II SA/Po 301/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 980,- (dziewięćset osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O., nr [...] z dnia 20 lipca 2021 r. w przedmiocie ustalenia, na wniosek K. B., reprezentowanego przez K. R., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego w zabudowie bliźniaczej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości N., gm. O..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 29 listopada 2019 r. K. B. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "inwestor") wniósł do Burmistrza O. (dalej również jako: "Burmistrz" albo "organ I instancji") wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego w zabudowie bliźniaczej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości N., gm. O. (dalej również jako: "inwestycja"). Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. Burmistrz zawiesił do dnia 02 września 2020 r. postępowanie ze względu na trwające prace planistyczne nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 24 września 2020 r. Burmistrz podjął zawieszone postępowanie oraz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 45, dni od doręczenia pisma, wykazanych braków wniosku. Kolejnym pismem z 22 grudnia 2020 r. organ I instancji wskazał wnioskodawcy, że ze względu na brak w obszarze analizowanym budynków o funkcji bliźniaczej oraz na niezgodność linii zabudowy z linią istniejącą w tym obszarze, jak również na niezgodność takich parametrów jak: szerokość elewacji, układ połaci dachowych i wysokość kalenicy nie będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi pismem z dnia 04 stycznia 2021 r. wnioskodawca skorygował wniosek w zakresie funkcji – wskazując, że wniosek dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego – oraz parametrów planowanej inwestycji, dopasowując je do parametrów istniejących w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na względzie powyższe ustalenia decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. D., będący stroną postępowania jako właściciel działki sąsiedniej nr [...] położonej w N. , podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę, w szczególności poprzez brak wskazania dokumentów geodezyjnych, na których została oparta analiza i brak wskazania, czy została przeprowadzona wizja lokalna;

2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 741, ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p") poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji,

3. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny stanu faktycznego i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, brak ustosunkowania się organu do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji" albo "organ odwoławczy") przywołało treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazało, że biorąc pod uwagę sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania analizę urbanistyczną i załączone mapy geodezyjne, uznać należało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły być uwzględnione na tym etapie procesu inwestycyjnego.

Kolegium stwierdziło, że teren objęty wnioskiem nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalanie planu jest w toku). Uprawniony urbanista sporządził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem oraz projekt decyzji. Analizę sporządzono dwukrotnie:

- na podstawie pierwotnego wniosku strony (z dnia 29 listopada 2019 r.) analiza wykazała brak spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dla inwestycji planowanej z tego wniosku, a projekt decyzji zakładał odmowę ustalenia żądanych warunków zabudowy,

- na podstawie zweryfikowanego wniosku (z dnia 04 stycznia 2021 r.) kolejna analiza wykazała spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa i na tej podstawie urbanista sporządził projekt decyzji ustalającej żądane warunki zabudowy.

Z analizy wynika, że projekt decyzji wymagał uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4 w zw. z art., 64 ustawy, które przeprowadzono z następującymi podmiotami: Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P.; Starostą O.; Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. w zakresie innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Następnie Kolegium podniosło, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, której stan aktualny potwierdzony na dzień 19 listopada 2019 r. nie budził zastrzeżeń. Przedmiotowa mapa wraz z wynikami analizy stanowi załączniki do decyzji. Nadto załącznikiem do decyzji jest taka sama mapa z zaznaczonym terenem objętym inwestycją i obowiązującą linią zabudowy - aktualna na tę samą datę. W ocenie organu odwoławcze załączniki są poprawnie oznaczone i podpisane z upoważnienia Burmistrza O.. Kolegium zauważyło, że co prawda załączniki mapowe do decyzji wykonane są na kserokopiach map w zmniejszonym formacie, co nie odpowiada wymogowi wynikającemu z art. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jednakże w aktach sprawy znajdują się mapy autoryzowane i poświadczone o zgodności kopii mapy z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, toteż Kolegium uznało to uchybienie jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej również jako: "rozporządzenie") w odległości trzykrotnej szerokości frontowej granicy przedmiotowej działki wynoszącej [...] m (3 x [...] m = [...] m). W obszarze analizowanym znalazło się 18 działek zabudowanych, oznaczonych geodezyjnie następującymi nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wskazuje niewątpliwie na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy. Następnie Kolegium odniosło się do poszczególnych wskaźników zabudowy określonych w decyzji wskazując, że są one prawidłowe oraz wskazało, że szczegółowe wyliczenia w tym zakresie znajdują się w analizie urbanistycznej, a przyjęte wielkości zostały uzasadnione.

W kwestii linii zabudowy Kolegium wskazało, na podstawie opinii urbanisty, że linia zabudowy rozumiana jako linia, na której musi stanąć dowolny odcinek ściany frontowej projektowanego budynku, powinna być wyznaczona w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem z działką oznaczoną geodezyjnie nr [...]; jednocześnie organ dopuścił wysunięcie schodów zewnętrznych, zadaszeń przed wejściem, okapów oraz balkonów nie dalej niż 1,5 m przed ustaloną obowiązująca linię zabudowy - dokładny przebieg linii zabudowy organ przedstawił na załączniku graficznym. Ustalając linię zabudowy urbanista skorzystał z możliwości wynikającej z § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczył ją w inny sposób niż określony w ust. 1-3, biorąc pod uwagę projektowaną linię zabudowy w tym rejonie ujętą w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest procedowany i wkrótce zostanie uchwalony. Ustalone parametry i wskaźniki są w ocenie Kolegium poprawne, a decyzja jest zgodna z wnioskiem strony, który w toku postępowania podlegał modyfikacji.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organ I instancji przeprowadził analizę w zakresie dostępu działki do drogi publicznej i stwierdził, że dostęp ten będzie wykonany poprzez budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] N. oznaczonej geodezyjnie nr [...] - przez teren działki nr [...] na teren dz. nr [...], a na budowę zjazdu należy uzyskać zgodę Zarządu Dróg Powiatowych w O.. Właścicielem działki nr [...], jak również działki nr [...] objętej wnioskiem jest B. Sp. z o.o. A. Sp.k., B. , której wspólnikiem jest wnioskodawca. Kolegium wskazało również, że w toku postępowania wykazano, że istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że akta sprawy pozwalają przyjąć, że organ zebrał materiał dowodowy prawidłowo, znajdują się w nim mapy sytuacyjno-wysokościowe we właściwej skali wymaganej przez ustawę, na których i odzwierciedlono w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości jaka zabudowa znajduje się na działkach sąsiednich. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom strony organ orzekający rozpoznał zarzuty zgłaszane przez odwołującego się w toku postępowania, dotyczące linii zabudowy - zarzuty te przekazane zostały urbaniście, który pismem z dnia 13 maja 2021 r. szczegółowo ustosunkował się do nich, a pismo to zostało dnia 21 maja 2021 r. przekazane e-mailem do wiadomości odwołującego. Z treści pisma wynika, że ustalona obowiązująca linia zabudowy w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem z działką nr [...] została określona zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Urbanista wskazał, że aktualnie trwa procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w projekcie tego planu ustalono linie zabudowy w odległości właśnie 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem; mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego przyszłej zabudowy jaka powstanie wokół wnioskowanej inwestycji, organ dopuścił takiego wyznaczenia linii zabudowy, która jest zgodna z tym projektem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. D. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę;

2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji;

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny stanu faktycznego i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, brak ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów zgłaszanych odwołaniu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w analizie urbanistycznej nie wskazano, czy została przeprowadzona w oparciu o dokumenty geodezyjne (inne niż mapa dostarczona przez wnioskodawcę), a jeśli tak, to jakie oraz nie wskazano czy analiza została przeprowadzona w oparciu o wizję lokalną, podczas której dokonano pomiarów poszczególnych parametrów budynków z obszaru analizowanego. Stąd, w ocenie skarżącego, nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie, którą organ II instancji przyjął bezkrytycznie za organem I Instancji, a co za tym idzie - orzeczenia wydane w obu instancjach nie spełniają wymogów stawianych przez ustawodawcę w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia podtrzymano zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia linii zabudowy, podnosząc w szczególności że niedopuszczalne było odwołanie się do zapisów planu miejscowego, który jest obecnie procesowany. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że wzdłuż działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości 34,0 m. Tym samym wyznaczona w decyzji "obowiązująca linia zabudowy" w odległości 6,0 m (od granicy działki nr [...]) jest niezgodna z istniejącą linią zabudowy, która przebiega w odległości 34,0 m.

Finalnie skarżący wskazał, że jak wynika z analizy urbanistycznej, dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]), na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, będzie odbywać się projektowanym zjazdem / drogi powiatowej - działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], poprzez teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], będącą własnością inwestora. Obowiązująca linia zabudowy (w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem) została ustalona w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Tymczasem nieruchomość ta nie ma statusu drogi publicznej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego w zabudowie bliźniaczej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości N., gm. O..

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek inwestora dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego w zabudowie bliźniaczej na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości N., gm. O., którego obsługa komunikacyjna ma odbywać się przez działkę nr [...], która jest połączona z drogą publiczną. W ocenie skarżącego fakt, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko powyższe uznać należy ze wadliwe, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Należy jednak podkreślić, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 06 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 210/20, Baza NSA). Skoro w przedmiotowej sprawie dojazd do działki objętej wnioskiem ma się odbywać przez działkę nr [...] (której właścicielem jest spółka, której wspólnikiem jest wnioskodawca), a co więcej, działka nr [...] stanowi już działkę zapewniającą dojazd do zabudowanej działki nr [...] (znajduje się na niej zabudowa mieszkaniowa), to przyjąć należy, że spełniony jest wymóg dostępu do drogi publicznej. Na marginesie Sąd zaznacza, że kwestia istnienia prawnej możliwości zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki będzie przedmiotem oceny w przypadku wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejne zarzuty skargi ogniskują się wokół wadliwości sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, wskazując, że nie można zweryfikować jej poprawności.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Sąd wskazuje, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zawiera wszystkie wymagane dane, w tym tabele działek z parametrami, cechami i wskaźnikami zabudowy na każdej z nich. a nadto do analizy załączono właściwą mapę zasadniczą w skali 1:1000, w której wyrysowano pełne granice badania. Co prawda, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, załączniki mapowe do decyzji wykonane są na kserokopiach map w zmniejszonym formacie, co nie odpowiada wymogowi wynikającemu z art. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, jednakże w aktach sprawy znajdują się mapy autoryzowane i poświadczone o zgodności kopii mapy z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co powoduje, że uchybienia powyższe nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd wskazuje, że w skarżący wywodził w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, że nie jest jasne, skąd pozyskano dane do analizy. Zarzuty powyższe nie są jednak zasadne.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w praktyce organów administracji z reguły dominuje dobry zwyczaj - w niniejszej sprawie uszanowany - że to uprawniony architekt/urbanista przygotowuje analizę urbanistyczną (by później na jej podstawie sporządzić tzw. "wyniki analizy" będące formalnym, obowiązkowym załącznikiem do decyzji). Przede wszystkim jednak należy odnotować, że zgodnie z przepisami same dane analizy urbanistycznej pochodzą z zasobów urzędowych organu. Obowiązek sporządzenia analizy wszakże formalnie leży w gestii "właściwego organu" (zob. § 3 ust. 1 rozporządzenia). Innymi słowy, analiza urbanistyczna to zestawienie danych o zabudowie w otoczeniu inwestycji oparte o źródła urzędowe będące w dyspozycji organu lub pozyskane przez organ. Dlatego też dane o zabudowie, którymi posługuje się organ na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, traktować należy jako takie, które objęte są domniemaniem wiarygodności i aktualności, a w konsekwencji nie ma potrzeby, aby automatycznie każde postępowanie z zakresu warunków zabudowy uzupełniać o odrębną, dalece pogłębioną analizę źródeł, w oparciu o które pobrano dane o zabudowie otaczającej projektowaną inwestycję.

Dodatkowo podkreślić należy, że z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 ustawy podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 06 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK1827/10, Baza NSA). W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez osobę uprawnioną. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw, aby wymagać od organu dodatkowego potwierdzania wiarygodności danych, którymi posłużono się jako podstawy sporządzenia analizy urbanistycznej. Dane te w ocenie Sądu są w niniejszej sprawie wiarygodnie przedstawione i zestawione, a także daje się je przypisać do konkretnej zabudowy. Dotyczy to czytelnego oznaczenia ewidencyjnego (zob. tabelę z danymi o zabudowie i z numerami działek), jak i z lokalizacji (zob. dane o zabudowie na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej). Dodatkowo wbrew twierdzeniu skarżącego urbanista nie ma obowiązku przeprowadzenia wizji lokalnej przed sporządzeniem analizy urbanistycznej, co powoduje bezzasadność zarzutu naruszenia art. 79 § 1 K.p.a.

Przechodząc do oceny samej analizy Sąd wskazuje, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości trzykrotnej szerokości frontowej granicy przedmiotowej działki wynoszącej [...] m (3 x [...] m = [...] m). W obszarze analizowanym znalazło się 18 działek zabudowanych, oznaczonych geodezyjnie następującymi nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co wskazuje na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy. Sąd podziela również stanowisko Kolegium - nie kwestionowane przez stronę, że spełnione zostały wymogi ustalenia wskaźników zabudowy określonych w decyzji. Szczegółowe wyliczenia w tym zakresie znajdują się w analizie urbanistycznej, a przyjęte wielkości zostały uzasadnione. Ocena powyższa ma jednakże jedno zastrzeżenie, jakim jest wskaźnik linii zabudowy.

Organ I instancji, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, na podstawie opinii urbanisty, że linia zabudowy rozumiana jako linia, na której musi stanąć dowolny odcinek ściany frontowej projektowanego budynku, powinna być wyznaczona w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem z działką oznaczoną geodezyjnie nr [...]; jednocześnie organ dopuścił wysunięcie schodów zewnętrznych, zadaszeń przed wejściem, okapów oraz balkonów nie dalej niż 1,5 m przed ustaloną obowiązująca linię zabudowy - dokładny przebieg linii zabudowy organ przedstawił na załączniku graficznym. Ustalając linię zabudowy skorzystał z możliwości wynikającej z § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczył ją w inny sposób niż określony w ust. 1-3, biorąc pod uwagę projektowaną linię zabudowy w tym rejonie ujętą w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest procedowany i wkrótce zostanie uchwalony. Ustalone parametry i wskaźniki są w ocenie Kolegium poprawne, a decyzja jest zgodna z wnioskiem strony, który w toku postępowania podlegał modyfikacji.

Sąd wskazuje, że sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia. Zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4).

Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 08 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; Baza NSA; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

W przedmiotowej sprawie w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że wzdłuż działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości 34,0 m. Organ I instancji wyznaczając w decyzji "obowiązująca linia zabudowy" w odległości 6,0 m (od granicy działki nr [...]) odwołał się przy tym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi decyzje deklaratoryjną, a więc decyzję mocą której potwierdza się prawo inwestora do realizacji określonej inwestycji, z uwagi na istniejący, w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ład przestrzenny. W konsekwencji ustalając warunki zabudowy organy administracji publicznej nie mogą odwołać się do sposobu zabudowy który jest dopiero planowany, a więc do parametrów zabudowy, który ma być określona akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy gmina prowadzi procedurę planistyczną dla terenu objętego wnioskiem inwestora. Z faktu prowadzenia procedury planistycznej nie można jednak wywieźć parametrów dla inwestycji, która ma być realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Wynika to z dwóch okoliczności. Po pierwsze, plan miejscowy może, a nie musi zostać uchwalony, a dodatkowo jego zapisy mogą, w ramach procedury planistycznej, ulec modyfikacji. Po drugie, o czym była już mowa wyżej, decyzja o warunkach zabudowy musi odnosić się do istniejącego, w dacie wydania decyzji, stanu zabudowy na działkach sąsiadujących, a nie może odwoływać się do stanu przyszłego i niepewnego. Innymi słowy regulacja § 4 ust. 4 rozporządzenia nie daje podstaw do ukształtowania parametrów planowanej zabudowy, w oparciu o zapisy procedowanego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie dopuszczenie powyższej możliwości oznaczałoby, że planowana inwestycja, w przypadku jej realizacji odstępowałaby od istniejącego stanu zabudowy terenów sąsiadujących. W powyższym zakresie zarzuty skarżącego okazały się więc zasadne.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotową decyzję naruszyło § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wytyczne zawarte w powyższym wyroku i rozstrzygnie sprawę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, mając jednakże na względzie regulację zawartą w art. 79a § 1 K.p.a., a więc informując inwestora o konieczności ewentualnej modyfikacji złożonego wniosku o warunkach zabudowy.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu sądowego od skargi w wysokości 500,- zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480,- zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).