II SA/Po 379/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB), decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: pr. bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.), odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w K..

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy:

Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. J. B., właścicielka działki nr [...], zawiadomiła PINB o samowoli budowlanej, zrealizowanej na działce nr [...] przez J. S., podnosząc, że bez jej wiedzy i zgody w ścianie szczytowej jej budynku ponad istniejącym stropodachem w murku ogniowym grubości 25 cm wykuto gniazda i osadzono belki stalowe z dwuteownika w ilości 7 sztuk oraz wykonano strop Kleina, który wraz z warstwą ocieplenia, szlichtą i pokryciem z papy tworzy stropodach nad pomieszczeniem produkcyjnym o szerokości 4,20 m i długości 9,45 m. Ponadto J. S. w przedmiotowej ścianie szczytowej (od strony zabudowanego pomieszczenia) wykonał wewnętrzną instalację elektryczną natynkową wraz z osadzeniem puszek rozgałęźnych, gniazd siłowych i różnych zabezpieczeń elektrycznych.

W dniu 7 lipca 2021 r. PINB przeprowadził na działce nr [...] w K. czynności kontrolne. W wyniku kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce nr [...] istnieje budynek warsztatowy zrealizowany w latach 70 ubiegłego wieku przez Z. S.. Budynek został rozbudowany około 2010 r. przez J. S. (syna Z. ) o część socjalno-biurową. Budynek jest jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, o konstrukcji tradycyjnej murowanej, z dachem płaskim krytym papą. Budynek posiada wymiary 11,5 m x 12,5 m oraz wysokość ok. 5 m. Obiekt znajduje się w granicy z działką nr [...]. Belki stropodachu budynku warsztatowego zakotwione są w gniazdach wykutych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Według oświadczenia J. B. ściana szczytowa budynku mieszkalnego znajduje się po jej stronie granicy działek. Ponadto na kontrolowanej działce znajduje się budynek gospodarczy zrealizowany w 2020 r. przez J. S., zbudowany z płyty typu obornickiego o wymiarach 3,3 m x 5,5 m oraz wysokości 2,8 m, znajdujący się w granicy działki [...] Z. S. i J. S. nie żyją.

Pismem z dnia 19 lipca 2021 r., nr [...], PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] w K..

Następnie PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] oraz do Urzędu Miejskiego w K. z prośbą o informację, czy dla działki nr [...] wydawano jakiekolwiek pozwolenia na budowę, bądź czy dokonywano zgłoszeń dotyczących budowy wymienionych obiektów. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe [...] poinformowało, że od 1990 r. do chwili obecnej nie zarejestrowało decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia zamiaru budowy. Natomiast Urząd Miejski w K. przekazał kopię dokumentów dotyczących pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia 19 maja 1961 r. – dokumenty te dotyczyły budowy budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 44,30 m2.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. PINB zawiadomił o rozdzieleniu postępowania na dwa odrębne, tj. postępowanie dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego ([...]) oraz postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego z płyty obornickiej ([...]).

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr [...], PINB nakazał M. S., G. S. i K. J. przedstawić ekspertyzę techniczną części budynku warsztatowego, która powstała na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 maja 1961 r., tj. części usytuowanej w granicy z działką nr [...]. Organ wskazał, że w sprawie konieczne jest wykonanie ekspertyzy technicznej określającej, czy ściana, w której zakotwione są belki stropodachu, znajdująca się w granicy działek nr [...] i [...] jest ścianą odrębną, bądź czy belki te znajdują się bezpośrednio w ścianie budynku sąsiedniego, a jeśli znajdują się w ścianie budynku sąsiedniego, to jakie przewiduje się rozwiązanie, aby odciążyć tę ścianę.

W dniu 15 października 2021 r. do PINB wpłynęła ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr. inż. M. P., w której autor stwierdził, iż stropodach oparty został na ścianach nośnych podłużnych, w tym na ścianie w granicy działek nr [...] i [...], powodując jej dociążenie (belki stropu Kleina obciążają ścianę), co jest niezgodne ze sztuką budowlaną i przepisami. W związku z wykonaną nadbudową budynku sąsiedniego obciążającego również te ścianę zachodzi uzasadnione podejrzenie przeciążenia konstrukcji ściany oraz fundamentu, mogącego powodować nadmierne osiadanie oraz występowanie pęknięć i rys we wspólnej ścianie nośnej. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa ściana nośna usytuowana jest prawdopodobnie po stronie granicy działki sąsiada (J. B.) oraz potencjalny negatywny wpływ na stan obiektu sąsiedniego, autor ekspertyzy stwierdził, że sytuacja ta stanowi naruszenie zapisów dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji i stanów granicznych przydatności do użytkowania obiektu (§§ 203, 204 WT). Mając na uwadze powyżej stwierdzony stan, autor ekspertyzy technicznej uznał – w związku ze stwierdzonym dociążeniem ściany usytuowanej na granicy działek [...] i [...] oraz z uwagi na wykonaną nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] – że konieczne jest opracowanie projektu konstrukcji obejmującego rozwiązania techniczne w zakresie konstrukcji odciążającej ścianę na granicy działek nr [...] i [...]. Autor przedstawił swoją propozycję, która polegałaby na wykonaniu konstrukcji odciążającej w postaci ramy nośnej stalowej opartej na niezależnych stopach fundamentowych w budynku gospodarczo-warsztatowym. Konstrukcja odciążająca powinna zostać zlokalizowana możliwie blisko ściany wspólnej, co pozwoli przekazać maksimum obciążeń przypadających od istniejącego stropodachu. Przekazanie obciążeń powinno nastąpić etapowo poprzez wspawanie krótkich słupków pod każdą z belek stropu Kleina. Ponadto ze względu na konstrukcję stropu Kleina oraz wykonane roboty związane z nadbudową budynku sąsiedniego i konieczne rozkucia istniejącego wieńca w celu odcięcia belek stropowych, nie jest możliwe przekazanie w 100% obciążenia z istniejącego stropodachu na konstrukcję odciążającą. Zdaniem autora ekspertyzy zastosowanie konstrukcji odciążającej zlokalizowanej możliwie blisko ściany wspólnej budynku pozwoli przekazać ok. 90% obciążenia przypadającego ze stropodachu, co zapewni spełnienie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji i stanów granicznych przydatności do użytkowania obiektu (§§ 203, 204 WT).

Pismem z dnia 21 października 2021 r., nr [...], PINB zawiadomił o zmianie zakresu postępowania na postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy działek nr [...] i [...].

Decyzją z dnia 9 listopada 2021 r., nr [...], PINB nakazał M. S., G. S. i K. J. wykonać przy ścianie szczytowej usytuowanej przy granicy działki nr [...] i [...] stolowa konstrukcję odciążającą, o której mowa w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. P. do dnia 28 lutego 2022 r. Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 9 listopada 2021 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał kolejną decyzję w dniu 24 lutego 2022 r., w której nakazał M. S., G. S. i K. J. wykonać przy ścianie szczytowej usytuowanej przy granicy działki nr [...] i [...] stolowa konstrukcję odciążającą, o której mowa w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. P. do dnia 31 maja 2022 r. Po raz kolejny organ II instancji decyzją z dnia 13 maja 2022 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy ustalić jakie roboty wykonano przy ścianie szczytowej, kiedy je wykonano i pod czyim nadzorem.

Ponownie rozpoznając sprwę PINB przesłuchał G. S., M. P. oraz J. B. oraz przeprowadził w dniu 21 grudnia 2022 r. kontrolę na działce nr [...]. W trakcie kontroli stwierdził, że przy ścianie szczytowej wykonano konstrukcję wsporczą zgodnie z ekspertyzą techniczną M. P.. Belki w ścianie szczytowej nie zostały obcięte.

Wymieniona na wstępie decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...], przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej organ wskazał, że roboty budowlane polegające na wykuciu gniazd i osadzeniu w nich belek stalowych z dwuteownika wykonane w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy działek nr [...] i [...] należy zakwalifikować jako przebudowę, gdyż ingerowano w elementy konstrukcyjne budynku (w tym przypadku ściana nośna), co poskutkowało przeciążeniem konstrukcji ściany oraz fundamentu. Po wykuciu w ścianie gniazd i osadzeniu w nich belek, wykonano strop Kleina, co doprowadziło do tego, że belki stropu Kleina obciążyły ścianę szczytową. Jednocześnie organ wskazał, że wymiana instalacji elektrycznej wraz z osadzeniem puszek rozgałęźnych, gniazd siłowych i innych zabezpieczeń elektrycznych mieści się w zakresie definicji remontu – na wykonanie tych robót nie jest wymagane uzyskiwanie pozwolenia na budowę bądź dokonywanie zgłoszenia.

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wykonana konstrukcja odciążająca ścianę szczytową wykonana została zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną i spełnia wszelkie wymogi określone przepisami prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nie znalazł podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy ścianie szczytowej zlokalizowanej w granicy działki nr [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja ma również formę "legalizującą" roboty budowlane, które zostały wykonane bez stosownego zgłoszenia, a których prawidłowość została stwierdzona w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego.

W odwołaniu z dnia 2 lutego 2023 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego J. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 6, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także poprzez brak wyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących robót budowlanych lub budowy wykonanych na działce nr [...] z przekroczeniem granicy z działką nr [...], które zostały podane w jej zgłoszeniu oraz decyzji WINB w P. z dnia 13 maja 2022 r., w szczególności poprzez brak zbadania przysługiwania współwłaścicielom działki nr [...] prawa do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...], na cele budowlane oraz prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] z przekroczeniem granicy z działką nr [...], co doprowadziło do wydania błędnej decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...];

2) naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji, a w konsekwencji zaniechanie dokonania kontroli przestrzegania stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie wskazanym w stanowisku strony J. B., co doprowadziło do wydania błędnej decyzji administracyjnej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...];

3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie przez organ I instancji lakonicznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w którym organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do zgłoszenia J. B. z dnia 21 sierpnia 2020 r., co narusza zaufanie strony do władzy publicznej, a także narusza zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; nadto, uzasadnienie nie spełnia funkcji wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek decyzji, bowiem nie odnosi się do merytorycznego stanowiska strony J. B..

W uzasadnieniu skargi J. B. wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], obręb K. , przy ul. [...]. Na nieruchomości istnieje m.in. budynek gospodarczy, w zakresie którego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 16 stycznia 2018 r. prowadzona była rozbudowa, nadbudowa i przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Podczas wymienionych robót ujawniono nieprawidłowości w sąsiedniej zabudowie na działce nr [...], które nadal ingerują w prawo własności przysługujące skarżącej i uniemożliwiają dalszą realizację prac. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przesłanką konieczną do ubiegania się o przyznanie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, co znajduje odzwierciedlenie w art. 4 pr. bud., przy czym szczegółowe obowiązki inwestora w tym zakresie wynikają z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2a pkt 1 pr. bud. Z powyższych przepisów wynika, iż organ administracji jest uprawniony i zobowiązany, stosownie do art 7, 77 i 80 K.p.a., zweryfikować tytuł prawny do gruntu przysługujący inwestorowi. Elementy budynku na działce nr [...] zostały posadowione w budynku należącym do skarżącej, na działce nr [...], z przekroczeniem granicy obu działek. Ściana szczytowa, na której osadzono elementy tego budynku, znajduje się w całości na działce nr [...], która należy do pani J. B.. Budynek na działce nr [...] nie posiada własnej ściany szczytowej, na której mógłby być oparty strop. M. S., G. S. i K. J. nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, nie dysponują oni prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, opartym na podstawie rzeczowej lub obligacyjnej. Wobec tego nie istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych lub budowy na działce nr [...], z przekroczeniem granicy z działką nr [...], wykonanych niezgodnie z prawem do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca podkreśla, iż brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę uniemożliwiającą osiągnięcie stanu zgodnego z prawem w każdym trybie postępowania - zarówno w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48 pr. bud.), jak i postępowaniu naprawczym (art. 50 - 51 pr. bud.). W postępowaniu legalizacyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi obowiązkowy dokument legalizacyjny wskazany w art. 48b ust. 2 pkt 2 pr. bud. Nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w tym szczególnie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością oznacza, że organ nadzoru budowlanego musi wydać decyzję o rozbiórce. Z kolei w postępowaniu naprawczym posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zostać ustalone przez organ nadzoru budowlanego, co zdaniem skarżącej, potwierdzają ugruntowane stanowiska sądów administracyjnych, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2013 r. (II SA/Gd 488/13), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r. (II SA/Kr 1408/21) czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r. (II SA/Lu 637/1). Wobec nieprzysługiwania M. S., G. S. i K. J. jakiegokolwiek prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, nie ma możliwości zalegalizowania budowy lub robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] i to niezależnie od trybu postępowania. PINB, mimo kilkukrotnego sygnalizowania problemu przez skarżącą w toku sprawy, nie zbadał ani nie odniósł się do kwestii braku tytułu prawnego inwestorów do dysponowania jej nieruchomością na cele budowlane. Poza ustaleniami faktycznymi organu nadzoru budowlanego znalazła się kwestia ustalenia lokalizacji ściany szczytowej budynku na działce nr [...], na której oparta jest konstrukcja budynku na działce nr [...]. Organ jedynie dowolnie stwierdzał, że ta ściana znajduje się "na granicy". Ponadto skarżąca wskazała, że w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym inwestor nie może uzyskać więcej niż to, co uzyskałby, gdyby działał zgodnie z prawem. Skoro nie mając prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] nie może uzyskać pozwolenia na budowę ani skutecznie zgłosić wykonywania robót budowlanych, to nie może również uzyskać decyzji legalizacyjnej lub decyzji w trybie naprawczym, które sanują jego niezgodne z prawem działanie. W przedmiotowej sprawie PINB błędnie ustalił, iż wykonane prace na działce nr [...] nie stanowiły rozbudowy budynku, podczas gdy doszło m.in. do zwiększenia kubatury budynku na działce nr [...]. Rozbudowę rozumiana jest jako każde powiększenie budynku poprzez zwiększenie obszaru zabudowanego danej działki. W związku z tym, że dokonana rozbudowa stanowi budowę, na którą na podstawie art. 28 pr. bud. inwestorzy zobowiązani byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę i wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonana rozbudowa stanowi samowolę budowlaną, dla której właściwe jest postępowanie legalizacyjne w związku z zaistnieniem przesłanki art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Także w procedurze legalizacyjnej nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, co wynika z braku posiadania tytułu prawnego inwestorów do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, co stanowi niezbędny dokument legalizacyjny.

Pismem z dnia 1 marca 2023 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko odnośnie ekspertyzy technicznej z października 2021 r. sporządzonej przez mgr inż. M. P., protokołu z kontroli z dnia 7 lipca 2021 r. oraz protokołu z kontroli z dnia 21 grudnia 2022 r. Skarżąca podniosła, iż przedłożona ekspertyza jest niepełna i zawiera nieścisłości, zaś PINB nie dokonał merytorycznej oceny dokumentu ani nie podjął się ustalenia obiektywnego stanu faktycznego. W dalszej części pisma przedstawione zostały uwagi dotyczące protokołów z kontroli, a mianowicie fakt dostrzeżenia przez pracowników PINB naruszenia prawa własności skarżącej i brak wyciągnięcia w związku z tym stosownych wniosków prawnych. Dalej pełnomocnik skarżącej odniósł się także do braku działań PINB zmierzających do zweryfikowania prawdziwości oświadczeń świadków oraz obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż w protokole z kontroli z dnia 7 lipca 2021 r. stwierdzono rozbudowanie przedmiotowego budynku o część socjalno-biurową oraz zakotwienie belek stropodachu w wykutych gniazdach w ścianie szczytowej budynku znajdującego się na działce sąsiedniej o nr [...]. Wynika z tego, iż pracownicy PINB dla powiatu p. już podczas kontroli nieruchomości nr [...] w dniu 7 lipca 2021 r. dostrzegli m.in. naruszenie prawa własności J. B., jednakże z okoliczności tej nie zostały wyciągnięte stosowne wnioski prawne, w szczególności, iż inwestorom nie przysługuje prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, zatem nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z kolei w protokole z kontroli z dnia 21 grudnia 2022 r. stwierdzono, iż belki w ścianie szczytowej nie zostały odcięte. Wynika z tego, iż pracownicy PINB odnotowali dalej trwający stan naruszający prawo własności skarżącej, jednakże z okoliczności tej nie zostały wyciągnięte stosowne wnioski prawne. Co więcej, w piśmie M. S. z dnia 9 lipca 2021 r. strona wyjaśnia, iż budynek ten rzekomo nie został rozbudowany około 2010 r., tylko został wyremontowany, co potwierdzać mają oświadczenia z dnia 9 lipca 2021 r. świadków - J. K. oraz M. H.. J. K. i M. H. oświadczyli w formie pisemnej, iż budynek przy ul. [...] wybudowany został przez Z. S. w latach 70., a jego syn J. S. dokonywał tylko remontów tego budynku. Oświadczenia te nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Nadto, organ I instancji nie zweryfikował, czy osoby, których podpisy widnieją na tych oświadczeniach, rozróżniają prawne pojęcia remontu, rozbudowy i przebudowy. Mimo rażącej tendencyjności treści tych dowodów, PINB nie podjął żadnego działania zmierzającego do zweryfikowania prawdziwości tych oświadczeń oraz obiektywnego ustalenia jakie faktycznie i w jakim okresie zostały wykonane poszczególne roboty budowlane lub budowy na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, powyższy stan rzeczy świadczy o tym, iż w przedmiotowej sprawie zarówno PINB dla powiatu p., jak i WINB zaniechali zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania są samowolnie wykonane roboty budowlane w ścianie szczytowej budynku warsztatowego położonego w granicy działek nr [...] i [...], przy ul. [...] w K.. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż zawiadomieniem z dnia 21.10.2021r. PINB zmienił zakres postępowania rozdzielając sprawę na dwa odrębne postępowania. Pierwsze postępowanie prowadzone pod nr [...] dotyczy robót budowlanych wykonywanych w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy działki nr [...] i [...]. Natomiast drugie postępowanie prowadzone pod nr [...] dotyczy samowolnej rozbudowy budynku warsztatowego na działce nr [...].

Z ustaleń organu I instancji oraz z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż ścianie szczytowej budynku na granicy działek nr [...] i [...] wykonano roboty budowlane polegające na wykuciu gniazd i osadzeniu w nich belek stalowych z dwuteownika wykonanych w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku położonego na działce nr [...], ingerowano w elementy konstrukcyjne budynku (w tym przypadku ściana nośna), co poskutkowało przeciążeniem konstrukcji ściany oraz fundamentu. Po wykuciu w ścianie gniazd i osadzeniu w nich belek, wykonano strop Kleina, co doprowadziło do tego, że belki stropu Kleina obciążyły ścianę szczytową. Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych wymaga uzyskania odpowiednich pozwoleń. Natomiast wymiana instalacji elektrycznej wraz z osadzeniem puszek rozgałęźnych, gniazd siłowych i innych zabezpieczeń elektrycznych mieści się w zakresie definicji remontu, na który nie jest wymagane uzyskiwanie pozwolenia na budowę bądź dokonywanie zgłoszenia.

Jak wynika z zarówno przeprowadzonej przez PINB kontroli jak i oświadczenia M. P., autora ekspertyzy technicznej i zarazem wykonawcy wszystkich robót, roboty budowlane przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...] zostały wykonane w pierwszym kwartale 2022r. w toku postępowania administracyjnego i zostały wykonane zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy sporządzonej w październiku 2021 r. M. P. ocenił zgodność wykonania prac budowlanych z wynikającymi założeniami z ekspertyzy i uznał, że wykonano je prawidłowo. Podczas przeprowadzonej przez PINB kontroli na działce nr [...] stwierdzono, iż obecnie konstrukcja wsporcza została wykonana zgodnie z ekspertyzą techniczną z października 2021 r. sporządzoną przez M. P. i odciąża ona konstrukcję sąsiedniego budynku.

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 pr. bud. W świetle powyższego przepisu, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków) bądź o umorzeniu postępowania. Ustalenie, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego, czy też do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej.

Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń PINB wynika, że M. i G. S. wykonali konstrukcję wsporczą wedle ekspertyzy technicznej z października 2021 r. Konstrukcja wsporcza – jak ocenił PINB – spełnia wszelkie wymogi określone przepisami prawa budowlanego i odciąża konstrukcję sąsiedniego budynku. Wobec powyższego brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy ścianie szczytowej zlokalizowanej w granicy działki nr [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł, iż odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 pr. bud. wykonane roboty są zgodne z prawem, co ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do tego, aby przymusić inwestora do wykonania dodatkowej ściany – czego oczekuje skarżąca.

Pismem z dnia 22 maja 2023 r. J. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną wyżej decyzję WINB, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej budowy, które zostały podane w pismach pełnomocnika skarżącej, w szczególności poprzez brak zbadania prawa M. S., G. S. i K. J. do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] na cele budowlane, a także poprzez brak zbadania okoliczności mających znaczenia dla ustalenia prawidłowej kwalifikacji budowy wykonanej na nieruchomości - działce nr [...], co doprowadziło do wydania błędnej decyzji przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odstępującej od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...];

2) naruszenie art. 6 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające odstąpieniu przez organ II instancji od zbadania, czy inwestorzy posiadają tytuł prawy do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] na cele budowlane, podczas gdy w toku kontroli zabudowy pracownicy PINB dla powiatu p. jednoznacznie ustalili, iż budowa na nieruchomości - działce nr [...] została wykonana z przekroczeniem granicy obu działek, z czego wynika, iż w zakresie przedmiotowej budowy inwestorom nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto naruszone zostało przez inwestorów prawo własności przysługujące skarżącej, a więc nie jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, wobec czego winna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę budynku na działce nr [...], co doprowadziło do wydania błędnej decyzji przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odstępującej od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...];

3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, iż w wyniku budowy przeprowadzonej na działce nr [...] z przekroczeniem granicy z działką nr [...] doszło do zwiększenia kubatury budynku na działce nr [...], jego powierzchni zabudowy, a także dokonano ingerencji w ścianę konstrukcyjną innego budynku, który nie znajduje się na działce nr [...], podczas gdy w rzeczywistości takie okoliczności wystąpiły, co oznacza, iż inwestorzy dokonali rozbudowy (budowy) budynku na działce nr [...], do której konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed jej rozpoczęciem, a to z kolei doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, iż organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 3 pkt 7a w zw. z art. 50 ust. 1 i następne ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 i następne ustawy Prawo budowlane, podczas gdy ustalenie ww. okoliczności prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 i następne pr. bud. (organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie legalizacyjne, a nie naprawcze), co doprowadziło do wydania błędnej decyzji przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odstępującej od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...];

4) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji okoliczności sporządzenia przez organ I instancji lakonicznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w którym organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do zgłoszenia pani J. B. z dnia 21 sierpnia 2020 r., co nie budzi zaufania strony do władzy publicznej, a także narusza zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; nadto, uzasadnienie nie spełnia funkcji wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek decyzji, bowiem nie odnosi się do merytorycznych zarzutów pani J. B., co doprowadziło do wydania błędnej decyzji przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odstępującej od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...];

5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie strony o dopuszczalności wniesienia skargi na decyzję organu II instancji oraz wysokości wpisu stałego od skargi, albowiem organ II instancji pouczył skarżącą, iż od zaskarżonej decyzji przysługuje sprzeciw, a wpis stały od sprzeciwu wynosi 100 zł, podczas gdy od zaskarżonej decyzji przysługuje skarga, a nie sprzeciw, a wpis stały wynosi 500 zł, a nie 100 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż organ dokonał błędnego pouczenia o terminie wniesienia odwołania i wysokości wpisu od skargi. Skarżąca podniosła także, iż organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii klasyfikacji robót budowlanych ani faktu, że w dalszym ciągu prawo własności skarżącej pozostaje naruszone poprzez bezprawną ingerencję w jej budynek, na którym oparta jest konstrukcja budynku na działce nr [...]. Skarżąca powtórzyła również swoją argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, wskazując, iż brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę uniemożliwiającą osiągnięcie stanu zgodnego z prawem w każdym trybie postępowania - zarówno w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48 pr. bud.), jak i postępowaniu naprawczym (art. 50 - 51 pr. bud.). Skarżąca zakwestionowała także zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy, podnosząc, że jej zdaniem poprzez wykorzystanie ściany jej budynku doszło do zwiększenia kubatury budynku na działce nr [...], a w rezultacie do jego rozbudowy. W tych okolicznościach powinien być zastosowany tryb legalizacji z art. 48 pr. bud., a nie tryb postępowania naprawczego z art. 50 - 51 pr. bud. Skarżąca podniosła również, iż przedłożona ekspertyza z października 2021 r. jest niepełna i zawiera nieścisłości. Mimo dostrzeżonych błędów w ekspertyzie WINB, a wcześniej PINB, nie dokonali merytorycznej oceny dokumentu ani nie podjęli się ustalenia obiektywnego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...], o odstąpieniu organu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w K..

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Zgodnie z powyższym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei stosownie do art. 50 ust. 1 pr. bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Zgodnie z art. 3 pkt 7 pr. bud., prowadzenia robót budowlanych obejmuje budowę, przebudowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Zatem art. 51 w związku z art. 50 pr. bud. odnosi się do tego rodzaju robót, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowie obiektu budowlanego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie regulacji przewidzianych w powoływanych przepisach Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, iż na działce nr [...] znajduje się budynek warsztatowy, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, pierwotnie zrealizowany w latach 70 ubiegłego wieku przez Z. S.. Budynek ten posiada tradycyjną konstrukcję murowaną z dachem płaskim krytym papą. Budynek posiada wymiary 11,5 m x 12,5 m oraz wysokość ok. 5 m. Obiekt znajduje się w granicy z działką nr [...]. Organ wskazał, iż około 2010 r. nastąpiła rozbudowa o część socjalno-biurową przedmiotowego budynku warsztatowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo określiły przedmiot i zakres postępowania. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 16 stycznia 2023r., nr [...] [...], organ odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy ścianie szczytowej działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Jednakże wyjaśnienie wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania powinno obejmować nie tylko przeprowadzone roboty budowlane przy ścianie szczytowej, lecz wszelkie roboty związane z wykonaniem w budynku warsztatowym na działce nr [...] stropu Kleina. Roboty w ścianie szczytowej zlokalizowanej przy granicy działek nr [...] i [...] nie miały bowiem chrakteru samodzielnego, były one elementem wykonania wymienionego wyżej stropu Kleina w budynku warsztatowym. Co więcej, z akt sprawy wynika, iż wyżej wspomniana konstrukcja stropu nie była przewidziana w pozwoleniu na budowę z 1961 r. i nie jest objęta zatwierdzonym ówcześnie projektem budowlanym – zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem strop budynku warsztatowego miał być drewniany. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie ze wspomnianym projektem budowlanym budynek warsztatowy na działce nr [...] miał posiadać własną ścianę przy granicy działek.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż organy nadzoru budowlanego, wskazując, iż około 2010 r. nastąpiła rozbudowa o część socjalno-biurową przedmiotowego budynku warsztatowego, nie ustaliły, czy zakotwienie belek stropodachu budynku warsztatowego na działce nr [...] w gniazdach wykutych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] stanowiło również przedmiot powyższej rozbudowy. Data wykonania stropu Kleina, a w konsekwencji data wykonania robót w ścianie szczytowej budynku na działce nr [...] nie została w ogóle przez organy obu instancji ustalona – organ I instancji okoliczności tej nie badał, skoncentrował się natomiast na wyjaśnieniu kiedy wykonano konstrukcję wsporczą przewidzianą w ekspertyzie technicznej M. P..

Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły także, czy przedmiotowa ściana szczytowa znajduje się na granicy działek nr [...] i [...], czy też jest posadowiona w całości na działce nr [...]. Powyższy fakt jest istotny ze względu na konieczność ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bądź czy inwestor może je ewentualnie uzyskać w drodze czynności prawnej.

Sąd zauważa przy tym, iż stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Jednakże w postępowaniu naprawczym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12).

Z tego względu, w niniejszej sprawie organ powinien ustalić, czy inwestor posiadał prawo ingerencji w przedmiotową ścianę. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, dalej: K.c.), domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. W piśmiennicwie zgodnie przyjmuje się, że wspomiany przepis odnosi się wyłącznie do murów, płotów, miedz, rowów, innych urządzeń oraz drzew i krzewów, które położone są na samej linii granicznej. Jeżeli są one trwale związane z gruntem, stanowią części składowe obu graniczących ze sobą nieruchomości w takich proporcjach, jakie wynikają z przecinającej te urządzenia linii granicznej. Natomiast przepis art. 154 § 1 K.c. nie obejmuje urządzeń położonych wprawdzie wzdłuż granicy między gruntami i w bezpośredniej wobec niej bliskości, ale znajdujących się w całości na obszarze jednego z gruntów. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, a zatem nieuprawnione jest rozszerzanie tego wyjątku na konstrukcje istniejące poza linią graniczną, choćby znajdowały się bezpośrednio przy niej i służyły faktycznie jej oznaczeniu lub ochronie (G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, art. 154).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że choć w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjęto, że wskutek podziału quoad usum współwłaściciel może bez zgody pozostałych współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości wyłącznie roboty budowlane mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością (zob. szerzej wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn, akt II OSK 2182/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 12/18), organy rozstrzygające w niniejszej sprawie winny mieć na uwadze, że w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których sądy administracyjne zaliczyły budowę, rozbudowę i przebudowę obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, współwłaściciel nieruchomości, którego udział wynosi co najmniej połowę, w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli, może żądać rozstrzygnięcia przez sąd cywilny o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (art. 199 K.c.).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za trafny należy uznać zarzut skarżącej, iż w niniejszej sprawie organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym organ I instancji winien był ustalić, czy ściana szczytowa, w której osadzono belki stalowe stanowiące element stropu, jest usytuowana na granicy działek nr [...] i [...], czy też znajduje się w całości na działce należącej do skarżącej. W przypadku stwierdzenia, iż wyżej wspomniana ściana znajduje się na granicy działek (tj. znajduje się częściowo na każdej z działek), organ winien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do dostarczenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wymogami art. 199 Kodeksu cywilnego. W sytuacji, w której współwłaściciel nieruchomości wystąpiłby do sądu powszechnego w trybie przywołanego powyżej art. 199 K.c. z żądaniem rozstrzygnięcia przez sąd w sytuacji, w której brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomości, kwestia ta mogłaby stanowić zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu naprawczym, przy czym organ każdorazowo, w okolicznościach konkretnej sprawy winien rozważyć, czy rozstrzygnięcie sporu cywilnego stanowi zagadnienie wstępne. Natomiast jeżeli przedmiotowa ściana szczytowa znajduje się w całości na działce skarżącej, będąc tym samym częścią składową działki nr [...], zgoda skarżącej na wykonane roboty budowlane jest konieczna, aby można było uznać, że inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko odnośnie działki nr [...], ale także odnośnie działki nr [...]. Należy też zauważyć, że pomimo wykonania przez właścicieli działki nr [...] konstrukcji wsporczej odciążającej przedmiotową ścianę szczytową, belki stropu Kleina nie zostały odcięte i nadal są osadzone w tejże ścianie szczytowej – co wynika z protokołu kontroli z dnia 21 grudnia 2022 r. – tym samym stan ingerencji w ścianę szczytową nie został usunięty.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego wadliwie określiły przedmiot i zakres niniejszego postępowania, w efekcie czego nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla powiatu p. z dnia 16 stycznia 2023 r.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności ustali wszystkie okoliczności wymienione wyżej, a następnie rozstrzygnie sprawę stosownie do poczynionych ustaleń.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.