II SA/Po 320/22

Dnia 21 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji oddala skargę.

Decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. nr [...] (zwanej dalej "decyzją z 2020 r.") Wójt Gminy W. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu Produkcji Etanolu i Pasz w R. na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb R., gmina W.. Decyzja została wydana na wniosek B. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "inwestorem"). Decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

Dnia 25 października 2021 r. do Urzędu Gminy W. wpłynął wniosek J. G. (zwanego dalej "Skarżącym") o uchylenie decyzji z 2020 r. ewentualnie jej zmianę po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania, wstrzymanie jej wykonania ewentualnie przekazanie sprawy do mediacji, przeprowadzenie konsultacji społecznej na szerszą skalę z mieszkańcami oraz informowanie Skarżącego o podjętych w sprawie czynnościach.

W uzasadnieniu wniosku Skarżący podkreślił, że dojdzie do znacznego zwiększenia produkcji spirytusu surowego oraz wywaru suszonego. Zgodnie z treścią decyzji, inwestycja nie powinna oddziaływać i generować ponadnormatywnych uciążliwości względem terenów sąsiednich.

Działalność inwestora istotnie wpływa na środowisko, a więc i na nieruchomość sąsiednią należącą do Skarżącego, co daje podstawę do złożenia wniosku o uchylenie decyzji z 2020 r. Powołując się na przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.") decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Skarżącego, decyzja z 2020 r. nie sprawiła, aby ktokolwiek nabył prawo, a zatem możliwe jest uchylenie takiej decyzji. Co prawda stanowi to wyjątek od zasady z art. 16 k.p.a. – zasada trwałości decyzji ostatecznych, ale możliwość zastosowania przepisu art. 154 § 1 k.p.a. nie doznaje przeszkód w uchyleniu decyzji, która nie jest obarczona wadami.

Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie, na rzecz uchylenia decyzji z 2020 r. przemawia interes społeczny, który jest zobiektywizowany i realny – potrzeba ochrony prawnej środowiska przed inwestycją, która stanowi dla niego zagrożenie.

Interes społeczny przejawia się w tym, że od wielu lat zakłady inwestora są uciążliwe. Rozbudowa tego zakładu jeszcze mocniej generuje uciążliwości. W toku postępowania zakończonego decyzją z 2020 r. wpłynęło wiele pism, w których wyrażano dezaprobatę dla planowanej wówczas inwestycji. Wielokrotnie sygnalizowano, że inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne normy, a Wójt oraz organy opiniujące projekt inwestycji przyjmowali zapewnienia inwestora. Na dowód tego, pismem z dnia 8 lutego 2019 r. przedłożono w Urzędzie Gminy W. kserokopię pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P., w którym stwierdzono przekroczenie poziomu hałasu. Następnie w dniu 6 marca 2019 r. potwierdzono, że emisja hałasu nie uległa zmianie. Emisyjność hałasu nie uległa zmianie po dniu 6 maja 2019 r. Inwestor miał przyjąć rozwiązania polegające na obniżeniu hałasu, a także przeprowadzać kontrole na terenach objętych ochroną akustyczną. Skarżący twierdzi, że są to błędne założenia, gdyż cały czas dochodzi do przekroczeń poziomu hałasu.

Starosta W. również miał wskazywać na negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko, a w związku z tym nakazać wdrożenie planu naprawczego. Skarżący podkreślił, że w lipcu 2019 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło wiele pism dokumentujących nieprawidłowości eksploatacji zakładu. Mimo licznych uchybień Wójt wydał decyzję zgodną z wolą inwestora.

Jeszcze przed wydaniem decyzji dochodziło do licznych wypadków na terenie zakładu. Dnia 7 sierpnia 2019 r. doszło do wycieku kwasu azotowego. Mimo toczącego się postępowania dochodziło do licznych naruszeń prawa, co nie powinno skutkować wydaniem decyzji z 2020 r.

Dla Skarżącego niezrozumiałe jest wydanie decyzji z 2020 r. kiedy jeszcze przed jej wydaniem dochodziło do naruszeń prawa, szczególnie w zakresie przekroczenia emisji odorów i hałasu. Liczne dowody wskazały, że nie poprawiło się nic. Ponadto w wyniku rozbudowy zakładu, inwestor chciał uruchomić kolejne źródła hałasu.

W pobliżu znajduje się Obszar Chroniony Krajobrazu Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko-Wągrowiecka. Zakład będzie negatywnie oddziaływać i na tę formę ochrony przyrody. Naruszając przepisy prawa przed wydaniem decyzji z 2020 r. inwestor wykazał swoją niewiarygodność. Nie mógł zatem otrzymać decyzji pozytywnej.

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. Wójt wyjaśnił, że wniosek Skarżącego zainicjował postępowanie, w którym wydano na podstawie art. 61a w związku z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, przez co nie istnieje podstawa prawna do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Co do pozostałych kwestii, Wójt wezwał Skarżącego do wykazania podstawy prawnej mediacji oraz konsultacji społecznych.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] Wójt odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji z 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał na szerokie rozumienie pojęcia "nabycie prawa", które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego oraz doprowadziło do ukształtowania sytuacji prawnej strony. W wyniku wydania decyzji z 2020 r., na inwestora spadły pewne obowiązki wynikające z przepisów prawnośrodowiskowych, ale także uprawnienia. Strona zatem nabyła prawo. Nie można było więc zastosować przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Zmiana tej decyzji może nastąpić jedynie w trybie art. 155 k.p.a., o ile strona wystąpi z takim wnioskiem.

Wójt ustalił, że Skarżący nie był i nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z 2020 r. Składając wniosek o zmianę lub uchylenie tej decyzji, Skarżący nie przedłożył wymaganych zgód stron postępowania. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania celem uchylenia tej decyzji.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. Skarżący odniósł się do wezwań. Jego zdaniem, nie mają one podstawy prawnej. Co więcej, Skarżący uważa, że jest stroną postępowania, szczególnie, że Wójt nie wykazuje zainteresowania jego inwestycją polegającą na budowie osiedla domów jednorodzinnych. Widać, że Wójt popiera inwestora – przemysłowca, a nie środowisko i mieszkańców.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] Wójt sprostował swoje postanowienie z dnia 19 listopada 2021 r. w ten sposób, że poprawił numer sprawy.

Skarżący złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji w terminie ustawowym. Zaskarżając postanowienie Wójta w całości, podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie ma w tej sprawie interesu społecznego w uchyleniu przedmiotowej decyzji, skoro w swoim wniosku o uchylenie jej wskazano na szereg okoliczności przemawiających za jej uchyleniem, natomiast w postanowieniu Wójt w ogóle merytorycznie nie odniósł się do tych okoliczności;

2) art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 155 k.p.a. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że nie posiada statusu strony postępowania oraz nie ma zgody stron na uchylenie decyzji z 2020 r. i dlatego odmówiono wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji z 2020 r., w sytuacji, kiedy to swoim wniosku powołano również interes społeczny, a Wójt nie rozważył tego;

3) art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oddziaływaniu na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zmianami, zwanej dalej "u.i.ś.") w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji, kiedy Wójt jest po stronie inwestora, w którym dochodzi do nieprawidłowości, a nie po stronie mieszkańców i środowiska naturalnego w tych okolicach, a dowodem jest chociażby jego pismo, w którym negatywnie odnosi się do budowy osiedla domów jednorodzinnych, a nadto jego działki znajdują się w sąsiedztwie realizowanej inwestycji;

4) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych, a w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa jest całkowicie lakoniczne, bez uwzględnienia wielu okoliczności, na które powołano się we wniosku.

Uzasadnienie zażalenia jest w dużej mierze powtórzeniem zasadniczej argumentacji wyrażonej we wniosku inicjującym postępowanie. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 155 k.p.a. wyraża zgodę na uchylenie decyzji z 2020 r. Ponadto Skarżący jest stroną postępowania w myśl art. 74a ust. 3a u.i.ś. w związku z art. 28 k.p.a. Jego działki przylegają do nieruchomości, na której inwestor prowadzi swój zakład.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny. Stwierdzono w uzasadnieniu, że wydając decyzję z 2020 r. Wójt nałożył na inwestora obowiązki związane z budową, eksploatacją oraz likwidacją przedsiębiorstwa. Jednocześnie, wydając tę decyzję przyznano prawo inwestorowi, ponieważ ten może dalej realizować swoje zamierzenie inwestycyjne.

Dalej, SKO [...] uznało, że wątpliwy jest status Skarżącego jako strony postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że w momencie wydania decyzji z 2020 r. jak i złożenia wniosku, nie posiada statusu strony postępowania.

Organ II instancji podkreślił, że w sprawie istotne jest nie to, że w toku postępowania zakończonego decyzją z 2020 r. dochodziło do naruszeń prawa, ale to, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji mogłoby dojść do takich naruszeń. Zatem wszelkie ustalenia poczynione przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości wydania decyzji z 2020 r. Poza tym, wydając tę decyzję, organy posiadające profesjonalną wiedzę w tym zakresie, wypowiedziały się o prawidłowości realizacji tej inwestycji.

Ponadto, w toku postępowania zakończonego decyzją z 2020 r. dokonano obwieszczenia o tej sprawie, każda ze stron mogła się zapoznać z aktami sprawy. Skarżący w żaden sposób nie uczestniczył w postępowaniu.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Skarżący podniósł tożsame zarzuty jak w zażaleniu. Uzupełnił je o zarzut naruszenia art. 61a § 1 w związku z art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, bez konkretnego uzasadnienia, że nie posiada statusu strony postępowania mimo, iż okoliczności sprawy wskazują, że taki status Skarżący posiada, ponieważ jest właścicielem nieruchomości, które są położone w sąsiedztwie działalności inwestora, a działania jego istotnie wpływają na środowisko, a co za tym idzie, również na jego nieruchomości; to zaś uzasadnia, iż powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją z 2020 r.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie Wójta i nakazanie uchylenia decyzji z 2020 r., wstrzymanie wykonania decyzji z 2020 r. oraz zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nie odniosło się do kwestii przymiotu strony postępowania. Skarżący rości sobie prawo do bycia stroną postępowania, jest to instytucja procesowa, bez której nie może być mowy o postępowaniu administracyjnym. Kolegium lakonicznie odwołało się do postanowienia Wójta. Stroną może być przecież podmiot, który dotąd nie brał udziału w postępowaniu.

W dalszej części powtórzono argumentację zarzutów, które podniesiono już w zażaleniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 w związku z art. 154 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że posiada status strony, ponieważ jego działki znajdują się w sąsiedztwie zakładów inwestora. Inwestycja wpływa na środowisko, a więc i na jego działki również.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. SKO [...] wskazało, że nie można wstrzymać wykonania decyzji z 2020 r., ponieważ została ona wydana poza sprawą, w której zaskarżono niniejsze postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia SKO [...] wydanego w postępowaniu administracyjnym w wyniku rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 21 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji z 2020 r. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia Kolegium są przepisy k.p.a. Należy rozpocząć od tego, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji z 2020 r. Ten wniosek został oparty o przepis art. 154 § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Twierdzenia Skarżącego przedstawione w całokształcie korespondencji wymienianej z Wójtem świadczą o pełnej świadomości żądania skierowanego do organu I instancji. Dokonując analizy zasadności tego żądania, należy odnieść je do decyzji z 2020 r. We wspomnianej decyzji doszło do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na rozbudowie Zakładu Produkcji Etanolu i Pasz w R. na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb R., gmina W.. Decyzja ta została wydana z inicjatywy inwestora, który w oparciu o swoje publiczne prawo podmiotowe postanowił rozszerzyć zakres działalności jego zakładu. "Publiczne prawo podmiotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa), opierając się na chroniących jego interesy prawne normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś zdziałać." (J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe, w: Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 526). W wyniku wydania decyzji z 2020 r. inwestor uzyskał uprawnienie dla realizowania w przyszłości inwestycji o szerszym zakresie działalności niż dotychczas oczywiście, jeżeli uzyska następnie decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2329/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Podkreślenie tego, że inwestor nabył uprawnienie, a więc "prawo" przeczy hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 154 § 1 k.p.a., gdzie mowa jest o tym, że strona nie nabyła prawa. "»Nabycie praw« użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona »nabyła prawa«." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1052/15, a także wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1715/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1208/17, dostępne w CBOSA). Pomimo nadzwyczajności instytucji prawnych z art. 154 i art. 155 k.p.a., z czym wiąże się zakaz stosowania wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej (exceptiones non sunt extendendae), nabycie prawa dotyczy każdej sytuacji, w której przesądza się merytorycznie o sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego. Zarówno dotyczy to obowiązku, jak i samego uprawnienia. Inwestor nabył prawo do dalszego procedowania spraw związanych z realizacją swojej inwestycji. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań jest bowiem etapem, bez którego cały proces inwestycyjno-budowlany nie może być prowadzony (zob. art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.i.ś., a także Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 165). Poza takim postrzeganiem nabycia prawa, również nałożenie obowiązku, co już sygnalizowano, stanowi o nabyciu prawa. Strona nabywa prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1588/21, dostępny w CBOSA).

Powyższe rozważania Sądu wskazują jasno, że Skarżący błędnie oparł swoje żądanie o przepis art. 154 § 1 k.p.a. Inwestor nabył prawo, a w związku z tym zmiana tudzież uchylenie decyzji z 2020 r. mogło nastąpić w trybie art. 155 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego, że Skarżący podnosił to żądanie dopiero w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, nie mogło to wywołać oczekiwanego rezultatu.

Należy zaznaczyć, że instytucje z art. 154 i art. 155 k.p.a. są szczególne w stosunku do pozostałych, nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Sąd zwraca na uwagę Skarżącego na sposób sformułowania przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Ustawodawca używa zwrotu "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Pod warunkami wskazanymi w tym przepisie, może dojść do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Istotą tego przepisu jest bowiem to, że odnosi się on do stron postępowania administracyjnego, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym (rozpoznawczym lub odwoławczym) [P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2022, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 367/07, dostępny w CBOSA]. Decyzja z 2020 r. może być zmieniona lub uchylona jednakże z inicjatywy stron, które brały udział w postępowaniu o jej wydanie, bowiem to o ich sytuacji prawnej ma zdecydować organ I instancji w wyniku jej zmiany lub uchylenia. Na potwierdzenie tej tezy świadczy jeszcze inny argument. Otóż, gdyby przyjąć, że Skarżący ma rację i w postępowaniu z art. 154 albo art. 155 k.p.a. mógłby żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji z 2020 r. z uwagi na posiadany przez siebie interes prawny, instytucja z art. 154 i art. 155 k.p.a. byłaby swoistą konkurencją dla instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to niedopuszczalny wniosek, ponieważ żaden z tych trybów (art. 154 i art. 155 k.p.a.) nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy pod względem merytorycznym (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 770/21, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 967/21, dostępne w CBOSA).

Skarżący powołując się na swój interes prawny złożył wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji z 2020 r., ponieważ, jak twierdzi, zachodzą przesłanki wydania decyzji odmownej z uwagi na ponadnormatywne oddziaływanie już obecnej inwestycji na środowisko, czemu miały dowodzić wypadki zdarzające się na terenie Zakładu Produkcji Etanolu i Pasz w R.. Sąd zwraca uwagę Skarżącego, że decyzja z 2020 r. jest decyzją ostateczną, a więc taką, która wywołuje już skutki prawne z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. Jeżeli Skarżący chce dowodzić błędów, czy nadużyć i to na etapie postępowania o wydanie tej decyzji, a nie incydentów na terenie zakładów, powinien skorzystać z trybu postępowania nadzwyczajnego, w którym dopuszcza się ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Takim trybem jest wznowienie postępowania z art. 145-153 k.p.a., ponieważ w wyniku wznowienia tegoż postępowania, organ administracji publicznej ponownie prowadzi postępowanie administracyjne i decyduje o losie decyzji ostatecznej wydając decyzję o uchyleniu jej albo odmawiającej tego. Już w tym momencie należy zaznaczyć, że względy lojalności, czy słuszności nie są przedmiotem analizy ze strony organów administracji publicznej, gdy normy prawne wynikające z przepisów k.p.a. i u.i.ś. mają charakter norm bezwzględnie wiążących (ius cogens).

Tak jak wskazano powyżej za orzecznictwem, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej z art. 154 i art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy, gdyż ta instytucja nie jest "konkurencją" dla instytucji wznowienia postępowania. To dowodzi innemu twierdzeniu Sądu w składzie orzekającym, że instytucja z art. 154 i art. 155 k.p.a. jest skierowana tylko do tych stron postępowania, które brały już udział w postępowaniu zwieńczonym decyzją ostateczną. Zastosowanie art. 154 albo art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wprowadzenia nowej strony postępowania administracyjnego, gdyż w tym trybie nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ jego zastosowanie było niemożliwe. Łączne spełnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie dopuszcza zastosowanie trybu zmiany lub uchylenia decyzji z 2020 r. Z uwagi na fakt, że inwestor nabył prawo w wyniku jej wydania, zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. było niemożliwe, gdyż ten odnosi się do innej sytuacji prawnej strony postępowania. Poza tym, jak wskazano powyżej, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej według trybu art. 154 albo art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie w odniesieniu do stron postępowania, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym. Nie można wprowadzać nowej strony, która powołuje się na swój interes prawny.

Wskazanie przez Skarżącego interesu społecznego i twierdzeń przemawiających na rzecz orzeczenia, jakiego oczekiwałby Skarżący nie sprawiają, że spełniono wyczerpujące przesłanki do zastosowania tego trybu. Nadzwyczajność instytucji z art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia ich w sposób kumulatywny. To oznacza, że niespełnienie choćby jednej przesłanki musi skutkować rozstrzygnięciem niekorzystnym dla Skarżącego.

Nie doszło do naruszenia art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 155 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym wyjaśnił już, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje wobec osób, które brały udział w postępowaniu zwyczajnym zwieńczonym tą decyzją. Dlatego też Skarżący, tak jak twierdzą organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy), nie ma statusu strony w postępowaniu wywołanym art. 154 § 1 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. Organy nie miały zatem obowiązku odnoszenia się do kwestii interesu społecznego, ponieważ istniały przeszkody w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) działają na podstawie i w graniach prawa. Jeżeli istnieje przeszkoda we wszczęciu postępowania to chociażby względy czysto słusznościowe świadczyły na rzecz wszczęcia postępowania, organ nie może tego uczynić.

Żaden z organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie nie naruszył art. 74 ust. 3a u.i.ś. w związku z art. 28 k.p.a. To czy Wójt jest po stronie inwestora jest subiektywną oceną Skarżącego. Sąd nie odnosi się do tego, jak Wójt ocenia plan zabudowania jego działki osiedlem domów jednorodzinnych, gdyż to jest poza postępowaniem, a warto przypomnieć, że granice sprawy zostały wyznaczone skargą na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tymi granicami Sąd w składzie orzekającym jest związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wójt udzielając zezwoleń różnego rodzaju czyni zadość interesowi publicznemu, który przejawia się na różne sposoby. To, że dana inwestycja jest niekorzystna dla Skarżącego nie oznacza, że jej realizacja stanowi naruszenie prawa albo zagrożenie dla kogokolwiek.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 74 ust. 3a u.i.ś. jednakże dla stwierdzenia, że rzeczywiście nią jest albo nie, potrzebne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie dochodzi do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej stosując te przepisy po prostu uchyla lub zmienia decyzję w zakresie wskazanym przez stronę, która brała udział w postępowaniu zwyczajnym albo zgodnie ze swoim zapatrywaniem.

Nie można zarzuć Kolegium, ani Wójtowi, że lakonicznie uzasadnili swoje rozstrzygnięcia. Należy rozgraniczyć lakoniczność uzasadnienia od pozostawania nieprzekonanym co do trafności zapadłego rozstrzygnięcia. SKO [...] wyeksponowało, że Skarżący nie jest stroną tego postępowania i nie zmieniały tego okoliczności podnoszone przez niego. Wypadki na terenie Zakładu Produkcji Etanolu i Pasz, twierdzenie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, które ma mieć charakter ponadnormatywny nie zmieniają i nie mogą zmieniać trafności zapadłych rozstrzygnięć. Wszystkie czynności procesowe podejmowane w toku postępowania zakończonego decyzją z 2020 r. były obwieszczane, jednakże Skarżący nie brał udziału w żadnym stadium tego postępowania. Ponadto przed wydaniem decyzji z 2020 r., jej projekt musiał być zaopiniowany przez właściwe organy wskazane w u.i.ś. Znalezienie po wydaniu tej decyzji nowych przesłanek, które jego zdaniem mają na celu eliminację tej inwestycji, nie mogą być już badane, ponieważ postępowanie zakończyło się decyzją ostateczną. W myśl art. 16 § 1 k.p.a., wyraża się w tym zasada pewności prawa i obrotu prawnego. Jeżeli Skarżący uważa, że posiada przymiot strony postępowania i zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, powinien złożyć wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. Tylko w postępowaniu wznowieniowym mogą być badane przesłanki niewzięte dotąd pod uwagę, a które zgłasza Skarżący.

Kolegium wystarczająco wyjaśniło podstawy swojego rozstrzygnięcia. To, że Skarżący czuje się nieprzekonany nie może świadczyć, że naruszono art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Twierdzenie, że jako sąsiad działki inwestycyjnej i emitowanie przez inwestycję rozmaitych zapachów, czy też innych immisji nie świadczy, że Skarżący może wywodzić swój interes prawny. Ten jest rekonstruowany według art. 74 ust. 3a u.i.ś. Niezależnie od tego, czy Skarżący posiada ten interes czy nie, nie może być on przedmiotem badań w postępowaniu z art. 154 k.p.a. Sąd przypomina, że dla skutecznego zastosowania tego trybu, musi dojść do sytuacji, w której żadna ze stron nie na była prawa. Inwestor zaś nabył prawo, a zatem przepis art. 154 k.p.a. nie mógł zostać zastosowany, co zasadnie doprowadziło najpierw Wójta, a następnie SKO [...] do przekonania o konieczności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. – odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Oba organy podniosły to, że inwestor nabył prawo, wbrew temu co twierdzi Skarżący. Zasadny byłby raczej tryb z art. 155 k.p.a., jednakże to wymagałoby uzyskania zgody wszystkich stron, a nie tylko Skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 k.p.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.