II SA/Po 359/20

Dnia 20 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr. 79 poz. 856 z 2001 r.), art. 17 pkt. 1, art. 157 § 2, art. 158 § 2 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, zwanej dalej: Kpa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w zakresie działek ewidencyjnych wchodzących w skład zespołu dworsko-pałacowego majątku ziemskiego [...] tj. działek oznaczonych w decyzji jako działki nr [...] i 92 (zwane dalej odpowiednio: decyzja Naczelnika; zespół dworsko-pałacowy; majątek [...]).

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. A. K. (zwana dalej: skarżąca), reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Naczelnika.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż w dniu [...] października 1946 r., na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu [...] Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. (zwanego dalej: dekret [...]KWN) wpisano w księdze wieczystej [...] - jako właściciela Skarb Państwa [...] - Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]. Przedmiotowa nieruchomość od [...] stycznia 1958 r. była użytkowana przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną [...]. W dniu [...] grudnia 1985 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której przeniósł odpłatnie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] (zwanej dalej: RSP) własność nieruchomości obejmujących szereg działek ewidencyjnych, w tym własność nieruchomości stanowiących zespół dworsko-pałacowy. W wykonaniu powyższej decyzji, w dniu [...] grudnia 1985 r., została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, na podstawie której Skarb Państwa sprzedał RSP z nieruchomości [...] szereg działek ewidencyjnych, w tym działki wchodzące w skład zespołu dworsko - parkowego.

We wniosku wskazano również, iż w skład dawnego majątku ziemskiego "[...]" wchodził m.in. zespół dworsko-parkowy w [...] w gm. [...]. powiat [...]. Ów zespół dworsko - parkowy zlokalizowany jest obecnie na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] i zajmował powierzchnię 4,8 ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na wniosek A. K. (jako spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości), stwierdził, że część majątku [...] - oznaczona jako parcela [...] obecnie fragmenty działek nr [...] i [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...] Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie skarżącej ta decyzja Wojewody wywołuje wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe potwierdzając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nigdy nie doszło do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości objętych granicami zespołu dworsko - pałacowego, co oznacza, iż Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem tych nieruchomości, a ich prawo własności przysługiwało dawnemu właścicielowi, a następnie jego następcom prawnym. Wobec tego Skarb Państwa dokonał przeniesienia na rzecz RSP nieruchomości rolnych, w tym również majątku ziemskiego "[...]" tj. działki [...] co do których Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności, a co za tym idzie decyzja Naczelnika rażąco naruszała art. 274 § 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze oraz § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytków rolnych przez Spółdzielnię Produkcji stanowiącej własność Państwa. Mając to na uwadze skarżąca podstawy swojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika upatruje się w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Kolejno wnioskodawczyni podniosła, że obecne działki ewidencyjne tj. działki ewidencyjne nr [...] i [...] stały się przedmiotem dalszego obrotu i aktualnie są własnością osób prywatnych. W tych okolicznościach wnioskodawczyni oświadczyła, że jeśli organ uzna, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, to wnosi o stwierdzenie wydania decyzji Naczelnika w zakresie działek ewidencyjnych wchodzących w skład zespołu dworsko-parkowego tj. działek oznaczonych w przedmiotowej decyzji jako działki nr [...] z naruszeniem prawa, w trybie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa.

Końcowo, argumentując kwestię interesu prawnego skarżąca wskazała, że właścicielem nieruchomości w [...] był J. C.. J. C. zmarł [...] grudnia 1955 r. i spadek po nim nabyła A. W., a po jej śmierci w 2002 r., w całości jej córka – wnioskodawczyni (skarżąca).

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że przedmiotem postępowania było ustalenie, czy stanowiąca przedmiot postępowania decyzja Naczelnika obarczona była kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (tj. podstawy powołanej przez skarżącą) lub inną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa.

Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm., zwanej dalej: Prawo spółdzielcze), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Naczelnika, nieruchomości rolne, stanowiące własność Państwa, użytkowane w dniu wejścia ustawy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, rolnicze spółdzielnie specjalistyczne oraz spółdzielnie osób fizycznych, prowadzące gospodarstwo rolne zrzeszone w [...], przechodziły odpłatnie na własność tych spółdzielni, na ich wniosek, złożony nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Kolegium stwierdziło, że argumentacja prowadząca się do twierdzenia, iż "prawnie Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem działek o nr [...]" wykracza poza granice sprawy zakończonej orzeczeniem Naczelnika, a przez to również poza ramy postępowania zamkniętego zaskarżoną decyzją. W ocenie Kolegium, tak skonstruowane zarzuty wykraczały poza granice sprawy zakończonej orzeczeniem Naczelnika, a przez to również poza ramy postępowania nieważnościowego. Zdaniem SKO podniesiony zarzut dotyczy w zasadzie sprawy legalności innej decyzji. Etapem poprzedzającym wydanie decyzji Naczelnika r. w trybie art. 274 Prawa spółdzielczego, a zarazem niezbędnym do jej wydania, było przekazanie wymienionych działek na rzecz RSP w użytkowanie. Prezydium Wojewódzkiej Rady [...] w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1958 r. przekazało na rzecz RSP nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [...] (k. 54 akt I instancji). Kolegium podkreśliło, iż decyzja ta, stanowiąc podstawę do wydania kolejnej decyzji z 1985 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozostaje w obrocie prawnym, nie stwierdzono jej nieważności, a co za tym idzie brak również podstaw do uznania, iż decyzja Naczelnika była objęta wadą o której mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Zdaniem Kolegium brak jest w aktach sprawy, jak i dokumentach przedłożonych przez stronę dowodów stanowiących podstawę do uznania, iż dacie przekazania RSP nieruchomości wskazane we wniosku tj. działki nr [...] i 91 położone w [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Nie można też wskazać, że działki wymienione we wniosku stanowiły na dzień wydania decyzji własność spadkobierczyni J. C. tj. A. Z. W., bowiem działki które pierwotnie stanowiły własność J. C., w wyniku uwidocznionych zmian w księdze wieczystej, przeszły na własność innego podmiotu tj. Skarbu Państwa. Zdaniem organu nawet jeżeli doszło do niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, przysługującego pierwotnie J. C., a następnie jego spadkobiercom, to nastąpiło to w innym postępowaniu, zakończonym innym orzeczeniem, niż to które jest przedmiotem rozstrzygania w tej sprawie. Naczelnik - w oparciu o stan faktyczny wynikający z księgi wieczystej - prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodziła przesłanka ustawowa z art. 274 § 1, 2, 3 Prawa spółdzielczego do wydania decyzji o przeniesieniu własności nieruchomości na RSP, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, jak i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda stwierdził jedynie, iż część majątku [...] oznaczona jako parcela 19 na planie do projektu wymiany gruntów gromady [...] z 1953 r. wykonanego na podstawie pierworysu po przebudowie ustroju rolnego nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu [...] Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945, Nr 3, poz.13 ze zm.), nie stwierdzając jednocześnie ani w sentencji decyzji, ani też w treści, kto faktycznie w dacie przekazania przedmiotowych nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej był ich prawnym właścicielem.

Zdaniem Kolegium instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika wydana w trybie art. 274 Prawa Spółdzielczego, nie stoi w rażącej sprzeczności z żadnym z przepisów prawa stanowiących podstawę jego wydania, z uwagi na co brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, jak i stwierdzenia, iż wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja miała bowiem umocowanie w obowiązujących przepisach i wydał ją organ upoważniony, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym dotyczącym sprawy o przekazanie odpłatnie na rzecz RSP nieruchomości rolnych stanowiących w dacie przekazania własność Skarbu Państwa. Bezsporne jest bowiem, iż RSP była użytkownikiem wskazanych we wniosku działek od 1958 r. i również w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, złożyła w przewidzianym ustawą terminie wniosek o odpłatne ich przejęcie na jej własność, a własność działek o nr [...] należała do Skarbu Państwa, co wynika z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, które nie zostały w żaden sposób zmienione ani zakwestionowane do dnia dzisiejszego. W ocenie Kolegium powoływana przez wnioskodawczynię decyzja Wojewody z 2018 r. nie przesądza w wiążący sposób kto był właścicielem przedmiotowych nieruchomości tj. działek nr [...] w dacie ich przekazania na rzecz RSP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Kolegium w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 274 § 1, 2 i 3 Prawo spółdzielcze poprzez ich błędną wykładnię w sytuacji, gdy stan faktyczny oraz materiał dowodowy w niniejszej sprawie wprost wskazują, iż Skarb Państwa dokonał odpłatnego przeniesienia na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] nieruchomości rolnych, w tym również majątku ziemskiego "[...] dobra" (tj. dz. 89, 90, 91 i 92 ), co do których Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności, albowiem przysługiwało ono następczyni prawnej dawnego właściciela, co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy i w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika;

II. naruszenie art. 156 § 1 Kpa w zw. z 156 § 2 Kpa w zw. z art. 158 § 2 Kpa poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do zastosowania powyższych regulacji, a w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na wtórny obrót przedmiotową nieruchomością, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

III. naruszenie art. 28 Kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału aktualnych właścicieli nieruchomości posiadających oczywisty interes prawny do bycia stroną postępowania;

IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ wszelkich okoliczności w sprawie oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego polegającą na całkowitym pominięciu okoliczności, że nieruchomość przedmiotowa stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] wydaną w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, które to naruszenie skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, a tym samym miało wpływ na wynik niniejszej sprawy;

V. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 61 Kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ wszelkich okoliczności w sprawie oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, poprzez uznanie przez organ, że nie jest możliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż w obrocie pozostaje decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1958 roku o przekazaniu m.in. przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, w sytuacji gdy każda decyzja administracyjna może być oceniana indywidualnie i odrębnie, przy czym również zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji z [...] stycznia 1958 roku przez organ administracyjny z urzędu.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika. Zdaniem skarżącej skoro decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. parcela [...] stanowiąca aktualnie część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] nie podpadała pod działanie ww. dekretu [...]KWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r. to zdezaktualizowała się przesłanka z art. 274 § 1 prawa spółdzielczego - w momencie wydawania decyzji przez Naczelnika sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa. Powyższe zaś zdaniem skarżącej potwierdza, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, a to ze względów wskazanych poniżej.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Sąd podzielił również argumentację organów, uznając, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika była zasadna.

Na wstępie wskazać zatem należy, że powodem wydania decyzji Naczelnika, na mocy której przeniósł odpłatnie na rzecz RSP własność nieruchomości obejmujących szereg działek ewidencyjnych, w tym własność nieruchomości stanowiących zespół dworsko-pałacowy, w wykonaniu której, w dniu [...] grudnia 1985 r., została następnie zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, na podstawie której Skarb Państwa sprzedał RSP z nieruchomości [...] szereg działek ewidencyjnych, w tym działki wchodzące w skład zespołu dworsko – parkowego, było przekonanie ówczesnych organów Państwa, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Podstawą nabycia tej własności miał być art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dekret [...]KWN dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54, wyrok NSA z 22 października 2019 r., I OSK 363/18, LEX nr 2783458.). Przejście prawa własności na podstawie dekretu [...]KWN następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa o charakterze pierwotnym. Skarb Państwa uzyskiwał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej, w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego). Należy przy tym mieć na uwadze, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, że realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, albowiem przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN. Przepis § 5 rozporządzenia z 1945 r. w sprawie wykonania dekretu [...]KWN miał z założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości.

W ocenie Sądu, zgromadzone w niniejszej sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN. Decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wydana na wniosek skarżącej, A. K. - spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości – stwierdziła bowiem, że część majątku [...] - oznaczona jako parcela [...] obecnie fragmenty działek nr [...] i [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN.

Te okoliczności zasadniczo nie są sporne między stronami.

Osią konfliktu jest okoliczność, jakie konsekwencje niesie ze sobą wskazana decyzja Wojewody. Zdaniem skarżącej skutkiem decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. jest ustalenie, iż Skarb Państwa nie był właścicielem działek, które następnie zostały odpłatnie przekazane RSP, ergo nastąpiło przekazanie działek przez podmiot nie będący ich właścicielem, co implikuje fakt, że doszło do wydania decyzji Naczelnika z rażącym naruszeniem prawa i wobec wypełnienia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa winna być stwierdzona jej nieważność.

Z kolei organ stoi na stanowisku, że nie doszło do rażącego naruszenia, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z tego względu, że w dacie wydawania tej decyzji stan prawny nieruchomości, której decyzja dotyczyła, w szczególności spornych działek, wskazywał, iż są one własnością Skarbu Państwa. Organ działała zatem w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych, co w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, Kolegium uznało za uzasadnione.

Uznając, iż Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Sąd kierował się następującymi przesłankami.

Na początek wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art. 156-158 Kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Naczelnika została wydana z wadą, stanowiącą podstawę z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odmienny przedmiot niż postępowanie zwykłe. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy, gdyż przedmiotem tego postępowania jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 Kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się merytorycznie o istocie sprawy, ale jedynie ocenia wydane rozstrzygnięcia w kontekście wad kwalifikowanych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Kolejno wskazać należy, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, przekraczające określone w nim normy obszarowe. Zgodnie z akapitem trzecim art. 2 ust. 1 dekretu [...]KWN nieruchomość ziemska określona w punkcie (litera) e, jak i nieruchomości wymienione w punktach (literach) b, c i d, przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Na tle przytoczonych przepisów wskazać należy, że dekret [...]KWN określając enumeratywnie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, wprost stanowił w art. 2 ust. 1 akapit trzeci, że nieruchomości wymienione w punkach (literach) b, c, d i e przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu, a więc na cele reformy rolnej. Oznacza to, że wskazane w nim nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10, publ. lex nr 700663), z dniem wejścia w życie dekretu, co zgodnie z art. 19 dekretu miało miejsce z dniem jego ogłoszenia. Z tym też dniem nastąpiła jednorazowa zmiana stosunków własnościowych zastanych w momencie wejścia w życie dekretu, dotyczących objętych nim nieruchomości. Istota tej zmiany polegała na tym, że nieruchomości ziemskie przeszły w tym dniu z mocy prawa na własność Skarbu Państw, z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Zaistnienie skutków rzeczowych w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od złożenia na jego postawie przez wojewódzki urząd ziemski wniosku i następnie dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 1 dekretu z dnia [...] sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz. U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233, § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu [...]KWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, zwanego dalej: rozporządzenie z dnia [...] marca 1945 r.). Ani wpis prawa w księdze wieczystej, ani zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (nie będące decyzją administracyjną) nie wywoływało skutków prawnorzeczowych, gdyż jedynie potwierdzały stan własności ukształtowany z mocy prawa.

Nieuniknioną konsekwencją przyjętego w dekrecie rozwiązania prawego, iż skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności nieruchomości ziemskich na rzecz Skarbu Państwa następował z mocy samego prawa, było pozbawienie dotychczasowych właścicieli, prawa własności nieruchomości objętych dekretem z dniem wejścia w życie dekretu, i to bez żadnego wynagrodzenia. Z dniem wejścia w życie dekretu doszło więc do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 dekretu [...]KWN, i tym samym do rewizji stosunków własnościowych zastanych w momencie jego wejścia w życie. Dekret był aktem "jednorazowym", w tym sensie, że wraz z wejściem jego w życie dokonana została na jego podstawie zmiana stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości ziemskich, oraz że dekret nie znajdował zastosowania do sytuacji formułujących się w okresie późniejszym, po wejściu jego w życie. Podkreślić należy, że dekret nie został nigdy formalnie uchylony przez prawodawcę, i jest w dalszym ciągu obowiązującym aktem prawnym. Okoliczność bowiem "skonsumowania się jakiegoś przepisu", w tym wypadku art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN, w związku z zabiegiem legislacyjnym polegającym na zastosowaniu przepisu tylko do sytuacji zastanych w chwili jego wydania, nie oznacza, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), utraty przez ten przepis mocy obowiązującej, gdyż przepis pozostaje w systemie prawnym jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.01.2020 r., II SA/Bd 879/19, LEX nr 2780625).

Choć dekret [...]KWN miał charakter jednorazowy i nie znajdował zastosowania do sytuacji zaistniałych w okresie późniejszym, to jednak dla występujących na tle stosowanie tego aktu wątpliwości co do podlegania określonej nieruchomości pod działanie dekretu przewidziana została droga administracyjna do rozstrzygania sporów w tym zakresie, o czym przesądza § 5 rozporządzenia z dnia [...] marca 1945 r., stanowiąc iż orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (ust. 1), oraz że od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu 7 dni, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (ust. 2). W przytoczonej regulacji przewidziano zatem możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Jako, że dekret [...]KWN nie został nigdy derogowany przez prawodawcę, nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może w dalszym ciągu stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN (uchwała NSA z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, że jego nieruchomość, z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w części, bądź w całości. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu [...]KWN (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna, wydana w trybie w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN. Uzyskanie takiej decyzji jest też niezbędne dla skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, bowiem jest ona wiążąca dla sądu cywilnego w sprawie o odszkodowanie i stanowi prejudykat (wyrok SN z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 41/18 - lex nr 2652492).

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżąca uzyskała i przedłożyła w kontrolowanym postępowaniu ostateczną decyzję Wojewody stwierdzającą w związku z art. 2 ust. 1 lite. e dekretu [...]KWN, że opisany na wstępie zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lite. e dekretu [...]KWN.

Skutkiem powołanej decyzji jest to, iż część majątku [...] - oznaczona jako parcela 19 - obecnie fragmenty działek nr [...] i [...] nigdy nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, po bezprawnym przejęciu jej na cele reformy rolnej. Decyzja ta wywołuje bowiem wobec Skarbu Państwa skutki rzeczowe, potwierdzając iż nie doszło do nabycia prawa własności ex lege. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga wiążąco kwestię braku nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie skarżąca, powołując się na powyższą decyzję Wojewody wniosła w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika.

Istotnym zatem zagadnieniem w sprawie było zatem ustalenie czy nieruchomość objęta decyzją Naczelnika stanowiła własność Skarbu Państwa. Aby bowiem móc zgodnie z prawem przekazać nieruchomość RSP nieruchomość ta musiała stanowić własność Skarbu Państwa (gminy).

Jak wyjaśniono powyżej na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule, w punktach: b, c, d, i e, następowało z mocy samego prawa. Wydanie jednak decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., stwierdzającej iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu [...]KWN, oznaczało, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek, określonej w decyzji z Naczelnika.

Przedłożenie zatem w kontrolowanym postępowaniu wskazanej decyzji deklaratoryjnej, stanowiło dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, na okoliczność że kwestionowana decyzja rażąco naruszała prawo.

W drodze tego dowodu skarżąca chciała bowiem wykazać brak tytułu Skarbu Państwa do działki, objętej decyzją Naczelnika.

Zdaniem Sądu, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej sporna nieruchomość w dniu wydania decyzji Naczelnika stanowiła własność Skarbu Państwa. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę prawa na podstawie czynności prawnej w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej, zaś wpis w księdze wieczystej nie został podważony. Ocenie podlegał zaś stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji Naczelnika. Z tego względu nie można uznać, iż decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wprawdzie zasadą w polskim systemie prawnym jest to, że wpis w księdze wieczystej nie jest przesłanką nabycia prawa własności nieruchomości i, że ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a zatem zmiana stanu prawnego nieruchomości następuje niezależnie od tego czy wpis został dokonany czy nie, to jednak wpis ten nie jest pozbawiony znaczenia prawnego, gdyż nieujawnienie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości może się wiązać dla uprawnionego z ujemnymi konsekwencjami wynikającymi m.in. z powołanej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Jak podkreślono powyżej, przedłożona przez skarżącego, jako dowód w sprawie, decyzja Wojewody, wydana w trybie w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratywny. Wywiera wobec Skarbu Państwa skutek rzeczowy jako że potwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi, a zatem że nigdy nie doszło do nabycia przez Skarbu Państwa prawa własności ex lege i że od początku to prawo przysługiwało pierwotnemu właścicielowi nieruchomości.

Jak również wskazano wcześniej, uzyskanie takiej decyzji jest też niezbędne dla skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, bowiem jest ona wiążąca dla sądu cywilnego w sprawie o odszkodowanie i stanowi prejudykat (por. wyrok SN z 28.03.2019 r., I CSK 41/18, LEX nr 2652492., wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).

Wynik postępowania administracyjnego – w niniejszej sprawie w postaci rzeczonej decyzji Wojewody - ma więc bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego sprawę cywilną, dla której orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter prejudycjalny i wiążący (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72).

Reasumując, podkreślenia jednak jeszcze raz wymaga, że w kontrolowanej sprawie Sąd uznał, iż wydanie decyzji Naczelnika nie mało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a to ze względów powyżej opisanych. Na zachodziła również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 1 Kpa.

Na marginesie jedynie zatem należy wskazać, że na przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa), a więc takich skutków prawnych których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną, a takimi są następstwa cywilne. Wnioskodawczyni podniosła bowiem, że obecne działki ewidencyjne tj. działki ewidencyjne nr [...] i [...] stały się przedmiotem dalszego obrotu i aktualnie są własnością osób prywatnych.

Końcowo Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się naruszenia przez kontrowaną decyzję przepisów proceduralnych i wydana została ona zgodnie ze standardami przewidzianymi w Kpa.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.,), orzeczono, jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 09 lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).