II SA/Po 422/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2020r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania S. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

We wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu) S. K. (dalej również: wnioskodawczyni; strona; skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. K.. Córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (niepełnoprawność istnieje od urodzenia) i wymaga stałej oraz długotrwałej opieki (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r.). Uzasadniając żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona wyjaśniła, że ma ustalone prawo do emerytury na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r., jednak wystąpiła o uwzględnienie okoliczności pobierania emerytury i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części, stanowiącej różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Według treści decyzji o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2019 r. wysokość emerytury otrzymywanej przez skarżącą wynosi [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł do wypłaty). Natomiast z informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika, że wnioskodawczyni od [...] czerwca 2014 r. pobiera świadczenie w postaci emerytury powszechnej dla urodzonych po [...] grudnia 1948 r.

Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent Miasta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił S. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką M. K..

Uzasadniając swoje stanowisko, Prezydent Miasta przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.) i stwierdził, że skoro skarżąca pobiera od [...] czerwca 2014 r. emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką jej nie przysługuje. Odnosząc się do przywołanego przez stronę orzecznictwa sądów administracyjnych, organ I instancji stwierdził, że pomimo odmiennego stanowiska prezentowanego w tym orzecznictwie w stosunku do osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego, nie nastąpiła zmiana stanu prawnego w tym zakresie, co należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i bezpośredniego przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przedstawił argumentację wcześniej już powołaną w uzasadnieniu wniosku o przyznanie tego świadczenia rodzinnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), motywując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sformułowany jednoznacznie i stanowi normę bezwzględnie obwiązującą, wobec czego nie pozostawia organom orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury. Organ II instancji wskazał również na to, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi częściową rekompensatę, zastępującą dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba rezygnująca z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium zaznaczyło przy tym, że nie jest możliwy zbieg dochodu z tytułu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ani ich wzajemna kompensata. Ponadto organ II instancji zauważył, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wysokość tych świadczeń nie oznacza naruszenia zasady równości. W tym względzie wskazał na to, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności, są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne.

W ocenie Kolegium, skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że znane są mu poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków powołanych przez pełnomocnika skarżącej, jednak z wcześniej przedstawionych względów nie aprobuje wyrażonego w nich stanowiska. Na koniec organ II instancji stwierdził, że skoro stanowiący podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został uchylony ani zmieniony, brak jest podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia.

W skardze na decyzję organu II instancji S. K., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła kwestionowanej decyzji w pierwszej kolejności naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z ostrożności procesowej pełnomocnik wskazał również na naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 32 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich niezbędnych przesłanek do przyznania świadczenia. Ponadto wskazał na związane z tym naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie różnicy wysokości tych świadczeń.

Odrębnie został również podniesiony ewentualny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9 w związku z art. 79a k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie, w toku postępowania, dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury – a tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony szeroko odwołał się do poglądów judykatury, akcentując przede wszystkim to, że pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż przedmiotowe świadczenie nie jest zgodne z wykładnią systemową i aksjologiczną przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Argumentował w tym zakresie, że dalece niesprawiedliwe i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do emerytury, możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z tymi osobami, które nie posiadają ustalonego prawa do emerytury.

Zdaniem strony "z pewnością wyłączenie [skarżącej] z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia [...] tylko dlatego, że będąc pozbawioną w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych, skorzystała z oferowanej jej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy". Strona podniosła też, że "w sprawie będącej przedmiotem odwołania prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1, 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych" prowadzi do wniosku, że skarżąca "opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, przy uwzględnieniu faktu pobierania [...] emerytury jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego".

Przy tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutach, strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zobowiązania organów obydwu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Ponadto strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ II instancji.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – a to z uwagi na stanowisko procesowe stron postępowania i treść przepisów art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

W następnej kolejności Sąd zauważa, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 przywołanej ustawy procesowej, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa materialnego ani też nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, gdy uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie też w przypadku naruszenia przepisów postępowania przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 111, z późn. zm.).

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że S. K. sprawuje opiekę nad córką, która posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Brak również jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że skarżąca od [...] czerwca 2014 r. ma ustalone prawo do emerytury (emerytury powszechnej dla urodzonych po [...] grudnia 1948 r.).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia zstępnym (córką). Stanowisko strony skarżącej (w syntetycznym ujęciu) zasadza się na argumentowaniu, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które mają ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Konsekwencją takiego poglądu byłoby zaś przyjęcie, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy może w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do emerytury wyłączać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości, a tylko częściowo – do wysokości tej emerytury. Natomiast według organów orzekających w sprawie fakt ustalenia po stronie skarżącej prawa do emerytury – niezależnie od wysokości pobieranych świadczeń emerytalnych – stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest trafne.

Sąd zgadza się przy tym ze skarżącą co do tego, że przy wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należy nie tylko dosłownym (literalnym) brzmieniem przepisów, ale również uwzględniać pozostałe dyrektywy wykładni. Dla zrozumienia intencji prawodawcy uzasadnione jest bowiem kierowanie się zasadą omnia sunt interpretanda, nie zaś wyłącznie wskazaną przez Kolegium zasadą clara non sunt interpretanda (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 829/17 – dostępny w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych – a w tym celowościowych (teleologicznych). Z kolei zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może w konkretnym przypadku doprowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych wyników (por. np. uchwała NSA (7) z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 – dostępna jw.; M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 206-207). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w swym literalnym brzmieniu między innymi stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jak już wspomniano, w okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że skarżąca ma (z racji osiągniętego wieku) ustalone prawo do emerytury "powszechnej". Dodać należy, że okoliczności i motywacje związane z ubieganiem się o to świadczenie z sytemu ubezpieczeń społecznych (z powszechnego systemu emerytalnego) nie mają znaczenia na gruncie niniejszej sprawy. Istotny jest sam obiektywny fakt posiadania ustalonego prawa do tego rodzaju świadczenia emerytalnego, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr [...]). W ocenie Sądu intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych prowadzą do spójnego wniosku.

Ponadto należy zauważyć, że Sądowi znany jest oczywiście spór, który wywiązał się w judykaturze, a dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych co do tego, czy narusza zasadę równości taka interpretacja omawianego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie (patrz np. synteza stanowisk przedstawiona w uzasadnieniach wyroków NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, dostępnych jw.). Część sądów administracyjnych akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń emerytalnych, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia rodzinnego. Sądy te – dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17, dostępny jw.) – podkreślały fakt, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego wysokość wynosiła [...] zł, a następnie stopniowo rosła, aktualnie znacząco przekraczając kwotę najniższej emerytury. Ustalenie to prowadziło zaś do dalszych wniosków – których jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – a mianowicie takich, że w obecnych realiach pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego niższe świadczenie emerytalne nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (celowościowej) i w ten sposób narusza konstytucyjną zasadę równości.

W ocenie tutejszego Sądu prawidłowość przedstawionego powyżej stanowiska podważa sam ustawodawca, który w toku procesu legislacyjnego dosłownie wskazał, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego – wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej – "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych" (por. wyżej przywołane uzasadnienie do projektu ustawy). Z tej też przyczyny nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Rozwiązanie to znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną – także w sytuacji, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z kolei zbieg uprawnień do "świadczeń ubezpieczeniowych" uregulowany jest w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 – dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy przywołanych ustaw regulują odrębnie zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, względnie na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny co do tego, że odstąpienie od literalnego (dosłownego) brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego wprost domaga się strona skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku NSA z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK [...], [...] Terytorialny 2020, 7-8, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, funkcjonalnych (celowościowych) i systemowych prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości. Innymi słowy, zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych nie mogło w tym wypadku doprowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Z tej też przyczyny Sąd nie podziela zaprezentowanego w niniejszej sprawie stanowiska skarżącej co do naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Należy bowiem zwrócić uwagę i na to, że intencją ustawodawcy wobec kategorii rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem było zabezpieczenie ich sytuacji bytowej do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury.

Trzeba zarazem w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd nie kwestionuje szczególnej sytuacji rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego (prawo do wcześniejszej emerytury), będąc w wieku produkcyjnym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28, poz. 149), wydanego na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 267, z późn. zm.). Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia wskazuje bowiem jednoznacznie na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jest to jednak wyjątek, który zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być interpretowany rozszerzająco.

Nadto wymaga też odnotowania, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257) – z dniem 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z tym orzeczeniem wymieniony powyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przywołany wyrok dotyczy jednak innej grupy osób ubezpieczonych niż emeryci, a mianowicie szczególnej kategorii rencistów, tj. takich osób ubezpieczonych, które nie mają ustalonego prawa do emerytury, a są tylko częściowo niezdolne do pracy. Poza tym przywołany wyrok Trybunału, z uwagi na to, że nie odnosi się do osoby mającej ustalone prawo do emerytury, to nie wywołuje na płaszczyźnie niniejszej sprawy skutku przewidzianego w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Dlatego też zdaniem Sądu, teść i skutki prawne tego wyroku nie mogą w sposób determinujący wpływać na sposób wykładni i zastosowanie powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do osób, które nabyły prawo do emerytury. Uprawnienia tych osób do świadczeń emerytalnych są ustalone w sposób pewny i trwały (na stałe) – i na podstawie art. 2 Konstytucji podlegają ochronie, zgodnie z zasadą praw słusznie nabytych.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że sytuacja prawna emeryta jest stanem trwałym i stabilnym w czasie. Taki ubezpieczony nie może zrezygnować z uprawnienia do emerytury, a co najwyżej może nastąpić zawieszanie prawa do emerytury lub zmniejszenie świadczeń na warunkach określonych w art. 103 i nast. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wypłacane emerytowi świadczenia stanowią ekonomiczne zabezpieczenie potrzeb bytowych w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Świadczenia emerytalno-rentowe są też objęte mechanizmem waloryzacyjnym, gwarantującym stopniowy wzrost ich wysokości. Zatem, nawet jeżeli emeryt podejmuje aktywność zawodową, czyni to w celu polepszenia swojej sytuacji ekonomicznej, a nie dla uzyskania niezbędnych środków na podstawowe zabezpieczenie materialne swojego bytu. Zabezpieczenie to jest bowiem skutkiem faktu posiadania statusu emeryta i prawa do świadczeń z FUS. Jest to zasadniczo odmienna sytuacja od osoby w wieku produkcyjnym, która nie ma gwarantowanych stałych świadczeń z systemu emerytalnego. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości pomiędzy tymi dwiema kategoriami obywateli na płaszczyźnie "pozaubezpieczeniowych" świadczeń rodzinnych.

Niezależnie jednak od wystąpienia w badanej sprawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w okolicznościach tej sprawy nie ziściła się również przesłanka pozytywna przyznania świadczenia wskazanego we wniosku skarżącej. W tym względzie należy zauważyć, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje rodzicowi, jeżeli nie podejmuje lub "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że skarżąca będąca na emeryturze, nie podejmując (dodatkowego) zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad córką, zarazem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim zstępnym. Tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie emerytalne jest bowiem świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego, przez osobę, która podjęła decyzję o zakończeniu aktywności zawodowej. Nie wyklucza to oczywiście możliwości podjęcia pracy przez emeryta, ale jest to aktywność wyłącznie fakultatywna. W kontekście uzyskania środków na zabezpieczenie swoich potrzeb emeryt uzyskuje świadczenie emerytalne i z żadnego punktu widzenia nie ma on obowiązku podejmowania pracy.

Należy też zauważyć, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek (art. 23 ustawa o świadczeniach rodzinnych). Co do zasady postępowanie o świadczenia emerytalno-rentowe również wszczyna się na wniosek (art. 116 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Z chwilą ustalenia prawa do emerytury rodzic sprawujący opiekę nad dzieckiem legitymującym się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie czyni tego jednak – jak tego wymaga art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Okoliczności, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny), są na płaszczyźnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obojętne. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20 (dostępnym jw.) wskazując, że z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio nie podejmują go nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury. Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób, mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych.

Pogląd ten w całości podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W ocenie Sądu ani z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych czy też w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, jak również w Konstytucji, nie da się w stosunku do osoby mającą ustalone prawo do emerytury wyprowadzić normy uprawniającej ją do żądania od organu administracji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia – do wysokości wyższego z nich. Natomiast, pomimo że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 763/05, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko doktryny). Przy tym osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (por. wcześniej przywołany wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20).

Nie jest możliwe w kontekście uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dokonywanie porównania niebędących emerytami osób aktywnych zawodowo lub mogących taką aktywność podjąć, z osobami które mają ustalone prawo do emerytury powszechnej. Osoby, które nie mogły jeszcze skorzystać lub nie skorzystały z prawa do uzyskania świadczenia emerytalnego co do zasady są bowiem zobowiązane do pracy lub podjęcia aktywności przynoszącej dochód konieczny do zabezpieczenia swoich życiowych potrzeb. Z kolei sytuacja osób, które mają ustalone prawo do emerytury jest inna – są one już z takiego obowiązku zwolnione, a podejmowanie pracy lub innej aktywności zawodowej jest dla tej grupy wyłącznie przywilejem.

W konsekwencji odmienne potraktowanie tych dwóch odrębnych grup na płaszczyźnie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie świadczy o nierówności w stosowaniu wobec nich przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Adresatem świadczenia określonego w art. 17 powołanej ustawy jest inna kategoria podmiotów niż emeryci. Przy tym ustawodawca w żadnym innym przepisie nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również w stosunku do tej ostatniej grupy obywateli. Zdaniem Sądu próba zrekonstruowania takiej normy prawnej, jakiej domaga się strona skarżąca w niniejszej sprawie, nie jest możliwa w drodze dokonania przez skład orzekający tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym wypadku przekraczałoby to granice sądowej kontroli legalności działania organów administracyjnych, zbliżając się do działalności prawotwórczej, która znajduje się poza zakresem kompetencji sądów administracyjnych. Ewentualne przyszłe zmiany omawianych regulacji – uwzględniające względy aksjologiczne i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, a polegające na rozszerzeniu możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również na inne podmioty wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – pozostają w gestii ustawodawcy.

W odniesieniu zaś do pozostałych zarzutów skargi należy jeszcze wyjaśnić, że kwestionowanie przez skarżącą prawidłowości (zakresu) ustalonego stanu faktycznego było nieuzasadnione. Skoro trafna jest wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą dotyczy on osób aktywnych zawodowo, niemających ustalonego prawa do emerytury, to działaniem zbędnym było czynienie przez organy administracji w trybie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ustaleń co od tego, z jakich przyczyn skarżąca, będąc na emeryturze, nie podejmuje dodatkowej pracy zarobkowej, jak również na jakiej podstawie w 2014 r. nabyła prawo do emerytury, czy nastąpiło to w wyniku utraty wcześniejszego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego (lub zasiłku dla opiekuna) z tytułu opieki nad córką, czy też z jeszcze innych względów. Konsekwentnie – nie było też podstaw do czynienia ustaleń w zakresie różnicy wysokości pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, ani do podjęcia innych działań wynikających z faktu pobierania przez stronę emerytury (służących umożliwieniu skarżącej zawieszenia prawa do emerytury). Wobec tego niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 w związku z art. 79a k.p.a.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw w przepisach obowiązującego prawa, a Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów procesowych lub materialnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.