II SA/Po 334/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2022 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz U. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania U. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...] znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca P. K. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z dopuszczeniem usług, planowanej do realizacji na działce nr ewid. gruntów [...], ark[...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...] (skorygowanego w dniu [...] września 2020 r.).

Prezydent Miasta [...] w dniu 08 lutego 2021 r. wydał postanowienie znak: [...], którym zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które kolejno podjął postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r.

Po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów Prezydent Miasta [...] w dniu 13 sierpnia 2021 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z dopuszczeniem usług, planowanej do realizacji na działce nr ewid. gruntów [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła U. B., reprezentowana przez radcę prawnego T. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent Miasta [...] w dniu 11 stycznia 2022 r. wydał postanowienie znak: [...], którym sprostowała oczywistą omyłkę pisarską zawartą w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...].

W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej uzupełniona o lokale usługowe sytuowane najczęściej w parterach i przyziemiach budynków mieszkalnych. Ponadto w obszarze przyjętym do analizy mieści się budynek szkoły podstawowej oraz tereny zieleni urządzonej i targowisko. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Ponadto organ wskazał, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazał, że budynki są położone wzdłuż ul. [...], [...], [...] i [...] tworzą zwartą zabudowę pierzejową sytuowaną we frontowych granicach działek z drogami publicznymi.

W niniejszej sprawie organ I instancji obowiązującą linię zabudowy prawidłowo ustalił zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie") jako kontynuację linii zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy, pokrywającą się z frontową granicą działki z drogą publiczną.

Organ podniósł, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 56%, a kształtuje się od 21 % - ul. [...] ul. [...] [...] do 85 % - ul. [...]. Planowana inwestycja ma wynosić 72% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] w parametrze wyższym niż średni, bowiem wynika to z analizy urbanistycznej. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż ustalenie parametrów na poziomie 72% nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, co zdaniem Kolegium potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej Kolegium zwróciło uwagę, iż z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 28,5m, a kształtuje się od 13,5 m ( ul. [...]) do 66,9m ( ul. [...]), zatem mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy określając go na poziomie 42,2m. Zdaniem Kolegium powyższy parametr ustalony na takim poziomie wpisuje się w ład urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy. Kwestia ta w sposób szczegółowy została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą w pełni podziela organ instancji.

Uzasadniając przyjętą wysokość zabudowy Kolegium wskazało, iż istniejąca najbliżej inwestycji zabudowa ma do VI kondygnacji nadziemnych z pojedynczymi dominantami w postaci VII kondygnacji (np. ul. [...], ul. [...]). Najbliższe sąsiedztwo inwestycji stanowią budynki przy ul. [...], [...], [...] oraz ul. [...]. Budynek przy ul. [...], [...] (graniczący bezpośrednio z inwestycją) ma V kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 18,3 m i kryty jest dachem płaskim. Budynek przy ul. [...] ma VI kondygnacji nadziemnych o wysokości ok. 19,3 m przy dachu płaskim. Kamienica przy ul. [...] [...] ma IV kondygnacje nadziemne oraz piątą kondygnację w postaci poddasza użytkowego. Wysokość gzymsu dachowego 15,0 m a kalenicy do ok. 22,5 m. Kamienice przy ul. [...], [...], [...] mają IV kondygnacje nadziemne oraz poddasza użytkowe. Wysokość gzymsów wieńczących elewacje frontowe znajduje się na poziomie ok. 13-14 m. Budynki zwieńczone są dachami pulpitowymi. Wysokość kalenicy znajduje się na wysokości ok. 19 m. Budynek przy ul. [...] ma VI kondygnacji nadziemnych oraz dominantę (VII) kondygnacji u zbiegu ul. [...] i [...], a jego wysokość wynosi ok. 20-21 m. Zabudowa przy ul. R. [...] oraz przy ul. [...] [...] ma IV - V kondygnacji nadziemnych, gzymsy dachowe na poziomie 14-17,5 m i wysokość w kalenic 18,5-21 m. Budynek szkoły przy ul. [...] ma wysokość w kalenicy do 27 m (gzyms ok. 17 m).

Na podstawie analizy dopuszczono możliwość ustalenia wysokości zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej.

Kolegium po dokonaniu analizy akt sprawy wbrew twierdzeniom Skarżącej stwierdza, że organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr ustalając go zgodnie z wnioskiem Inwestora.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z dopuszczeniem usług,.

W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom Skarżącej, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, należy stwierdzić, iż Prezydent Miasta [...] zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Organ zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu i jego uzupełnieniu organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi część akt (karta od [...] do [...]). Sporządzający analizę w części tekstowej opisał szczegółowo zagospodarowanie nieruchomości przyjętych do analizy. Z treści analizy tekstowej wynikają parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące powierzchni zabudowy, funkcji zabudowy, szerokości elewacji frontowej, linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki , a także geometrii dachu. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem.

Organ zwrócił także uwagę, iż załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie wyniki przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej, które stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem.

Odnosząc się do kwestii ustalenia przez organ I instancji parametrów maksymalnych w inkryminowanej decyzji, Kolegium podniosło, iż "za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. (...) Z tej perspektywy nie do zaakceptowania byłoby natomiast określenie parametru w sposób niekonkretny, jedynie przybliżony, np. z użyciem przysłówka "około". Takie określenie, ze swej istoty nieostre (termin "około" znaczy wszak tyle, co: "w przybliżeniu", "mniej więcej" itp.), mogłoby nastręczać istotnych trudności w ustaleniu czytelnych ram tak określonego parametru w sytuacjach granicznych, a przez to stać się źródłem niepożądanych wątpliwości, a nawet sporów, na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę." (WSA w Poznaniu wyrok z dnia 26.04.2018 r. sygn. akt IV SA/Po 90/18; CBOSA).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła U. B. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - a mianowicie poprzez określenie jej maksymalnej wartości (72%) oraz poprzez określenie wielkości powierzchni zabudowy niezgodnie z wynikami analizy urbanistycznej;

2. naruszenie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej - w sposób określający jej szerokość na maksymalnie 42,2 m;

3. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wadliwe wyznaczenie w Decyzji WZ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tj. w sposób określający maksymalną wysokość (20 m i 23 m) oraz poprzez jej ustalenie w sprzeczności z wynikami analizy urbanistycznej.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją Decyzji WZ Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż z przepisów rozporządzenia wynika naczelna zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Pozwala to na realizację wyrażonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kontynuacji zabudowy nazywanej także zasadą dobrego sąsiedztwa. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (tak np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, §7 ust. 4 Rozporządzenia).

Skarżąca podniosła również, iż parametry nowej zabudowy powinny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości (liczb). Pozwala to na sprecyzowanie konkretnych wymagań dla planowanej inwestycji i ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego na danym terenie. Tymczasem parametry zabudowy w odniesieniu do praktycznie wszystkich elementów zawartych w decyzji zostały ustalone bardzo nieprecyzyjnie, jako wartości maksymalne co pozostawia inwestorowi dużą dowolność w kształtowaniu zabudowy na terenie objętym zaskarżoną decyzją.

Skarżąca podkreśliła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy nie może zostać dokonane w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny. Za dopuszczalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, ewentualnie - oprócz podania konkretnej wielkości określonego wskaźnika - uznaje się określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wartości (metrów czy też procentów) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (in plus albo in minus) oraz określenie pewnego przedziału danego parametru (tzw. "widełek": od - do).

Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach dotyczących sposobu określenia warunków nowej zabudowy zdecydowanie (i jednolicie) odrzucają możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy tak jak zostało to dokonane w zaskarżonej decyzji, to znaczy jedynie poprzez przyjęcie wartości maksymalnych.

Skarżąca wyjaśniła, iż § 5 rozporządzenia nie przewiduje możliwości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez wskazanie jego maksymalnej wartości bowiem dawałoby to inwestorowi zbyt dużą dowolność w kształtowaniu parametrów nowej zabudowy. Jest oczywiste, że podanie wyłącznie wartości maksymalnej umożliwia w istocie inwestorowi stworzenie nowej zabudowy zajmującej od 1% do 72% powierzchni działki, a tym samym stanowi wypaczenie wymogów zawartych w Rozporządzeniu.

Odrębną kwestią w niniejszej sprawie jest natomiast sama wielkość ustalonego wskaźnika zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 56%. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, możliwe jest określenie wskaźnika innego niż średni dla sąsiadującej zabudowy jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Powinno to jednak zostać wyczerpująco uzasadnione, bo jest to wyjątek od reguły. W wyjaśnieniach organu zarówno I jak i II instancji w tej mierze trudno dopatrzeć się jakiegoś jasnego stanowiska.

W decyzji znalazło się jedynie ogólne stwierdzenie, że: "ustalenie większych parametrów nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią" [...] pozwoli natomiast na realizację budynku uzupełniającego pierzeję, odpowiadającego gabarytami zabudowie położonej w rejonie ul. [...] i [...], charakterystycznej dla ścisłego śródmieścia."

Z kolei w decyzji SKO [...] stwierdzono jedynie, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wynika to z analizy urbanistycznej, i że (co wydaje się oczywiste w opinii SKO...), ustalenie parametrów na poziomie 72% nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, co potwierdza analiza urbanistyczna.

Skoro średnia wartość wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 56%, a ustalona w decyzji 72% to oznacza, że wskaźnik dla nowej zabudowy jest o 16 punktów procentowych wyższy od średniej, czyli o prawie 30% przekracza wartość średnią.

W niniejszej sprawie ani organ I ani II instancji nie zadały sobie trudu by szczegółowo, merytorycznie - i w sposób możliwy do zweryfikowania - uzasadnić możliwość zastosowania wskaźnika zabudowy znacznie przewyższającego średnią wartość w obszarze analizowanym. Organy użyły jedynie sformułowania "wytrycha" o braku negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią, z którym nawet trudno jest polemizować ponieważ nie wiadomo w zasadzie jakie ma znaczenie semantyczne.

Skarżąca podkreśliła, iż ustalenia zawarte w decyzji są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony bowiem organy uzasadniają, że "ustalenie większych parametrów nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią" [...] pozwoli natomiast na realizację budynku uzupełniającego pierzeję, odpowiadającego gabarytami zabudowie położonej w rejonie ul. [...] i [...], charakterystycznej dla ścisłego śródmieścia." A z drugiej wyznaczają jedynie wartość maksymalną np. wskaźnika zabudowy co pozwala inwestorowi na realizację budynku, który z pewnością nie uzupełni pierzei i nie będzie odpowiadać gabarytami zabudowie położonej w rejonie ulic [...] i [...].

Zdaniem Skarżącej, parametry dotyczące szerokości elewacji opisane w decyzji nie spełniają wymogów określonych w przepisach rozporządzenia oraz nie są uzasadnione okolicznościami niniejszej sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym wynosi 28,5 metra. W decyzji ustalono natomiast istniejącej szerokość elewacji frontowej, która może być o 50% większa niż wielkość średnia. Przy tym i powodów jedynym uzasadnieniem takiej wartości jest brak negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią oraz uzupełnienie pierzei.

Zdaniem Skarżącej w decyzji brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej wysokości nowej zabudowy, poza ogólnikami, że tego rodzaju rozwiązania są "stosowane w całej strefie śródmiejskiej, gdzie części narożne większych, ważniejszych kwartałów zabudowy akcentowane są dominantami architektonicznymi".

Powyższe krótkie zdanie nie stanowi jakiegokolwiek uzasadnienia dla dopuszczenia zabudowy wyższej o ponad jedną kondygnację (5 m) od zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce. Co oczywiste, powyższe uzasadnienie dla wskazanej w decyzji wysokości elewacji frontowej nie ma żadnej podstawy w istniejących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, ponieważ rzekome stosowanie w strefie śródmiejskiej dominant architektonicznych nie stanowi podstawy prawnej do zwiększenia wysokości budynku w niniejszej sprawie. Zabudowa występująca w innych częściach miasta nie ma żadnego znaczenia dla określenia parametrów nowej zabudowy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z dopuszczeniem usług.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja, w tanie prawnym obowiązującym w odniesieniu do przedmiotowego wniosku, nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto została sporządzona przez osobę uprawnioną. Załączniki zostały prawidłowo opisane i podpisane (k. [...] i nast. akt administracyjnych).

Omawiając zagadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazać należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W niniejszej sprawie organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany w odległości 126,6 m tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącej w niniejszej sprawie 42,2 m.

W oparciu o tak sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty organ obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w przytoczonym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p..

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż działka ma dostęp do dogi publicznej tj. ul. [...].

W ocenie Sądu, i co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, został spełniony również warunek odpowiedniego uzbrojenia, a potwierdzeniem powyższego są opinie gestorów sieci znajdujących się w aktach administracyjnych (k. [...] i nast. akt administracyjnych).

Ponadto w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z uwagi na fakt, iż działka stanowi już teren zabudowany.

Tym samym uznać należy, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodne z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1680/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1305/14, czy z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, dost. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż cały obszar analizowany, w tym nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, mieści się w granicach zabudowy śródmiejskiej m. P. . Jak wynika z analizy urbanistycznej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej uzupełniona o lokale usługowe sytuowane najczęściej w parterach i przyziemiach budynków mieszkalnych (m.in. ul. [...], [...], [...], ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...], [...], [...], [...], [...]). Przy ul. [...] znajduje się budynek szkoły podstawowej. Wschodnia część terenu analizowanego obejmuje tereny zieleni urządzonej (skwer [...]) oraz targowisko.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana zabudowa z uwagi na bardzo zróżnicowany charakter zabudowy w obszarze analizowanym kontynuuje zabudowę występującą w tym obszarze. W szczególności wskazać należy, iż planowania zabudowa hotelowa z usługami nie koliduje z funkcją zastaną w obszarze analizowanym.

Odnosząc się natomiast do ustalonych parametrów zabudowy stwierdzić należy, iż co do zasady zostały one określone prawidłowo, w oparciu o dane wynikające z analizy urbanistycznej. Wątpliwości Sądu budzi jedynie prawidłowość ustalenia parametru wysokości zabudowy, co zostanie opisane w dalszej części uzasadnienia oraz fakt określenia w decyzji wyłącznie maksymalnych parametrów planowanej zabudowy.

Przy czym Sąd wskazuje, iż niniejszy wyrok nie przesądza o niedopuszczalności wyznaczenia wysokości zabudowy w wariancie proponowanym przez inwestora, to jednakże argumentacja organu mająca uzasadnić odstępstwo od zasad ogólnych ustalania powyższego parametru jest nieprzekonywująca.

Jednakże w pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii prawidłowości nie samego ustalenia maksymalnych parametrów zabudowy, gdyż te poza kwestią wysokości zabudowy znajdują odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej, ale określenia granicznych wartości szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy.

Sądowi z urzędu znane jest stanowisko, wyrażane m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i przytoczone przez Skarżącego, iż przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie, także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny. W orzecznictwie wskazuje się, iż za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru uznaje się jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do).

Sądy podkreślają, iż niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (zob. przykładowo prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 494/20, CBOSA)

Sąd, co do zasady podziela powyższe stanowisko wskazując jednak, iż nie zawsze określenie wyłącznie maksymalnych parametrów zabudowy stanowić będzie samoistną podstawę do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

Warto w tym miejscu wskazać, iż w orzecznictwie wskazuje się również, że wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub zbyt wąskiej, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne (wyroki NSA z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz wyroku NSA z dnia 15 września 2015r. sygn. akt II OSK 1508/15).

Wobec powyższego wskazać należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, określenie wyłącznie maksymalnych parametrów zabudowy stanowić będzie podstawę uznania wadliwości decyzji w sytuacji gdy wybudowanie zabudowy zbyt niskiej czy zbyt wąskiej może naruszyć w sposób istotny istniejący układ urbanistyczny.

Z tych też względów na gruncie niniejszej sprawy określenie wyłącznie maksymalnych wartości Sąd uznał za wadę skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając powyższe przypomnieć należy, iż obszar analizowany, w tym nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, mieści się w granicach zabudowy śródmiejskiej m. P., gdzie budynki znajdujące się wzdłuż ul. [...], [...], [...] i [...], tworzą zwartą, pierzejową zabudowę sytuowaną we frontowych granicach działek z drogami publicznymi.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zabudowa pierzejowa to zabudowa zachowująca ciągłość ścian frontowych ulicy lub placu (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wyd. PWN, Warszawa 2003, Słownik języka polskiego, Wyd. PWN, Warszawa 2005; takie też rozumienie przyjmuje orzecznictwo posiłkowo odwołując się do pojęcia "linii zabudowy" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na podkreślenie wskazanej ciągłości zabudowy por. wyroki WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/07; WSA w Krakowie z 8 lutego 2013 r., II SA/Kw 1773/12 oraz WSA w Warszawie z 11 września 2012 r., VII SA/Wa 301/12; CBOSA).

Z tych też względów w ocenie Sądu nie jest wystarczające na gruncie niniejszej sprawy wyłącznie określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej czy też wysokości tej elewacji.

W ocenie Sądu określenie wyłącznie maksymalnej szerokości elewacji frontowej pozwoli inwestorowi na zrealizowanie inwestycji węższej, co biorąc pod uwagę fakt, iż jedna z działek sąsiednich nie jest zabudowana (działka nr [...]), może doprowadzić do sytuacji , że zostanie zaburzona dominująca w obszarze analizowanym zabudowa pierzejowa.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi z urzędu wiadomym jest że dla terenu działki nr [...] podejmowano działania mające na celu realizację zabudowy mieszkalno-usługowo-handlowej (zob. wyrok WSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 149/15, wyrok z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 212/17, CBOSA) gdzie określono maksymalną szerokość elewacji frontowej na 50 m uzasadniając to faktem, iż "teren wnioskowany z racji swojego narożnikowego położenia wymaga wręcz zastosowania niestandardowych rozwiązań, tak by mogła powstać spójna płaszczyzna elewacji niczym nie różniąca się od scalonych ze sobą kamienic odczytywanych z przestrzeni pierzei jako całość.".

Tym samym w ocenie Sądu określenie wyłącznie maksymalnego parametru szerokości elewacji frontowej czy też wysokości zabudowy umożliwia realizację obiektu, który nie nawiązywałby do obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa", a przede wszystkim zakłóciłby istniejącą zabudowę pierzejową.

Powyższa wadliwość decyzji uzasadnia uchylenia jej w całości, to jednakże Sąd celem wyeliminowania wątpliwości w przyszłym postępowaniu, postanowił odnieść się do kwestii przyjętych maksymalnych parametrów zabudowy.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do parametru wysokości zabudowy, którego to maksymalna wartość określona w decyzji budzi wątpliwości Sądu. Przy czym w tym miejscu jeszcze raz należy zaznaczyć, iż obecne stanowisko Sądu nie oznacza niedopuszczalności określanie maksymalnego parametru w wartości wnioskowanej przez inwestora. Ponadto wskazać należy, iż Sąd nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia samej analizy urbanistycznej, a jedynie prawidłowość przyjętego parametru wysokości zabudowy na jej podstawie przyjętego.

Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji tj. dz. nr [...] (budynek przy ul. [...], [...]) wysokość górnej krawędzi elewacji wynosi 18, 3 m (V kondygnacji), na działce nr [...] (budynek przy ul. [...] – organ błędnie wskazał [...]) wysokość górnej krawędzi elewacji wynosi 19,3 m (VI kondygnacji).

Z tych też względów w niniejszej sprawie odwołać należy się również do § 7 ust. 3 rozporządzenia zgodnie z którym jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie organ całkowicie zaniechał obliczenia powyższego parametru. Organ natomiast powyższy parametr ustalił w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Uzasadniając powyższe odstępstwo od ogólnych reguł organ wskazał, iż od strony ul. [...] dopuszczono nieznaczne przewyższenie budynku sąsiedniego o ok. 2 m, ustalając wysokość zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, co pozwoli na realizację sześciokondygnacyjnego budynku, który odpowiada dominującej sześciokondygnacyjnej zabudowie na obszarze całej W. . Jednocześnie przy zachowaniu ustalonej linii gzymsu, za dopuszczalne uznano zwiększenie wysokości budynku do 23 m przy jednoczesnym wycofaniu tej części aż o 6 m względem elewacji frontowej. Podobne rozwiązania architektoniczne są stosowane w całej strefie śródmiejskiej, gdzie części narożne większych, ważniejszych kwartałów zabudowy akcentowane są dominantami architektonicznymi.

Odnosząc się do powyższego zwrócić należy uwagę, iż we wcześniejszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji opisując istniejący stan zagospodarowania w obszarze analizowanym wskazał, że istniejąca najbliżej inwestycji zabudowa ma od III do VI kondygnacji nadziemnych z pojedynczymi dominantami w postaci VII kondygnacji (np. ul. [...], ul. [...]). Najbliższe sąsiedztwo inwestycji stanowią budynki przy ul. [...], [...], [...] oraz ul. [...]. Budynek przy ul. [...], [...] (graniczący bezpośrednio z inwestycją) ma V kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 18,3 m i kryty jest dachem płaskim. Budynek przy ul. [...] ma VI kondygnacji nadziemnych o wysokości ok. 19,3 m przy dachu płaskim. Kamienica przy ul. [...] [...] ma IV kondygnacje nadziemne oraz piątą kondygnację w postaci poddasza użytkowego. Wysokość gzymsu dachowego 15,0 m a kalenicy do ok. 22,5 m. Kamienice przy ul. [...], [...], [...] mają IV kondygnacje nadziemne oraz poddasza użytkowe. Wysokość gzymsów wieńczących elewacje frontowe znajduje się na poziomie ok. 13-14 m. Budynki zwieńczone są dachami pulpitowymi. Wysokość kalenicy znajduje się na wysokości ok. 19 m. Budynek przy ul. [...] ma VI kondygnacji nadziemnych oraz dominantę (VII) kondygnacji u zbiegu ul. [...] i [...], a jego wysokość wynosi ok. 20-21 m. Zabudowa przy ul. [...] [...] oraz przy ul. [...] [...] ma IV - V kondygnacji nadziemnych, gzymsy dachowe na poziomie 14-17,5 m i wysokość w kalenic 18,5-21 m. Budynek szkoły przy ul. [...] ma wysokość w kalenicy do 27 m (gzyms ok. 17 m).

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż po pierwsze ciężko jest uznać, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa VI kondygnacyjna. Natomiast odwoływanie się do dominującej na obszarze całej W. zabudowy VI kondygnacyjnej, po pierwsze nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż zabudowa ta znajduje się poza obszarem analizowanym, a pod drugie jest twierdzeniem nie popartym żadnymi danymi w analizie urbanistycznej.

Ponadto wskazać należy, iż wątpliwości Sądu budzi również zwiększenie wysokości budynku do 23 m przy jednoczesnym wycofaniu tej części o 6 m względem elewacji frontowej.

Organ uzasadniając powyższe wskazał, iż przy zachowaniu ustalonej linii gzymsu, za dopuszczalne uznano zwiększenie wysokości budynku do 23 m przy jednoczesnym wycofaniu tej części aż o 6 m względem elewacji frontowej. Podobne rozwiązania architektoniczne są stosowane w całej strefie śródmiejskiej, gdzie części narożne większych, ważniejszych kwartałów zabudowy akcentowane są dominantami architektonicznymi.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż taką dominantę posiada budynek przy ul. [...], który ma VI kondygnacji nadziemnych oraz dominantę (VII) kondygnacji u zbiegu ul. [...] i [...]. Taka zabudową charakteryzuje się również budynek przy ul. [...], który posiada dominantę kondygnacji u zbiegu ul. [...] i [...].

Natomiast uwadze organu uszło, iż działka [...] nie jest działką zlokalizowaną u zbiegu ulic. Działka ta z jednej strony sąsiaduje z działka nr [...], która to właśnie nieruchomość zlokalizowana jest u zbiegu ulic, a w stosunku do której podejmowano działania celem jej zabudowy gdzie organ dopuścił dominantę wyjaśniając, iż "projektowany budynek będzie elementem charakterystycznym, podkreślającym przestrzeń u zbiegu ulic [...] i [...], a zarazem stanie się zamknięciem widokowym ulicy [...] - dopuszczono rozwiązanie narożnika budynku w postaci dominanty o wysokości nie przekraczającej 25,6 m (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 212/17, CBOSA).

Tym samym w ocenie Sądu obecna argumentacja organu o podwyższeniu zabudowy i wprowadzeniu dominanty nie znajduje usprawiedliwienia.

Odnosząc się do pozostałych parametrów zabudowy Sąd nie dostrzegł wadliwości w wyznaczeniu ich wartości maksymalnych.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linie nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linie nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linie nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 modyfikuje powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika, iż budynki położone wzdłuż ul. [...], [...], [...] i [...] tworzą zwartą zabudowę pierzejową i sytuowane są we frontowych granicach działek z drogami publicznymi.

Z tych też względów ustalenie linii zabudowy jako pokrywającej się z frontową granicą działki z drogą publiczną uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczę nie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym wynosi 28,5m, a kształtuje się od 13,5m (ul. [...] [...]) do 66,9m (ul. [...] [...]). Jednakże należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia zabudową pierzejową w śródmieściu, gdzie budynki posiadają elewacje odpowiadające szerokościom działek. Dzięki temu zabudowa występująca w obszarze analizowanym zachowuje ciągłość ścian frontowych tworząc właśnie zabudowę pierzejową.

Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż powyższy parametr ustalony na poziomie 42,2 m czyli odpowiadający szerokości działki wpisuje się w ład urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy.

Wątpliwości Sądu nie budzi również parametr geometrii dachu, który nawiązuje do występujących na działkach sąsiednich przy ul. [...] dachów płaskich.

Odnosząc się do ostatniego parametru tj. powierzchni zabudowy wskazać należy, iż również w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się wadliwości w określeniu jego maksymalnego parametru.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 56%, a kształtuje się od 21 % - ul. [...], ul. [...] do 85 % - ul. [...].

Zgodnie z wnioskiem, który w tym zakresie skorygowano pismem z dnia 23 września 2020 r. (k. [...] akt administracyjnych) planowana powierzchnia zabudowy ma wynosić 72% powierzchni działki objętej wnioskiem. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż parametr ten jest wyższy od średniego.

Jednakże w ocenie Sądu ustalenie powyższego parametru w odstępstwie od reguł ogólnych znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej.

Podzielić należy stanowisko organu, iż dopuszczona wielkość powierzchni zabudowy (ok. [...] m2) pozwoli zaprojektować np. budynek o szerokości głównego przęsła frontowego wynoszącej ok. 14 m oraz niewielkiej oficyny w granicy działek. Jak wynika z analizy urbanistycznej takie rozwiązania można znaleźć w całym obszarze analizowanym, chociażby w przypadku zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji tj. zabudowy przy ul. [...] [...], czy też ul. ul. [...]. Podobny układ zabudowy zrealizowany jest przy ul. [...] [...], [...], [...], [...].

Z tych też względów zasadnie organ podniósł, iż tak ustalony parametr zabudowy mieści się w standardach kształtowania zwartej zabudowy w tym rejonie miasta. Zabudowa ta nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią a wręcz, jak słusznie wskazał organ pozwoli na realizację budynku uzupełniającego pierzeję, odpowiadającego gabarytami i układowi zabudowie położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...], charakterystycznej dla ścisłego śródmieścia.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi wyda stosowną decyzję ze szczególnym uwzględnieniem konieczność prawidłowego określenia parametrów zabudowy. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej w jej całokształcie, gdyż ta jak wskazano wyżej przeprowadzona została prawidłowo, a jedynie ewentualnie jej uzupełnienie w zakresie parametru wysokości zabudowy. Również pozostałe kwestie poruszone przez Sąd a dotyczące nieprecyzyjnego ukształtowania parametrów zabudowy nie wymagają ponownej analizy urbanistycznej, a wyłączenie prawidłowego sformułowania sentencji decyzji.