II SA/Po 432/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 25 listopada 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn.zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną przez J. K. decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

J. K. (dalej również: wnioskodawca; skarżący) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem z dnia 21 października 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem B. K., który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 stycznia 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz orzeczeniem organu szczebla powiatowego z dnia 30 kwietnia 2021 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Prezydent Miasta G. (dalej: Prezydent; organ I instancji; organ) decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że pomoc udzielna niepełnosprawnemu ojcu przez J. K. sprowadza się do wykonywania zwykłych, codziennych czynności, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym; również w rodzinach, gdzie wszyscy członkowie pracują. Prezydent wyjaśniał, że stwierdzone okoliczności nie stanowią o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Końcowo, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., organ orzekł, że wnioskodawca nie spełnia tych przesłanek, gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym B. K. powstała w wieku 64 lat, a ponadto świadczenie pielęgnacyjne jest rekompensatą wypłacaną z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, natomiast J. K. nigdy nie pracował.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca, reprezentowany przez p[pełnomocnika procesowego, zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także przepisów postępowania, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i bezpośredniego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r. podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazując przy tym, że ojciec skarżącego B. K. (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim z A. K., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 kwietnia 20220 r., wydane na stałe. Wobec tego Kolegium zaznaczyło, że nie zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących daty powstania niepełnosprawności podopiecznego, Kolegium wyjaśniło, że od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu i nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W następnej kolejności organ II instancji, powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2021 r., stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka opisana w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż pomoc udzielana ojcu przez wnioskodawcę koncentruje się wokół czynności, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy rodzicami i dziećmi – dotyczy to pomocy w higienie osobistej, robienia zakupów, gotowania, sprzątania, poddawania leków, zawożenia do lekarzy. Kolegium wskazało na to, że B. K. oraz jego żona, z którymi mieszka ich syn (wnioskodawca), są osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi pomocy osoby drugiej; ojciec skarżącego jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji powstałej na skutek stwierdzonej choroby, a dodatkowo boryka się ze schorzeniami psychicznymi; syn pomaga mu w ubieraniu się, codziennej toalecie, robi zakupy, gotuje, sprząta, dba o regularne zażywanie leków, wozi do lekarzy. Zarazem organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że J. K. nigdy nie pracował zawodowo, nie ukończył rozpoczętych studiów, a sytuacja zmusiła go do podjęcia się opieki nad rodzicami.

Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że udzielana ojcu, przez wnioskodawcę, pomoc koncentruje się wokół czynności, które są wykonywane w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy rodzicami i dziećmi – dotyczy to pomocy w higienie osobistej, robienia zakupów, gotowania, sprzątania, podawania leków, zawożenia do lekarzy. W tym względnie organ podniósł również, że B. K. nie jest też osobą leżącą, porusza się samodzielnie. Poza tym Kolegium stwierdziło, że "nawet jeśli uznać, że wnioskodawca sprawuje stałą opiekę nad ojcem, (...) [to] organ I instancji prawidłowo stwierdził, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem", gdyż J. K. nigdy nie pracował zarobkowo, nie ukończył studiów, a zatem nie doszło w jej przypadku do rezygnacji z zatrudnienia". Organ odwoławczy wskazał również na to, że J. K. ma obecnie [...] lata i jak wyjaśnił – z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami, nie ukończył studiów, a próbę ich ukończenia podjął w 2018 r. (wówczas wnioskodawca miał 28 lat). Dalej organ argumentował, że z materiału dowodowego nie wynika, by J. K. kiedykolwiek podjął próbę podjęcia zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze i to przed uzyskaniem przez jego rodziców orzeczeń o niepełnosprawności. Uznał przy tym słuszność argumentu organu I instancji, że rodzice wnioskodawcy uzyskali orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w 2020 r. (matka) i w 2021 r. (ojciec), a niepełnosprawni są od 2019 r. Wskazał też na to, że od ukończenia szkoły ponadpodstawowej J. K. przez wiele lat nie uczył się, ani nigdy nie pracował, zaś z materiału dowodowego nie wynika, by przez cały ten okres po stronie wnioskodawcy istniały obiektywne przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej. W takich okolicznościach organ II instancji uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie można stwierdzić istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem.

W skardze na decyzję organu II instancji wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej – i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje; 2) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niemożności podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (czy kontunuowania edukacji) w związku ze stanem rodziców oraz koniecznością opieki nad ojcem oraz nieustalenie faktu, że ojciec skarżącego choruje i wymaga opieki od wielu lat – a co skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej ze słusznym interesem strony.

W uzasadnieniu strona przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów, wskazując na fakt sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ojcem, a rzeczywiście nad obojgiem niepełnosprawnych w stopniu znacznym rodziców. Skarżący wskazał na to, że konieczność opieki nad rodzicem spowodowała rezygnację z aktywności na rynku pracy, jak i z dokończenia studiów.

Przy takiej argumentacji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także sformułowania wiążących wytycznych dla organów obydwu instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu, przy ocenie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istotny jest faktyczny zakres opieki sprawowanej przez osobę ubiegającą się o to świadczenie, dostosowany do potrzeb niepełnosprawnego członka rodziny. W ocenie organu, ustalone w przedmiotowej sprawie czynności, o których mowa w tym wywiadzie, w szczególności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, pomocą w czynnościach higienicznych, robienie zakupów, zawożenie do lekarzy wykonywane są również przez osoby pracujące zawodowo, a ich charakter i zakres zasadniczo nie wyklucza zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że świadczona przez wnioskodawcę pomoc ojcu ma zatem charakter doraźny, mieszczący się w ogólnie przyjętych stosunkach pomiędzy rodzicami a dziećmi. Zdaniem organu, B. K. jest niewątpliwie osobą schorowaną i wymagającą pomocy w czynnościach życia codziennego, jednak nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by pomimo orzeczonej niepełnosprawności wymagał ciągłej (całodziennej) obecności i pomocy ze strony syna, w stopniu uniemożliwiającym wnioskodawcy jakąkolwiek aktywność zawodową.

Ponadto organ odwoławczy oświadczył, że nie sprzeciwia się wnioskowi skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – a to z uwagi na stanowisko procesowe stron postępowania (wniosek skarżącego i brak sprzeciwu ze strony organu odwoławczego, który nie zażądał przeprowadzenia rozprawy) oraz treść przepisów art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Kolegium narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania. W konsekwencji nieprawidłowe było również utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, obarczonej podobnymi wadami.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej (rezygnują z wykonywanego zajęcia zarobkowego, albo powstrzymują się od jego podjęcia), by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy (innej działalności zarobkowej), której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności i powiązanym z tym potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla ustalenia, czy w konkretnym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której opieka dotyczy (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (czy "adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z samego orzeczenia o niepełnosprawności.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze strony innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby, w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności, może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Do legalnej definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, zawartej w art. 3 pkt 21 (lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573, z późn. zm.), który stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Sąd podziela to stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (patrz: wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1854/19, dostępny jw.). Stałość i ciągłość spracowanej opieki nie może być utożsamiana z koniecznością jej sprawowania nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Zdaniem Sądu nie należy interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymagałby on takiej "stałości" (permanentności) wykonywanej opieki, która rozumiana jest wyłącznie jako jej sprawowanie "przez całą dobę", co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Dana osoba, ze względu na swój stan zdrowia, może wymagać stałej (już na zawsze) lub długotrwałej, tj. przez okres powyżej 12 miesięcy, opieki lub pomocy, co wynika z § 29 ust. 2 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857). W świetle § 29 ust. 1 tego rozporządzenia konieczność sprawowania opieki (pkt 2) oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia, lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; z kolei konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych (pkt 3) oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Wobec tego, "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (poziom sprawności i funkcjonowania organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (patrz: wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3262/15, dostępny jw.).

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że z łącznie czytanych przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynikają dwa zasadnicze wnioski. A mianowicie, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny jw.). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też by ocenić istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania), a sprawowaniem osobistej i świadczonej w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej, nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (odpowiadającą wskazaniom zawartym w orzeczeniu lekarskim). Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi takich cech, to związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje.

W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Omawiany przepis należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.). Nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną (brak czasu w ciągu doby na podjęcie jakichkolwiek innych czynności), lecz przeszkodę organizacyjną, tj. konieczność wykonywania określonych czynności opiekuńczych w określonych porach dnia czy tygodnia, jak również czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w innych godzinach. Takie bowiem uwarunkowania życiowo-organizacyjne stanowią przeszkodę do pozostawania w zatrudnieniu lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Można zarazem stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej, gdyż sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 4023/18 i 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1544/19 – dostępne jw.).

Odnosząc powyższe rozważania ogólne do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podkreśla, że poza sporem pozostawało, iż nie tylko ojciec skarżącego, w stosunku do którego wnioskodawca ubiega się on o świadczenie pielęgnacyjne, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i wymagała stałej opieki lub pomocy w funkcjonowaniu. Jest to osoba trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji (jak na to wskazuje orzeczenie lekarza orzecznika ZUS). Co więcej, również matka wnioskodawcy legitymuje się takim orzeczeniem i wskazaniami. Wobec tego z uwagi na sytuację prawną matki skarżącego – żony niepełnosprawnego B. K. – nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Skarżący, jako syn osoby niepełnosprawnej, należy do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ odwoławczy odnotował ten fakt i potwierdził świadczenie przez wnioskodawcę codziennej pomocy swojemu ojcu, a faktycznie niesienie pomocy obojgu niepełnosprawnym rodzicom, z którymi wspólnie zamieszkuje. Niemniej jednak w pierwszej kolejności uznał, że zakres pomocy udzielanej niepełnosprawnemu ojcu nie przekracza zwykłych czynności "dnia codziennego" i nie może być uznany za sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto stwierdził, że nawet gdyby przyjąć wykonywanie takiej opieki, to brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a sprawowaniem tej opieki nad swoim ojcem.

W przekonaniu Sądu taka ocena stanu faktycznego jest błędna, a wynika z nieprawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., sprzecznej z wyżej przywołanym stanowiskiem prawnym. Nie ma bowiem dostatecznych podstaw do uznania, że ustawa wykonywanie (stałej) opieki nad osobą niepełnosprawną utożsamia tylko z określonym katalogiem czynności opiekuńczych wykonywanych w stosunku do wąskiego grona osób niepełnosprawnych, a mianowicie tylko takich, które są chore obłożnie i całkowicie niezdolne do samoobsługi. W szczególności zaś do zawężania rozumienia takiej opieki jako nieprzerwanego czuwania nad osobą niepełnosprawną, karmienia i pojenia, przenoszenia, wykonywania czynności związanych z utrzymaniem higieny osobistej czy podawaniem leków i innych preparatów (podłączanie kroplówki, wykonywanie zastrzyków).

Przywołany przez organ II instancji wywiad środowiskowy, a także uzasadnienie wniosku o przyznanie świadczenia, wskazują na szeroki zakres czynności, jakie w ramach opieki wnioskodawca wykonuje w stosunku do swojego niepełnosprawnego ojca. Ojciec skarżącego cierpi na konkretne schorzenia fizyczne i dysfunkcje psychiczne, wobec czego niezmiennie wymaga pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach, których wykonywanie jest dla niego problemem. Są to nie tylko czynności dotyczące obsługi w zakresie ubierania czy higieny osobistej (podopieczny cierpi na schorzenia układu wydalniczego) oraz wsparcia w procesie leczenia (podawanie leków, zawożenie do lekarzy), ale w zasadzie wszystkie codzienne i wykonywane okresowo czynności w gospodarstwie domowym, a także czynności życiowo-organizacyjne. Dodać należy, że skarżący zamieszkuje wspólnie z obojgiem niepełnosprawnych w stopniu znacznym rodziców, wymagających pomocy osoby trzeciej. Wywiad środowiskowy jednoznacznie potwierdza skalę codziennego wsparcia, jakie jest udzielane osobie niepełnosprawnej. Wyczerpuje ono warunki pełnienia stałej opieki nad osobą niepełnosprawną (czuwanie nad taką osobą i udzielanie niezbędnej pomocy w codziennym egzystowaniu).

Co się zaś tyczy powiązania wykonania opieki z rezygnacją lub powstrzymaniem się od zarobkowania Sąd podkreśla, że nie jest dopuszczalne argumentowanie, iż skoro dotąd skarżący nie podjął próby uzyskania zatrudnienia czy zarobkowania w inny sposób (i nie skończył studiów), a nie istniały po jego stronie wcześniej obiektywne przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, to brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad ojcem. Skoro skarżący jest młodą osobą, w wieku produkcyjnym, obiektywnie zdolną do pracy (organ nie wykazał przeciwnego stanu rzeczy), to wciąż może ją podjąć. Zatem może również powstrzymać się od podejmowania zatrudnienia (zrezygnować z poszukiwania zajęcia zarobkowego). W razie spełnienia przesłanek ustawowych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta jedynie na negatywnej (nawet jeżeli w jakimś stopniu osadzonej w okolicznościach sprawy) ocenie dotychczasowej aktywności (czy też braku aktywności) wnioskodawcy na rynku pracy. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że nie zaistniał związek pomiędzy niepodejmowaniem zajęcia zarobkowego a pełnieniem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Sądu, w takich warunkach, ze względu na zastosowaną przez organ błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zawężającą jego zastosowanie tylko do niektórych osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, wymagających stałej lub długotrwałej opieki, nie zostały należycie rozważone i ocenione wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym dotyczące faktycznej sytuacji wnioskodawcy i osoby niepełnosprawnej, jak również uwarunkowania opieki wykonywanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem. W ten sposób doszło do naruszenia art. 6 i art. 7 (zasady praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu obywatela) oraz zasad i innych przepisów regulujących obowiązki organu w postępowaniu wyjaśniającym – art. 8 (zasada zaufania) i art. 77 § 1 (uszczegółowienie zasady z art. 7) oraz art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów).

Końcowo Sąd stwierdza, że skarga okazała się zasadna, skoro zakwestionowane decyzje nie dopowiadają prawu. Miało bowiem miejsce naruszenie prawa materialnego, jak również istotne naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało, zaś naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało kierunek jej rozstrzygnięcia (niekorzystny dla strony). Wobec skutków takiego naruszenia Sąd uznał, że należy wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, organy uwzględnią przedstawione powyżej rozważania prawne oraz poniższe wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności będą zobowiązane przyjąć, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 (pkt 4) u.ś.r. W konsekwencji, o ile też nie zaistnieje zmiana stanu faktycznego (nie zaistnieją negatywne przesłanki do przyznania świadczenia), będą zobowiązane przyznać skarżącemu przedmiotowe świadczenie rodzinne zgodnie z wnioskiem.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł. Sąd uwzględnił wynik sprawy i wniosek pełnomocnika strony. Na zasądzone koszty składa wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).