II SA/Po 447/22

Dnia 27 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 roku sprawy ze sprzeciwu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO. [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 10.01.2022 r., nr [...] (znak [...]) o odmowie ustalenia na rzecz L. sp. z o.o. warunków zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że L. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej też jako spółka) w dniu 21 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i halą garażową na działce nr ewid. [...] ark. [...] przy ul. [...] w G..

W dniu 28 kwietnia 2021 r. organ I instancji wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie aktualnej wstępnej umowy z gestorem sieci PWiK z uwagi na rozbieżności, które występują w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dotyczące liczby lokali mieszkalnych ([...] lokale), w kontekście złożonej opinii PWiK wskazującej liczbę osób do zamieszkania- [...]. Wg organu I instancji, liczba osób do zamieszkania powinna być określona jako 3 osoby przypadające na 1 lokal. Nadto, organ wskazał, że zgodnie z opinią i wytycznymi Dyrektora Wydziału Dróg i Budownictwa UM G. z dnia 11 maja 2021 r. znak [...] należy dokonać korekty planu zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji drogowej.

W piśmie z dnia 11 maja 2021 r. Dyrektor Wydziału Dróg i Budownictwa UM G. zgłosił uwagi dotyczące obsługi komunikacyjnej objętej wnioskiem inwestycji.

W dniu 31 maja 2021 r. inwestor przedłożył nową opinię o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej działki nr [...] ark. [...] przy ul. [...] G..

Uwagi dotyczące planowanej inwestycji wnieśli Dyrektor Wydziału Dróg i Budownictwa UM G. i G. Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Następnie sporządzona została analiza urbanistyczna i projekt decyzji. Pełnomocnik inwestora wniósł uwagi do projektu decyzji (pismo z dnia 29.10.2021 r.).

Po przeprowadzeniu postępowania i po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] (znak [...]) odmówił ustalenia na rzecz L. sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem w podpiwniczeniu, o wysokości 12 kondygnacji naziemnych i 3 kondygnacji podziemnych oraz lokalizacji dwóch zjazdów na działce nr [...] ark. [...] w G. przy ul. [...] / ul. [...].

Od decyzji odwołał się L. sp. z o.o. zarzucając, że naruszone zostały przepisy postępowania art. 7, 8, 73 § 1 , 77 § 1, 80, 107 § 3, 80, k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wobec złożenia wniosku w dniu 21 kwietnia 2021 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Tymczasem organ I instancji odwołał się do brzmienia u.p.z.p. wprowadzonego przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20.04.2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznie infrastruktury energetycznej (Dz. U z 2021 r., poz. 922 z dnia 19.05.2021 r.).

Inwestor oczekuje ustalenia inwestycji o następujących parametrach: wys. budynku max 38 m do attyki, szerokość elewacji frontowej 30 m, linia zabudowy - nie określono, wg załącznika graficznego ok. 24 m, powierzchnia zabudowy ok. 37 % (35- 40 %).

W ocenie Kolegium rację ma wnoszący odwołanie, że z uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości czy planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy też z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Analiza urbanistyczna ma wskazywać wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Tymczasem sporządzona analiza urbanistyczna oraz wyniki analizy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie co do spełnienia bądź nie wymaganych parametrów.

W ocenie Kolegium w nieuzasadniony sposób wprowadzono w analizie urbanistycznej rozróżnienie na zabudowę mieszkalną i usługową, taki zabieg zmniejsza czytelność opracowania i wyników analizy.

W ocenie Kolegium należy wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku co do określenia "max" odnośnie wysokości budynku, bowiem takie sformułowanie pozostawia zbyt dużą dowolność. Przy czym co do wysokości budynku Kolegium zauważyło, że oczekiwana wartość przekracza wartość średnią i maksymalną w obszarze analizowanym tj. 34 m. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że występowanie w obszarze analizowanym budynków o 12 kondygnacji naziemnych (podobnie jak planowana inwestycja) nie konwaliduje przekroczenia maksymalnej wartości wysokości w obszarze analizowanym.

Dalej SKO wskazało, że Inwestor określił front działki od strony ulicy [...]. Rację ma wnoszący odwołanie wskazując, że wbrew twierdzeniom organu I instancji działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Wydziału Dróg i Budownictwa Urzędu Miasta G. z dnia 11.05.2021 r., w którym wniesiono jedynie uwagi co do obsługi komunikacyjnej z ulicy [...]. Kolegium zwróciło uwagę, że przez "dostęp do drogi publicznej" rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p). Mając na uwadze powołane przepisy zauważyć więc należy, że nie odwołują się one do jakichkolwiek norm o charakterze techniczno-budowlanym, które powinna spełniać droga publiczna zapewniająca dostęp do przyszłej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że kwestia zgodności istniejących dróg publicznych z przepisami określającymi techniczne parametry tych dróg - nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja zapewniony ma dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Kolegium należy wezwać też do uzupełnienia co do określenia wprost linii zabudowy. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588. zwane dalej "rozporządzeniem") obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie do decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne określenie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania ww. przepisu rozporządzenia.

W ocenie Kolegium organ I instancji winien też mieć na uwadze, że wymóg dostępności obu działek (inwestora i sąsiednich) z tej samej drogi publicznej nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Zdaniem Kolegium wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

Kolegium wskazało, że ponownie prowadząc sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania i zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dowodowego, z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. Organ winien też rozważyć ustalenie wymaganych parametrów na zasadzie odstępstw. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Nadto Kolegium wskazało, że orzecznictwo w zakresie określenia ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednolite. Dominująca linia orzecznicza w tym zakresie wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami tymi nie jest z pewnością § 4 pkt 9 lit c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08. 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązek ten dotyczy planu miejscowego. Nie jest nim także § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Takie podejście należy uznać za racjonalne, z uwagi na zachodzącą często niemożliwość ustalenia ostatecznego sposobu użytkowania obiektu i jego powierzchni w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy (tak wyrok NSA z dnia 18.06.2014 r. o sygn. II OSK 128/13).

Kolegium wskazało też organowi I instancji, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego i nie wiążą organów w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien też pamiętać, że do wniosku powinny być załączone aktualne zapewnienia dostawcy mediów, skoro we wniosku wskazano na nie zapotrzebowanie (w przypadku gdy utraciły ważność w trakcie procedowania sprawy, należy wezwać do uzupełnienia).

Odnośnie kręgu stron postępowania, ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustali sposób reprezentowania osób z uwagi na posiadane prawo do lokalu mieszkalnego i rozważy również kwestię doręczania pism stronom postępowania.

Zdaniem SKO powyższe oraz konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

G. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia oraz asądzenia od organu II instancji na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów art. 75, 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że Spółdzielnia nie podziela stanowiska SKO. W ocenie strony decyzja wydana przez organ I instancji została wydana po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wyznaczono prawidłowo obszar, który objęty został analizą w toku postępowania, uwzględniono w toku postępowania obecnie istniejącą zabudowę na terenie objętym wnioskiem, jak również zabudowę sąsiednią. Wzięto pod uwagę istniejące uwarunkowania komunikacyjne na obszarze objętym analizą, w tym mające znaczenie z punktu widzenia skomunikowania terenu objętego wnioskiem z drogami publicznymi. Dokonano analizy możliwych do lokalizacji na terenie inwestycji miejsc postojowych.

W ocenie skarżącej tylko formalnie istnieje dostęp do drogi publicznej przez ul. [...], ale na granicy pasa drogowego z terenem inwestycji znajduje się wysoka kilkumetrowa skarpa, która jest naturalnie ukształtowana i ciągnie się wzdłuż pasa drogowego ul. [...], na przestrzeni kilkuset metrów. Nie ma technicznej możliwości dojazdu ww. drogą do terenu inwestycji. Ze względu na powyższe nie można w sprawie uznać, że działka inwestycyjna ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zatem ustalenia SKO w sprawie są błędne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Zdaniem Spółdzielni kwestia ilości miejsc postojowych na terenie nieruchomości była w sposób właściwy poddana ocenie przez organ I instancji. Organ ten prawidłowo ustalił wymaganą liczbę miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Podkreślono, że rozmiar inwestycji będzie rodzić zapotrzebowanie na ok 280 miejsc parkingowych, których nie da się zapewnić w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i wskazało, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, co oznacza że zarzuty stawiane w sprzeciwie, a dotyczące zasadności stanowiska organu I instancji co do odmowy ustalenia warunków zabudowy (argumenty dotyczące drogi dojazdowej, miejsc postojowych) nie mogły być przez Sąd oceniane.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium wytknęło organowi I instancji, że powołał się na nieaktualny stan prawny, nie zwrócił się do Inwestora o sprecyzowanie wysokości budynku, wyznaczenia linii zabudowy i aktualnego zapewnienia dostawcy mediów. W ocenie SKO organ błędnie uznał, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, nieprawidłowo ustalał miejsca postojowe. Kolegium zwracało tez uwagę, że studium jak i projekt planu miejscowego nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium dało też wskazania co do ustalenia kręgu stron postępowania i dokonywania doręczeń.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie SKO oparto na odmiennej niż organ I instancji wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że kwestią sporną jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (co do możliwości ustalenia warunków zabudowy w takim zakresie jak wnioskuje inwestor). W sprawie jednak SKO nie odniosło się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Zwracało uwagę wyłącznie na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie. Organ odwoławczy w objętej sprzeciwem decyzji reprezentował inne poglądy niż Prezydent Miasta G.. W takiej sytuacji SKO powinno zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już się w tym zakresie wypowiedział. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku kwestii, jeśli organ II instancji mógł je potwierdzić, bądź wykluczyć w toku postępowania odwoławczego.

Sąd dostrzega, że jedyny fragment decyzji, który odnosi się do kwestii procesowych zawarto na końcu, wskazując że "powyższe [argumenty- dop. Sądu] oraz konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego".

W ocenie Sądu w cytowanym fragmencie Kolegium zaniechało wskazania jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Takie lakoniczne stwierdzenie, podczas gdy zdecydowana większość decyzji dotyczy kwestii materialnoprawnych, nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Argumentacja Kolegium zmierzała w zasadzie do tego, że organ I instancji przedwcześnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, lecz w istocie wszystkie wady decyzji mogły być przez SKO uzupełnione. Sąd nie widzi przeszkód ku temu aby wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów, czy rozstrzygnąć kwestię dostępu do drogi publicznej i miejsc parkingowych na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasatoryjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a rozpatrując jeszcze raz odwołanie L. sp. z o.o.

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od sprzeciwu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).