II SA/Po 428/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 07 października 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 16 marca 2020 r. (data wpływu do organu: 23 kwietnia 2020 r.) K. W. wniosła o przeprowadzenie kontroli legalności budynku położonego na działce [...] przy ul. [...] w M. oraz sprawdzenie stanu technicznego ogrodzenia murowanego zlokalizowanego na tej samej działce.

Zawiadomieniem z dnia 02 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej również jako: "organ I instancji", "PINB" albo "Powiatowy Inspektor") poinformował o przeprowadzeniu kontroli legalności przedmiotowego budynku oraz stanu technicznego ogrodzenia murowanego w dniu 01 lipca 2020 r.

W protokole kontroli wskazano, że budynek gospodarczy o wymiarach 8 x 4,2 m położony na działce [...] w granicy z działką [...] przy ul. [...] w M. został zbudowany około 1991 r. przez poprzedniego właściciela działki [...], I. K.. Obecna właścicielka, E. B. (dalej również jako: "skarżąca"), nabyła nieruchomość wraz z garażem w 2008 r. i nie posiada dokumentacji związanej z budową tego budynku. Jednocześnie odnotowano, że pomiędzy działkami [...] i [...] jest zlokalizowane murowane ogrodzenie o wysokości 1,2 m., które wymaga remontu ze względu na zły stan techniczny, w tym odchylenie muru od pionu. E. B. wskazała, że nie była inwestorem przedmiotowego ogrodzenia (był nim W. B., były właściciel działki [...]).

Zawiadomieniem z dnia 02 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego.

Następnie Powiatowy Inspektor zwrócił się do Starosty P. oraz do Urzędu Miejskiego w M. w sprawie udzielenia informacji, czy na budowę przedmiotowego budynku zostało wydane pozwolenie budowalne.

Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. Starosta P. poinformował, że w rejestrach obejmujących lata 1990–2000 brak jest wniosku dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego budynku, zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na działce [...]

Burmistrz Gminy M. w odpowiedzi z dnia 10 lipca 2020 r. również poinformował o braku dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku, wskazując jednocześnie, że działka [...] nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzupełniającym piśmie z dnia 03 sierpnia 2020 r. Burmistrz Gminy M. poinformował, że ostatnim planem obowiązującym na tym terenie w latach 1991–2000 był plan podjęty uchwałą nr XXI/126/91 Rady Miasta i Gminy w Mosinie z dnia 30 grudnia 1991 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina (Dz. Urz. Woj. Poz. z 1992 r. Nr 2, poz. 13), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Według ustaleń tego planu działka [...] była przeznaczona w części pod tereny zabudowy jednorodzinnej, oznaczone symbolem [...], a w części pod tereny ogrodów przydomowych, oznaczone symbolem [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor poinformował o przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego w dniu 01 września 2020 r. W protokole pokontrolnym wskazano, że budynek wymaga remontu w związku z licznymi pęknięciami ścian. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Zawiadomieniem z dnia 02 września 2020 r. Powiatowy Inspektor poinformował, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. od tego momentu będzie prowadzone w sprawie budynku garażowego położonego na działce [...] przy ul. [...] w M., a następnie postanowieniem z dnia 02 września 2020 r., [...] Powiatowy Inspektor nakazał E. B. w terminie 60 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia przedłożyć: 1) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) szkic obiektu wraz z opisem; 4) projekt zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że budynek został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, a działka [...] nie jest objęta planem miejscowym. Powiatowy Inspektor uznał, że w tym zakresie wymaga wyjaśnienia, czy w sprawie należy zastosować ustawę z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane z 1974 r."), czy ustawę z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej jako: "Prawo budowlane"). Powyższe jest niezbędne do późniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ zaznaczył dalej, że współcześnie budynki garażowe wymagają zgłoszenia, stąd kwalifikując tak budynek należy zastosować do procedury legalizacyjnej przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia 10 września 2020 r. E. B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazała, że na działce [...] nie istnieje budynek garażowy, poza budynkiem mieszkalnym znajduje się tam jedynie budynek gospodarczy. Skarżąca podkreśliła, że niesłusznie Powiatowy Inspektor dokonał w trakcie toczącego się postępowania zmiany jego nazwy z postępowania "w sprawie budynku gospodarczego" na postępowanie "w sprawie budynku garażowego". Wskazano, że przedmiotowy budynek został wybudowany niemal 30 lat temu jako budynek gospodarczy. Zakwalifikowanie go do grupy budynków garażowych wymagałoby spełnienia odpowiednich warunków technicznych określonych w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), których budynek ten nie spełnia.

Postanowieniem z dnia 26 października 2020 r., [...] Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedstawienia dokumentów i w tej części orzekł o obowiązku przedstawienia dokumentów w terminie do dnia 08 stycznia 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 1 lipca 2020 r. kontroli ustalono, iż położony na terenie działki [...] budynek o wymiarach 8 x 4,2 m może pełnić funkcję garażu, gdyż posiada bramę wjazdową, a na posadzce znajdują się ślady podobne do zrobionych przez opony samochodowe w wyniku częstego przejeżdżania. Również w ekspertyzie z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego i garażowego położonych przy ul. [...] w M. budynek ten jest nazywany garażem (k. [...]–[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wojewódzki Inspektor podkreślił także, że w sprawie ustalono, iż budynek powstał przed 1995 r. i został wybudowany bez pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r.). Z kolei zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Art. 48 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie zasadniczo w przypadku obiektów, przed których realizacją wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W pozostałych przypadkach do obiektów powstałych nielegalnie przed dniem 01 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał E. B. do przedłożenia wskazanej dokumentacji, umożliwiającej późniejsze przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jako, że powinno się ono toczyć na podstawie art. 49b Prawa budowlanego (współcześnie budowa garaży warunkowana jest zgłoszeniem zamiaru budowy).

Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. E. B. zaskarżyła w całości powyższe postanowienie (k. [...]–[...] akt sądowych) zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na tym, że nie sprawdzono daty budowy budynku i w konsekwencji błędnie przyjęto datę jego powstania. Z dołączonego do skargi oświadczenia poprzedniego właściciela działki [...], I. K., wynika że budynek został wybudowany legalnie w latach 1965–1966. W obszernym uzasadnieniu E. B. odniosła się do istniejącego konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy nią a wnioskującą o przeprowadzenie kontroli legalności budynku K. W., wskazując szkody, które skarżąca poniosła z powodu prac budowlanych prowadzonych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 02 września 2020 r.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zostały jednoznacznie ustalone dwie kwestie. Po pierwsze, organy przyjęły założenie, ale nie ustaliły w sposób dostatecznie wnikliwy, kiedy sporny budynek został zbudowany. Z akt sprawy wynika, że E. B. podczas kontroli dnia 01 lipca 2020 r. wskazała, iż obiekt ten został zbudowany około 1991 r. przez poprzedniego właściciela I. K.. Jednakże z oświadczenia I. K. dołączonego do skargi wynika wprost, że powstanie budynku datuje się na lata 1965–1966. Ustalenie to ma znaczenie z perspektywy kolejnej istotnej okoliczności: weryfikacji legalności obiektu. Z akt sprawy wynika jedynie, że zostały podjęte próby ustalenia czy w rejestrach prowadzonych przez Starostę Poznańskiego i Burmistrza Gminy [...] znajdują się wniosek dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego budynku, zawiadomienie o zakończeniu budowy lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych na działce [...]. Zlecony zakres badania zawężono jednak do lat 1990–2000, co było skutkiem założenia, że budynek wybudowano w 1991 r. Oświadczenie poprzedniego właściciela I. K. podaje jednak w wątpliwość tak przyjętą datę budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Powiatowy Inspektor rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności podjąć próbę ustalenia w sposób bardziej wnikliwy, kiedy kontrolowany obiekt budowlany został posadowiony na działce [...] Ustalenia tego może dokonać poprzez zwrócenie się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, który przejął wykonywanie zadań Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (zlikwidowanego 31 grudnia 2017 r.), z prośbą o udostępnienie ewentualnych posiadanych w zasobie fotografii lotniczych wykonanych na przestrzeni lat. Powyższe może dostarczyć obiektywnych danych wskazujących na datę lub przybliżony okres zbudowania spornego budynku. Uzupełniająco organ może przeprowadzić także dowód z przesłuchania świadka, I. K., poprzedniego właściciela działki [...] oraz inwestora posadowionego na niej budynku, jak i pozyskać od niego wiedzę, czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty lub dowody (fotografie) obrazujące okres powstania budynku.

Po sprecyzowaniu daty lub okresu budowy budynku Powiatowy Inspektor powinien dopiero podjąć się ustalenia drugiej z budzących wątpliwości okoliczności, to jest przeprowadzić weryfikację, czy budynek powstał legalnie. Na tę okoliczność powinien ponownie zwrócić się do Starosty [...] i Burmistrza Gminy [...] w celu ustalenia czy w rejestrach obejmujących domniemane lata budowy znajduje się jakakolwiek dokumentacja budynku. Dopiero po ustaleniu pełnego stanu faktycznego sprawy, jeśli okazałoby się, że przedmiotowy budynek powstał nielegalnie, organ może przystąpić do oceny możliwości zalegalizowania tego obiektu budowlanego mając na względzie istniejące przepisy intertemporalne regulujące kwestie stosowania nowych albo dotychczasowych przepisów ustawowych zawartych w Prawie budowlanym.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił w dniu 12 lipca 2021 r. wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z wnioskiem o udostępnienie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1965-1995 w województwie wielkopolskim, powiat poznański, gm. M., arkusz mapy [...], działka nr ewid.[...]

Następnie PINB pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. wezwał E. B. do wskazania adresu korespondencyjnego I. K.. Jednocześnie PINB pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w M. z prośbą o udzielenie informacji czy dla budynku garażowego zlokalizowanego na działce ewid. [...] przy ul. [...] w M. zrealizowanego pomiędzy 1965 a 1976 r. przez I. K. wydane zostało pozwolenia na budowę.

W dniu 24 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo E. B., którym przedłożyła adres korespondencyjny I. K.. Natomiast w dniu 26 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Gminy M. z dnia 23 sierpnia 2021 r. informujące, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego dla działki nr ewid.[...] obręb M..

Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r., PINB wezwał I. K. do osobistego stawiennictwa w siedzibie PINB w celu złożenia zeznań w charakterze świadka na okoliczność daty realizacji budynku garażowego o wymiarach w planie 8,0 m x 4,20 m zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w M..

W dniu 09 września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo E. B. z dnia 09 września 2021 r., informujące o złym stanie zdrowia I. K.. Wobec powyższego PINB pismem z dnia 20 września 2021 r. wezwał I. K. do udzielenia pisemnych informacji odnośnie daty realizacji przedmiotowego budynku oraz do przesłania posiadanych dokumentów (kopii) potwierdzających jego legalność.

Następnie w dniu 03 października 2021 r. do PINB wpłynęło pismo E. B. z dnia 03 października 2021 r., którym wskazała, że w imieniu ojca załącza pismo (oświadczenie) które było napisane 21 listopada 2020 r. i jednocześnie informuję, że na dzień dzisiejszy nie dysponuje dokumentami sprzed prawie 60-ciu łat.

Postanowieniem z dnia 07 października 2021 r., znak: [...], PINB nakazał E. B. w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia przedłożyć: 1. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowla; 3. szkic obiektu wraz z opisem; 4. projekt zagospodarowania działki.

Zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu na powyższe postanowienie, złożyła E. B. pismem z dnia 25 października 2021 r., wskazując, że zdjęcia lotnicze podważyły argumenty PINB i potwierdziły prawdziwość dowodów o wcześniejszej dacie powstania budynku garażowego. Z pisma Burmistrza [...] wynika jedynie tyle, że nie odnaleziono dokumentacji sprzed 56 lat, natomiast z pisma powyższego nie wynika, czy w ogóle takie dokumenty przechowuje się ponad 50 lat, a jeśli tak, to może nie znaleziono och z przyczyn techniczno- organizacyjnych lub po prostu po tylu łatach zaginęły.

Pismem z dnia 25 listopada 2021 r. WINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z prośba o udzielenie informacji, czy Starostwo Powiatowe w P. posiada dokumentację budowlaną, decyzję lub zgłoszenie zamiaru budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M. w granicy z działką nr ewidencyjny [...]. Jednocześnie organ II instancji pismem z dnia 25 listopada 2021 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach Archiwum Państwowego w P. znajduje się dokumentacja budowlana, decyzja lub zgłoszenie budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewide[...] przy ul. [...] w M.. Ponadto WINB odrębnym pismem z dnia 25 listopada 2021 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w M. z prośbą o wskazanie czy w zasobach archiwum Urzędu znajdują się dokumenty dotyczące budowy w/w budynku oraz czy Urząd Miejski w M. posiada rejestry pozwoleń na budowę z okresu 1960 – 1976 r.

Archiwum Państwowe w P. pismem z dnia 30 listopada 2021 r., wskazało iż w zasobie Archiwum nie odnaleziono dokumentacji budowlanej, decyzji/zgłoszenia zamiaru budowy budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w M., w granicy z działką nr ewid. [...].

Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. wskazał, iż w zasobach Urzędu Miejskiego w M. nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę dla budynku garażowego, na działce nr ewid.[...]

Starostwo Powiatowe w P. pismem z dnia 18 lutego 2022 r. wskazało, iż w archiwum urzędu nie odnaleziono dokumentacji budowlanej ani dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę/zgłoszenia inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr ewid.[...] w miejscowości M. przy ul. [...].

Mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 07 października 2021 r., znak: [...], którym organ nakazał właścicielowi E. B. w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienie przedłożyć: 1. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu; 2. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. szkic obiektu wraz z opisem; 4. projekt zagospodarowania działki, w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i w to miejsce orzekł o obowiązku ich przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 19 września 2020 r., zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wobec powyższego należało zbadać jakie brzmienie - dotychczasowe czy obecne - ustawy na gruncie niniejszej sprawy będzie miało zastosowanie. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec powyższego WINB wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą ustawy Prawo budowlane z dnia 19 września 2020 r.).

Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu do 18 września 2020 r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wynika z zawiadomienia PINB z dnia 02 lipca 2020 r. był budynek gospodarczy o wymiarach w planie 8,0 m x 4,20 m zlokalizowany na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M., w granicy z działką nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzemieniu sprzed 19 września 2020 r.) "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki. Natomiast jak wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. właściciel przed przystąpieniem do budowy garażu, winien dokonać stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. WINB podniósł, że organ I instancji, zgodnie z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] doprecyzował datę powstania samowoli budowlanej. Z fotografii lotniczych wynika, że obiekt istniał już w 1976 r. Natomiast I. K. zeznał, że obiekt wybudowano w latach 1965 - 1966.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie odnalazł dokumentów potwierdzających legalność w/w obiektu budowlanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w M.. Jednocześnie w toku postępowania przed organem I instancji, organ nadzoru budowlanego ustalił, że nie istnieje żadna dokumentacja świadcząca o tym, iż budynek gospodarczy powstał legalnie - brak pozwoleń na budowę czy zgłoszeń odpowiednim organom administracji architektoniczno-budowlanej. WINB w toku postępowania administracyjnego nie odnalazł takiej dokumentacji w organach samorządowych oraz w Archiwum Państwowym. Sama skarżąca w zażaleniu wskazuje, iż nie posiada dokumentacji świadczącej o legalności budynku garażowego. Zatem w ocenie WWINB nie można uwzględnić zarzutów Skarżącej.

Zdaniem organu odwoławczego, pomimo powstania budynku garażowego przed 1995 r., stosowane są przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., tj. art. 49b ustawy Prawo budowlane ponieważ doszło do samowoli budowlanej budynku garażowego, która w świetle przepisów powyższej ustawy wymaga zgłoszenia, tym samym nie znajdują zastosowania przepisy ustawy prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie powyższej procedury legalizacyjnej w żaden sposób nie kwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Po [...].

Wobec powyższego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma, w ocenie organu odwoławczego art. 49b ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że organ I instancji prawidłowo nałożył na właściciela - E. B. obowiązek dotyczący przedłożenia stosownych dokumentów, szczegółowo wskazanych w sentencji zaskarżonego postanowienia, wskazał termin wykonania tego obowiązku, tj. w terminie 60 dni od daty doręczenie postanowienia. W związku jednak z faktem, iż termin ten upłynął w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji, to w ocenie WINB termin ten należało zmienić w celu umożliwienia adresatowi zrealizowania nałożonego obowiązku.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów zażalenia, WINB podniósł, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest budynek garażowy zlokalizowany na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w M., w granicy z działką nr ewid. [...]. Mając powyższe na uwadze, WINB nie może wskazać, czy roboty budowlane na działce sąsiedniej są objęte projektem i właściwym nadzorem oraz jakie prace są tam wykonywane i czy został powołany kierownik robót budowlanych. Z powyższymi uwagami zażalenia strona powinna zwrócić się do organu administracji architektoniczno- budowlanej w celu ustalenia czy na działce sąsiedniej zostało wydane pozwolenie na budowę lub dokonano stosownego zgłoszenia lub zwrócić się do PINB o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...].

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na tym, że błędnie nazwano obiekt budowlany budynkiem garażowym i szukano dokumentów dla nieistniejącego budynku. Pomimo braku podstawy stwierdzono nielegalność powstałego przed ponad 60-cioma laty obiektu budowlanego. Dodatkowo organy obu instancji nie ustaliły jednoznacznie, kiedy przedmiotowy obiekt powstał mimo, że były do tego zobowiązano.

W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty dotyczące istniejącego konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy skarżącą, a wnioskującą o przeprowadzenie kontroli legalności budynku K. W.. Skarżąca podniosła, że wybudowany obiekt na pewno nie był wznoszony jako garaż i nie pełnił takiej funkcji, co powoduje, że organy administracji publicznej wadliwie poszukiwały dokumentów dotyczących budynku garażowego. Skarżąca wskazała również, że obiekt został wybudowany na podstawie nie obowiązujących przepisów, które dodatkowo nie przewidywały konieczności zachowania dokumentacji budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo zauważyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], wskazał, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy nadzoru budowlanego powinny podjąć próbę ustalenia w sposób bardziej wnikliwy, kiedy kontrolowany obiekt budowlany został posadowiony na działce [...], a następnie, po sprecyzowaniu daty lub okresu budowy budynku Powiatowy Inspektor powinien dopiero podjąć się ustalenia drugiej z budzących wątpliwości okoliczności, to jest przeprowadzić weryfikację, czy budynek powstał legalnie. Dopiero po ustaleniu pełnego stanu faktycznego sprawy, jeśli okazałoby się, że przedmiotowy budynek powstał nielegalnie, organ może przystąpić do oceny możliwości zalegalizowania tego obiektu budowlanego mając na względzie istniejące przepisy intertemporalne regulujące kwestie stosowania nowych albo dotychczasowych przepisów ustawowych zawartych w Prawie budowlanym.

Organy administracji publicznej, ramach ponownie prowadzonego postępowania nie ustaliły dokładnej daty realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że został on zrealizowany w okresie 1960 – 1976 r. Ustalenia powyższe znajdują swoje potwierdzenie w szczególności na podstawie uzyskanych zdjęć lotniczych oraz oświadczenia inwestora, co powoduje, że Sąd uznaje je za prawidłowe. Co więcej, ustalenia powyższe nie są również kwestionowane przez skarżąca.

Przyjęcie powyższej daty realizacji przedmiotowej inwestycji powoduje istotne następstwa dla prowadzonego postępowania. Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że odesłanie w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących skutkuje przyjęciem, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona tak jak w niniejszej sprawie przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., tj. przed 01 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r. Co więcej, stosowanie przepisów z 1974 r. obejmuje również przypadki, które wystąpiły przed wejściem w życie powyższej ustawy, gdyż ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych nakazujących stosowanie regulacji wcześniejszych (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11, Baza NSA oraz z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, Baza NSA).

Okoliczność powyższa niesie ze sobą dalsze konsekwencje – otóż stwierdzenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm., dalej również jako ustawa: "Prawo budowlane z 1974 r.") obligowało organ administracji publicznej do ustalenia, czy pod rządami powyższej ustawy realizacja przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie legalizacyjne musi bowiem toczyć się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wybudowania obiektu budowlanego, a nie w dacie późniejszej.

Zauważyć trzeba, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej dokonały kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w oparciu o treść przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązujących przez 19 września 2020 r., uznając, że realizacja obiektu (zakwalifikowanego jako garaż) wymagała wcześniejszego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Tymczasem w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie istniała instytucja zgłoszenia. Dodatkowo, przepis 103 ust. 2 nie odnosi się wprost do art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż ostatnio powołany przepis został wprowadzony do porządku prawnego przepisem art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Do dnia 10 lipca 2003 r. samowole budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia były objęte regulacją art. 48 łącznie z samowolą budowlaną polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że każdy inny sposób interpretacji powyższych przepisów prowadziłby do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków wymagających obecnie zgłoszenia zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r., gdyż do 10 lipca 2003 r. ich legalizacja następowałaby na podstawie mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy z 1974 r., a po tej dacie na podstawie wprowadzonego do ustawy z 1994 r. przepisu art. 49b. Takie zróżnicowanie byłoby niczym nieuzasadnione, gdyż nowelizacja z 2003 r. nie zawierała przepisów intertemporalnych, które wyłączałyby stosowanie do samowoli budowlanych dotyczących budynków wymagających zgłoszenia zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. intertemporalnego przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 679/18, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/17, Baza NSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko powyższe w całości podziela. Na marginesie wskazać należy, że zastosowanie art. 49b ustawy z 1994 r. jako reżimu prawnego legalizacji obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowane jest w pewnych przypadkach jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z 26 maja 2020 r. II OSK 3165/19, Baza NSA).

Konkludując, w niniejszej sprawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie w związku z czym w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem sporu powinien zostać zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie jak uznał organy, ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Konsekwentnie w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do dokonania kwalifikacji obiektu na podstawie przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu budowlanego, a dopiero następnie do rozstrzygnięcia, czy konieczne w przedmiotowym sprawie było prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W powyższym zakresie racja ma skarżąca, że wadliwe było poszukiwanie dokumentacji dotyczącej realizacji obiektu garażowego. Jak powyżej wskazano, przed wystąpieniem do właściwych organów w wnioskiem, czy dysponują oni dokumentami potwierdzającymi realizację przedmiotowego obiektu, konieczne było dokonanie jego kwalifikacji na dzień jego realizacji, nie zaś na datę obecną. Nie można odmówić racji skarżącej, która wywodzi, że wezwanie do wskazania, czy organy dysponują dokumentacją dotyczącą budowy obiektu garażowego uznać należało za niewykonalne, gdyż obiekt powyższy w momencie jego realizacji nie pełnił powyższej funkcji.

Za bezzasadne uznać natomiast należało zarzuty dotyczące robót budowlanych wykonanych na działce należącej do uczestniczki postępowania, gdyż kwestia powyższa nie była przedmiotem prowadzonego postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących wadliwości prowadzonego postępowania, dotyczącego obiektu budowlanego wybudowanego co najmniej 30 lat temu oraz nałożenia na obecną właścicielkę nieruchomości obowiązku posiadania dokumentacji budowlanej, Sąd wskazuje, że zarzuty powyższe nie znajdują uzasadnienia.

Niewątpliwie w uprzednim stanie prawnym, a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie było przepisu odpowiadającego treści art. 63 § 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jak jednak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15, Baza NSA, choć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały podobnego przepisu jak art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to nie można jednak braku takiego przepisu traktować jako bariery nie do pokonania. Są inne środki dowodowe, a w końcu możliwość odtworzenia akt, czego w ogóle nie rozważano w tej sprawie. Poza tym w interesie inwestora, właściciela obiektu leży wykazanie legalności budowy, nie można poprzestawać na samych oświadczeniach niepopartych żadnymi dowodami. Jeżeli tak by miały być prowadzone postępowania dotyczące obiektów budowlanych wzniesionych przed 1995 r. przez wszystkie organy nadzoru budowlanego w Polsce, to należałoby uchylić art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że brak jednoznacznego ustalenia, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, nie może stanowić przesłanki negatywnej, skutkującej umorzeniem postępowania administracyjnego. W szczególności podzielić należy ocenę, że jeżeliby we wszystkich podobnych sprawach z tamtych lat, kiedy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. przyjąć, że inwestor (właściciel) obiektu budowlanego nie musi przechowywać dokumentacji, a w tym pozwolenia na budowę, bo przepisy tak nie nakazywały, a z drugiej strony usprawiedliwieniem dla organów byłyby przepisy o kasacji dokumentów obowiązujące wówczas, to nie byłoby w ogóle spraw dotyczących samowoli budowlanych.

Dla dokonania powyższej oceny istotne znaczenie mają również przepisy wprowadzone do ustawy Prawo budowlane na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). I tak, zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2 powyższej ustawy, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. O ile zatem przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r., należało stosować art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f ustawy Prawo budowlane o ile zażąda tego właściciel lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy Nr 121, s. 43 i n., sejm.gov.pl) wskazano, że wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania Prawo budowlane z 1974 r. została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 01 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana. W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego, wobec ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlanego z 1994 r., wadliwe prowadziły postępowanie w oparciu o powyższe przepisy, zamiast w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot wpisu w wysokości 100,- zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do dokonania kwalifikacji obiektu na podstawie przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu budowlanego, a dopiero następnie do rozstrzygnięcia, czy konieczne w przedmiotowym sprawie było prowadzenie postępowania legalizacyjnego. W przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany wymagał przed jego realizacją uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę organy zobowiązane są do ustalenia, czy właściwe organy dysponują dokumentami potwierdzającymi realizację przedmiotowego obiektu, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.