II SA/Po 319/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 27 października 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (słownie: dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania M. C. i K. C., utrzymało mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 27 października 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrz W. (dalej: Burmistrz; organ I instancji) w decyzji z dnia 27 października 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, ze zm.) - dalej: u.i.ś., na wniosek P. Sp. z o.o. w B. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej W. o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb W. , gmina W.:

- stwierdził (pkt I) brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

- określił (pkt II) istotne warunki i wymagania korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i użytkowania przedsięwzięcia.

Burmistrz wyjaśnił, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś teren, na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku powyższym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS) oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. (dalej: DZZWP) z wnioskami o wyrażenie opinii na temat obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia oraz ewentualnego określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

PPIS w opinii sanitarnej znak [...] z dnia 28 czerwca 2021 r. nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ ten uznał, że przedstawiony opis przedsięwzięcia w opracowanej karcie informacyjnej ujmuje wyczerpująco zagadnienia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i z przedstawionych informacji nie wynika, aby planowane przedsięwzięcie mogło negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym zdrowie ludzi.

Z kolei RDOŚ w opinii znak [...] z dnia 16 sierpnia 2021 r. stwierdził, że dla powyższego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – a to z uwagi na charakter i stopień złożoności oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak znacząco negatywnego wpływu na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt, ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, zatem dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarazem wskazał na konieczność uwzględnienia wskazanych warunków realizacji inwestycji w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

DZZWP w opinii znak [...] z dnia 5 lipca 2021 r. również stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie wskazał na konieczność określenia w decyzji warunków i wymagań dotyczących realizacji, eksploatacji lub likwidacji planowanego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na stan jednolitych części wód oraz na realizację celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy Prawo wodne, określonych dla nich w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry" przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1967).

Z uwagi na składanie przez inwestora w trakcie uzgadniania z RDOŚ warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia wyjaśnień i uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia, zostały one przedstawione PPIS i DZZWP, które odpowiednio w piśmie znak [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r. (PPIS) i w piśmie znak [...] z dnia 7 września 2021 r. podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko.

Ostatecznie – biorąc pod uwagę opinie wyrażone przez organy uzgadniające i opiniujące oraz uwarunkowania zawarte w art. 63 ust. 1 u.i.ś., a w szczególności: rodzaj, cechy i skałę przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu, zakres robót związanych z jego realizacją, prawdopodobieństwo, czas trwania, zasięg oddziaływania, możliwość ograniczenia oddziaływania oraz odwracalność oddziaływania, powiązania z innymi przedsięwzięciami, a także wykorzystanie zasobów naturalnych, różnorodność biologiczną, emisję i uciążliwości związane z eksploatacją przedsięwzięcia, gęstość zaludnienia wokół przedsięwzięcia oraz usytuowanie przedsięwzięcia względem obszarów wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, zwierząt, grzybów, ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarów Natura 2000 – organ I instancji stwierdził, że realizacja inwestycji nie pociągnie za sobą znaczących zagrożeń dla środowiska, wobec czego dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Powyższą decyzję zaskarżyli K. C. i M. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie, powołało się m.in. na brzmienie art. 63 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.i.ś. i stwierdziło, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnił specyfikę przedsięwzięcia, wziął pod uwagę i odniósł się do okoliczności wymienionych w art. 63 ust. 1 u.i.ś. Organ odwoławczy zauważył również, że organ I instancji dokonał obiektywnej, wyważonej i opartej na niekwestionowanym stanie faktycznym oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia jako dowodu zasadniczego i ocenił inwestycję w kontekście wszystkich uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 u.i.ś. Zdaniem Kolegium, karta informacyjna przedsięwzięcia przedłożona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa (art. 62a u.i.ś.).

Organ II instancji stwierdził, że wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie i życie ludzi został przeanalizowany przez wyspecjalizowane w tym zakresie organy - PPIS, RDOŚ i DZZWP i wszystkie one nie miały wątpliwości, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co wynika z jednoznacznych stanowisk tych organów. Dalej wskazał na to, że dodatkowo określone przez te organy warunki i wymagania korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostały uwzględnione przez organ I instancji w sentencji decyzji. Ponadto zaznaczył, że opinie organów współdziałających zostały przywołane w uzasadnieniu decyzji Burmistrza.

W ocenie Kolegium postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu też dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, które zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 i art. 85 u.i.ś., zaś sama decyzja odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) - dalej: k.p.a.

W skardze na decyzję odwoławczą M. C. i K. C. (dalej: zainteresowani; skarżący) zarzucili naruszenie: 1. § 2 pkt 1 ust. 6 uchwały nr IX/56/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim poprzez nieuprawnioną ingerencję w cele i przedmiot ochrony ustanowiony na podstawie przepisów i wydanie, a następnie utrzymanie w mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie; 2. art. 6 ustawy k.p.a. i art. 7 Konstytucji w zw. z § 2 pkt 1 ust. 6 wyżej przywołanej uchwały nr IX/56/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 31 maja 1989 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej niezgodnie z obowiązującym zakazem zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, brak wszechstronnego zgromadzenia oraz rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez brak samodzielnego, ponownego i kompleksowego przeanalizowania sprawy, tj. ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów oraz możliwości realizacji przedsięwzięcia; 4. art. 8 k.p.a., gdyż 1 nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, 5. art. 9 k.p.a., gdyż Kolegium prowadzące postępowanie odwoławcze nie informowało stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – i jako skarżący nie otrzymali żadnej informacji ani możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji.

Przy tak sformułowanych zarzutach zainteresowani wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jak również zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzili, że działka nr [...], obręb W. , na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej W. o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położona jest na obszarze "Natura 2000" oraz na obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie". Podnieśli, że organy mają wiedzę, iż obszar ten został wyznaczony uchwałą nr IX/56/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim. Podnieśli, że ta forma ochrony przyrody obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Skonstatowali, że mimo to żaden z organów (ani Burmistrz, ani Kolegium) w swoich rozstrzygnięciach nie zwrócił uwagi na ustanowione formy ochrony przyrody na terenie i w sąsiedztwie planowanej lokalizacji farmy fotowoltaicznej oraz nie przeanalizował oddziaływania przedsięwzięcia wobec funkcji ochrony przyrody, jakie ten obszar pełni. Ponadto wskazali, że w § 2 pkt 1 ust. 6 przywołanej uchwały ustanowiony jest zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu, z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności. W tym względzie podnieśli, że działka nr [...] stanowi w przewadze grunty orne klasy IVa i IVb, a budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą wyłączy ten teren z rolniczego użytkowania; budowa farmy fotowoltaicznej na tak znacznym obszarze nie stanowi niezbędnego minimum na cele mieszkaniowe.

W odpowiedzi Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie", w obrębie którego nie obowiązują zakazy. Ponadto wskazał na to, że obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" został ustanowiony rozporządzeniem nr 1/08 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" (Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr 7, poz. 138), jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 720/11 stwierdził nieważność tego rozporządzenia i określił, że przedmiotowe rozporządzenie nie może być wykonane.

Ponadto organ II instancji przyznał, że przed wydaniem decyzji nie zastosował art. 10 k.p.a., jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynika sprawy, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego; żadnych nowych dowodów w sprawie nie było, natomiast w zawiadomieniu z dnia 23 września 2021 r. skarżący zostali pouczeni [przez organ I instancji] o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych wniosków i dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiednich zarządzeń Przewodniczącego Wydziału. Strony postępowania zostały przed rozstrzygnięciem sprawy poinformowane o skierowaniu jej do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd co do zasady bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Czyni to zaś w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej W. o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb W. , gmina W.. W decyzji tej Burmistrz stwierdził (pkt I) brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił (pkt II) istotne warunki i wymagania korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i użytkowania przedsięwzięcia.

Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia były przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 85 ust. 1-3 u.ś.r.

W tym miejscu należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 71 u.ś.r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1), zaś uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2). Inwestycja wskazana przez inwestora we wniosku i scharakteryzowana w karcie informacyjnej, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., została zakwalifikowana do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Przywołany przepis wykonawczy dotyczy zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Stosownie do art. 84 ust. 1 u.i.ś. w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisk. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a. Przepis ust. 1a przewiduje zaś, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c. Dodać należy, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 3 u.i.ś.). Natomiast przepis art. 85 u.i.ś. stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia (ust. 1). Uzasadnienie takiej decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2 pkt 2).

Według art. 63 ust. 1 u.i.ś. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wskazane w tym przepisie (ust. 1 pkt 1-3). Z kolei według art. 64 ust. 1 u.i.ś. postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w tym przepisie (m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska, organy państwowej inspekcji sanitarnej i organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej). Organom opiniującym przedkłada się wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kartę informacyjną przedsięwzięcia (art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.ś.).

W niniejszej sprawie decyzja została wydana w warunkach wskazanych w art. 84 i art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.ś., a zatem w sytuacji, gdy w toku postępowania nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w opinii RDOŚ znak [...] z dnia 16 sierpnia 2021 r., wydanej na podstawie art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., stwierdził, że "teren przeznaczony pod inwestycję zlokalizowany jest na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie, w obrębie którego nie obowiązują zakazy" (omówienie w zakresie art. 63 ust. 1 pkt 2 lit e u.i.ś.). Ponadto zauważył, że najbliższy obszarem Natura 2000 jest obszar mający znaczenie dla Wspólnoty - Dolina Łobżonki [...]. Organ końcowo stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na obszary chronione, a w szczególności na siedliska przyrodnicze, gatunki roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, dla których zostały wyznaczone obszary Natura 2000 lub powiązane z tymi obszarami; ponadto przedsięwzięcie nie spowoduje utraty i fragmentacji siedlisk oraz nie wpłynie na ciągłość korytarzy ekologicznych i funkcję ekosystemu.

Zaskarżona decyzja odwoławcza, w pełni odzwierciedlając stanowisko organu I instancji, powieliła znaczące niedostatki decyzji wydanej w pierwszej instancji, o których będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Kolegium nie dostrzegło braków w ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych Burmistrza, dotyczących okoliczności mających istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takich warunkach nie było uprawnione do wydania decyzji merytorycznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego należało zakwestionować stanowisko Kolegium, które stwierdziło, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnił specyfikę przedsięwzięcia, wziął pod uwagę i odniósł się do okoliczności wymienionych w art. 63 ust. 1 u.i.ś. oraz dokonał obiektywnej, wyważonej i opartej na niekwestionowanym stanie faktycznym oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia jako dowodu zasadniczego i ocenił inwestycję w kontekście wszystkich uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 u.i.ś. Analiza okoliczności sprawy wykazała bowiem, że stanowisko organu I instancji, powielone przez organ odwoławczy, było przedwczesne tak co do stwierdzenia, że realizacja inwestycji nie pociągnie za sobą znaczących zagrożeń dla środowiska, wobec czego dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i co do określonych warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Organ w niedostateczny sposób odniósł się bowiem do uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnianych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 2).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko został odpowiednio przeanalizowany przez wyspecjalizowane w tym zakresie organy. To, że organy te, a w szczególności RDOŚ, nie miały wątpliwości, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie wystarczy do takiego rozstrzygnięcia, jeżeli jakiś istotny dla jej rozstrzygnięcia aspekt sprawy nie został w pełni wyjaśniony. Skarżący trafnie zasygnalizowali brak odpowiedniego przedstawienia stanu sprawy w zakresie uwarunkowań związanych z objęciem terenu inwestycji formą ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu.

W karcie informacyjnej przedsięwzięcia (pkt 7.1. Formy ochrony przyrody) wskazano natomiast m.in., że "teren stricte inwestycyjny, na którym zlokalizowane będą moduły fotowoltaiczne, położony jest w granach Obszaru Chronionego Krajobrazu - Dolina Łobżonki i Bory Krajeńskie, który zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (...) zalicza się do form ochrony przyrody". Natomiast Burmistrz W., w uzasadnieniu swojej decyzji, przywołał stanowisko RDOŚ dotyczące kwestii związanych z obszarem chronionego krajobrazu, jednak okazało się to zdecydowanie niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzając bowiem, że "teren przeznaczony pod inwestycję zlokalizowany jest na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie, w obrębie którego nie obowiązują zakazy" ani sam Burmistrz, ani też wcześniej RDOŚ nie wskazali w ogóle danych pozwalających na identyfikację aktu wprowadzającego tę formę ochrony przyrody, ani tym bardziej na jego konkretną treść. Kolegium z kolei w ogóle nie wypowiedziało się indywidualnie w tym zakresie.

Trudno zatem uznać za wyczerpującą i rzetelną analizę okoliczności sprawy, jeżeli w istocie nie wiadomo czy i na jakim terenie podlegającym ochronie znajduje się działka inwestycyjna, jak i czy, a jeśli tak, to jakie nakazany lub zakazy obowiązują na obszarze objętym konkretną formą ochrony. Kwestia ta jest tym bardziej doniosła, że Kolegium w odpowiedzi na skargę z jednej strony stwierdziło, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie", w obrębie którego nie obowiązują zakazy. Z drugiej zaś podniosło, że obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" został ustanowiony, rozporządzeniem nr 1/08 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" (Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr 7, poz. 138), jednak w stosunku do tego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 720/11 stwierdził nieważność tego rozporządzenia.

Jeżeli w 2021 r., tj. 10 lat po wydaniu prawomocnego wyroku, organy ochrony środowiska utrzymują, że określony teren jest objęty konkretną formą ochrony przyrody, to kwestia ta powinna była zostać jednoznacznie i wyczerpująco ustalona i omówiona przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu głównym, a w istocie również w postępowaniu ubocznym (opinii organu uzgadniającego). Tutejszy Sąd organów administracji w podstawowych obowiązkach, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów szczególnych, zastępować nie może. Sąd administracyjny co do zasady kontroluje bowiem prawidłowość (zgodność z prawem) zaskarżonego aktu (działania administracji) i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej za organ. Sąd uznaje zatem za stosowne zastrzec na użytek niniejszego uzasadnienia, że nie przeprowadza w sprawie "rozważań merytorycznych". Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 85/12 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), sąd pierwszej instancji kontroluje ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez właściwe organy, lecz sam nie może jego ustalać, tym bardziej kiedy wymaga to wiedzy specjalistycznej. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści stanowisk (opinii, uzgodnień) organów współdziałających w załatwieniu sprawy, gdyż co do zasady wymagałoby to od Sądu wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki, związanych z kwestiami ochrony środowiska czy przyrody lub gospodarki wodami. Tutejszy Sąd był jednak zobowiązany dostrzec braki w podstawowych ustaleniach faktycznych i prawnych, a także niedostatki w umotywowaniu zaskarżonych decyzji.

W tym miejscu wystarczy zauważyć, że w przypisie do § 5 rozporządzenia nr 1/08 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2008 r., będącego przedmiotem kontroli w przywołanym wyroku WSA w Poznaniu, stwierdzono, że rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. (Dz.Urz.Woj.Pilskiego nr 13, poz. 83), które w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.) traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, z tym że na podstawie art. 153 tej ustawy utworzony obszar chronionego krajobrazu stał się obszarem chronionego krajobrazu w rozumieniu tej ustawy.

Rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz.Urz.Woj.Pilskiego nr 13, poz. 83) ustanawiało m.in. (patrz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia oraz pkt 3 załącznika nr 1 – wykazu obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim) obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie". W § 2 ust. 1 wprowadzono określone zakazy, w tym (pkt 6) zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych klasy IV i wyższych klas bonitacji, z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności. W załączniku nr 3, stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, ustalono zasady prowadzenia działalności gospodarczej na obszarach chronionego krajobrazu. Podstawę do wprowadzania takiej formy ochrony przyrody stanowiły przepisy art. 13 ust. 1 pkt 4 i art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 1991 r. nr 114, poz. 492 ze zm.).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skutki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego są dalej idące niż jego uchylenia. Stwierdzenie nieważności wywiera bowiem skutek od chwili wydania aktu (ex tunc) i może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu, a także stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1571/12, 28 stycznia 2016 r. sygn. II FSK 355/14 oraz 16 września 2021 r. sygn. akt II GSK 874/21 i II GSK 875/21 - orzeczenia dostępne jw.). Wobec tego, skutkiem stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 1/08 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2008 r. byłoby przywrócenie bytu prawnego i obowiązywania rozporządzenia nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. w odpowiednim zakresie, dotyczącym ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie". W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), zgodnie z którym formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Z kolei art. 157 tej ustawy przewiduje, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy, a zatem również aktów normatywnych wojewody tworzących obszary chronionego krajobrazu, wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Ustawa ta zakłada zatem kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody, o ile nie zostaną wydane nowe przepisy wykonawcze.

Dodać jeszcze należy, że rozporządzenie nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. zastępowało wcześniejszy akt normatywny, tj. wskazaną przez skarżących uchwałę nr IX/56/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz.Urz.Woj.Pilskiego nr 11, poz. 95), obejmującą taki sam obszar "Doliny Łobżonki i Bory Kujańskie" i wprowadzającą identyczne zasady ochrony tego terenu. Z uwagi na treść art. 64 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody przepisy tej uchwały zachowały moc do czasu wejścia w życie wyżej przywołanego rozporządzenia Wojewody Pilskiego. Mając na wadze treść art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej ustawy oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 aktualnie obwiązującej ustawy o ochranie przyrody, należy przyjąć ciągłość ochrony terenu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie". Na taki stan rzeczy wskazują też ogólnodostępne informacje z Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody (patrz dane wskazane pod adresem: https://crfop.gdos.gov.pl/CRFOP/widok/viewobszarchronionegokrajobrazu.jsf?fop=PL.ZIPOP.1393.OCHK.395).

W konsekwencji błędny okazał się końcowy wniosek Kolegium, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji Burmistrza nie zawierało bowiem wyczerpującej informacji o wszystkich uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 i art. 85 u.i.ś. Decyzja ta, tak jak i decyzja odwoławcza, nie odpowiadała wymogom z art. 6 (zasada legalizmu), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania), art. 11 (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (uszczegółowienie zasady z art. 7), art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 3 (wymogi uzasadnienia decyzji) k.p.a. Względy legalizmu i prawdy obiektywnej nakazywały przyjąć istotność uchybień popełnionych przez organy orzekające w sprawie.

Warto na koniec zauważyć, że obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i przeanalizowania, a następnie umotywowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadniony jest również z uwagi na dwa istotne aspekty ochrony środowiska. Chodzi tu o podstawowe zasady prawa ochrony środowiska, jak zasada ostrożności oraz zasada działania zapobiegawczego (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Przy tym zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego, nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Została ona również wyartykułowana w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.). Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność.

Naruszenie art. 10 k.p.a. na etapie przed wydaniem decyzji odwoławczej, jakkolwiek miało miejsce, co przyznał sam organ, to nie mogło być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę. Dodać jeszcze należy, że zastosowanie przez organy przepisu art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 u.i.ś. (sposób doręczania i informowania stron za pomocą obwieszczenia) było zasadne ze względu na liczbę stron postępowania.

Końcowo Sąd stwierdza, że skarga okazała się zasadna, skoro obydwie zakwestionowane decyzje nie dopowiadają prawu. Miało bowiem miejsce naruszenie prawa materialnego – przede wszystkim art. 63 ust. 1, art. 84 i art. 85 u.i.ś. oraz przywołanych zasad ostrożności, a także działania zapobiegawczego, jak również istotne naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało, zaś naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało kierunek jej rozstrzygnięcia. Wobec skutków takiego naruszenia Sąd uznał, że należy wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, organy uwzględnią przedstawione powyżej rozważania prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności będą zobowiązane poczynić niezbędne ustalenia faktyczne i prawne co do tego, czy teren nieruchomości, na której lokalizowane jest przedsięwzięcie, objęty jest formą ochrony w postaci obszaru chronionego krajobrazu, a jeśli tak – czy i jakie ograniczenia (nakazy, zakazy) występują dla tego obszaru. W tym względzie wezmą pod uwagę charakter terenu przeznaczonego pod inwestycję, który – jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...], ark. mapy [...] – stanowi m.in. grunt rolne (orne) klasy RIIIb, RIVa i RIVb (dokument dołączony do karty informacyjnej). Wyłącznie pełne – podyktowane względami wyżej przywołanej zasady ostrożności – rozeznanie co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy pozwoli na prawidłową ocenę, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i jaki wpływ na dopuszczalność wydania decyzji pozytywnej wpływ mają uwarunkowania określone w akcie statuującym obszar chronionego krajobrazu. Ustalenia w tym zakresie przesadzą o kierunku rozstrzygnięcia i treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji (punkt I).

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II wyroku. Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej i wysokość podniesionych kosztów sądowych.