i całkowicie nieuzasadnionych wniosków, że zgodna z prawem była decyzja o poddaniu skarżącej kwarantannie w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym [...], zamiast w warunkach domowych.

Skarżąca opisała w jakich warunkach odbywała kwarantannę podając, że odbywała ją z 13 innymi osobami z personelu medycznego - na niewielkiej powierzchni, z brakiem zapewnienia dostatecznej liczby łóżek, jedną łazienką i dyżurką dla personelu medycznego, brakiem zapewnienia personelowi środków ochronnych. Kwarantannę odbywała na tym samym Oddziale, na którym przebywał i był hospitalizowany chory na [...] pacjent, co jest sprzeczne z jakąkolwiek logiką. W celu kwarantanny skarżąca powinna przebywać w odizolowanym od czynnika biologicznego zakażenia - własnym domu i tam izolować się. Powyższe świadczy o wybraniu przez organ I Instancji w sposób oczywisty nieodpowiedniego miejsca odbywania kwarantanny, tym bardziej, że wobec innych osób w analogicznych warunkach (nawet z tej samej placówki), PPIS stosował kwarantannę domową. W szpitalu nie było wydzielonego izolatorium lub miejsca, gdzie osoby zdrowe mogłyby odbywać kwarantannę. Warunki odbywania kwarantanny były wiadome PPIS K. ze względu na kontakt telefoniczny oraz niezakłócony przekaz informacji pomiędzy szpitalem i jego pracownikami a Sanepidem. Dodano, że skarżąca nie była chora ani zakażona, ani nie była podejrzewana o to, gdyż nie występowały o niej żądne objawy, a dwa wykonane testy na zakażenie korowaniem dały wyniki negatywne. Przywołując art. 2 pkt 12 ustawy podniesiono, że nakazaną kwarantannę połączono w odniesieniu do skarżącej z obowiązkiem pracy przymusowej i to w warunkach stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy, skarżąca podniosła, że nie powinien był on zastosowany w stosunku do niej z uwagi na to, że nie miała bezpośredniej styczności z biologicznym czynnikiem chorobotwórczym a kwarantannę mogła i powinna odbywać ewentualnie w miejscu zamieszkania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o PIS skarżąca podniosła, że organ sanitarny miał prawo nadzorować warunki odbywania kwarantanny w zakładzie pracy skarżącej oraz naruszenia w tym zakresie, czego zaniechał.

W odpowiedzi na skargę z [...] czerwca 2021 r. [...]PWIS wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że zgodnie z zawartymi w aktach sprawy informacjami (m.in. listą pracowników od Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego [...]), skarżąca miała kontakt ze źródłem zakażenia, a zatem obowiązkiem organu I instancji było wydać decyzję nakładającą na odwołującą poddanie się obowiązkowej kwarantannie. Dodano, że postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że tak wyznaczony zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny musi uwzględniać specyfikę postępowania, w ramach którego doszło do wydania zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja [...]PWIS z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydana została na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji PPIS w K. z dnia [...] grudnia 2020, nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny oraz miejsca jej odbywania. Organ wojewódzki ([...]PWIS) kontrolę wymienionej decyzji PPIS w K. przeprowadził w trybie instancyjnym, a nie nieważnościowym, czego nie uwzględnia argumentacja skargi, że po uchyleniu decyzji PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], postępowanie powinno toczyć się nie w przedmiocie powtórnego ustalenia miejsca i okresu odbytej już w dniach [...] r. kwarantanny, ale w przedmiocie zasadności i zgodności z prawem wydania wobec niej uprzedniej decyzji i nałożeniu obowiązku kwarantanny z określeniem miejsca jego odbywania w Szpitalu. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, iż po wniesieniu odwołania od decyzji PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], decyzja ta została uchylona przez [...]PWIS decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania. Decyzja [...]PWIS z dnia [...] lipca 2020 r. nie została zaskarżona, a tylko w takim trybie, w opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności mogłoby dojść do zbadania przez sąd administracyjny, czy zachodziły podstawy do objęcia skarżącej kwarantanną oraz ustalenia, że kwarantanna mogła odbywać się w miejscu pracy skarżącej - Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym [...]. Jednocześnie podnieść należy, że na skutek uchylenia przez [...]PWIS decyzji PPIS w K. z [...] marca 2020 r. nr [...], nie ma możliwości wzruszenia tej decyzji w trybach nadzwyczajnych, określonych przepisami art. 145, art. 154-156 k.p.a. Decyzja PPIS w K. z [...] marca 2020 r. nr [...] została bowiem prawomocnie usunięta z obrotu prawnego. Teoretycznie, w opinii Sądu, ocena merytoryczna decyzji PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. mogłaby zostać przeprowadzona w ramach kontroli decyzji [...]PWIS z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]), o ile doszłoby do wszczęcia postępowania w jednym z ww. trybów nadzwyczajnych. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zainicjowała takie postępowanie, co potwierdza argumentacja przytoczona przez nią w uzasadnieniu przedmiotowej skargi.

Skarżąca w opisanych powyżej uwarunkowaniach faktycznych i prawnych żąda zbadania przez Sąd, czy mogła zostać objęta kwarantannę oraz, czy prawidłowo nałożono na nią obowiązek odbycia kwarantanny w miejscu pracy. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]PWIS z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie od dnia [...].03.2020 roku do dnia [...].04.2020 roku, w wyznaczonym do tego celu miejscu tj. Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym [...].

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako k.p.a., stwierdziły bezprzedmiotowość tak określonego przedmiotu postępowania.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że w wypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W tym miejscu zauważyć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty - z przyczyn o różnym charakterze. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (tak: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14). Opisana wyżej przyczyna niewątpliwie stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu odpowiadają one prawu.

Jak wynika bowiem z ustaleń organów obu instancji znajdujących odzwierciedlanie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, skarżąca odbyła nakazaną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. kwarantannę – w miejscu wskazanym w tej decyzji. Zważywszy, że w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, to w sytuacji, gdy obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] marca 2020 r. zostały już wykonane, obiektywnie wystąpiła przeszkoda wykluczająca możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego, jaki byłby w tym przypadku wydany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239, ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (DZ.U. z 2020 r. poz. 376). Na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie wymienionych przepisów staje się ono co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru sanitarnego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów. Takie ustalenia uprawniają do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Sąd podziela stanowisko organów, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, gdzie organ II instancji uchylił decyzję PPIS w K. z dnia [...] marca 2020 r. o skierowaniu skarżącej na kwarantannę ze wskazaniem miejsca jej odbycia i miało to miejsce już po odbyciu kwarantanny, dalsze postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe bowiem spoczywający na skarżącej obowiązek wygasł z uwagi na odbycie kwarantanny, jak i upływ okresu w jakim obowiązek jej odbycia mógł zostać nałożony. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Opisana wyżej przyczyna stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu.

Na wynik niniejszej sprawy nie ma również wpływu zawarcie w uzasadnieniach decyzji umarzających postępowanie stanowiska organów inspekcji sanitarnej odnośnie zasadności wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę oraz ustalonego miejsca jej odbywania. Z uwagi na formalnoprawny charakter decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w tej części uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie mogą zostać uznane za ocenę merytoryczną sprawy, co jak słusznie w skardze podniesiono, byłoby możliwe wyłącznie w przypadku decyzji rozstrzygającej sprawę w oparciu o przepisy prawa materialnego. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania strony. Ocenie organów oraz Sądu podlegał konkretny stan faktyczny, gdy na skutek decyzji kasacyjnej WPWIS została uchylona decyzja o nałożeniu obowiązku odbycia kwarantanny w miejscu pracy skarżącej i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy obowiązek nakazany uchyloną decyzją został już wykonany i jednocześnie upłynął czas na jej wykonanie, określony w decyzji.

W konsekwencji jako niezasadne Sąd ocenił zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem należy, że dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca, nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy, w ramach której nie można było badać zasadności objęcia skarżącą kwarantanną oraz na okoliczność miejsca jej odbycia.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia Sąd w realiach niniejszej sprawy nie może zajmować stanowiska odnośnie większości zarzutów skargi, także w aspekcie zarzucanego naruszenia podstawowych praw i wolności - przy pełnym zrozumieniu dla rozgoryczenia skarżącej wywołanego zaistniałą w marcu 2020 roku sytuacją, gdy musiała znosić zagrożenie oraz niedogodności związane z wymuszonym odbywaniem kwarantanny na zamkniętym oddziale szpitalnym. Końcowo natomiast może okazać się, że sugerowane w skardze wystąpienie przez skarżącą o odszkodowanie na drodze cywilnoprawnej, będzie jedyną możliwą drogą przeprowadzenia oceny zasadności objęcia kwarantanną i nakazanym jej odbywaniem w szpitalu.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez pełnomocnik skarżącej w skardze, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.