II SA/Po 278/23

Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 26 października 2022 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 lutego 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej: "strona", "wnioskodawca") od decyzji Burmistrza Gminy O. z 26 października 2022 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Strona wystąpiła do Urzędu Miejskiego Gminy w O. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w C., oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], obręb C..

Burmistrz Gminy [...] decyzją z 15 czerwca 2022 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 sierpnia 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z 26 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "K.p.a."), odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], obręb C..

Organ I instancji przywołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że jedynie spełnienie wszystkich warunków daje możliwość pozytywnego rozpatrzenie wniosku. W celu oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest inwestycja, wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Obszar ten wyznaczono zgodnie z wymogami art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szerokość frontu terenu wynosi ok. 42 m, a więc jego trzykrotna szerokość wynosi 126 m. Jest to minimalna odległość wokół terenu inwestycji, w obrębie której przeprowadza się analizę.

Wezwano stronę do wskazania związku funkcjonalnego pomiędzy istniejącym siedliskiem zlokalizowanym na terenie dz. nr [...], a wnioskowanym budynkiem mieszkalny. W piśmie z 14 września 2022 r. wnioskodawca wskazał, że budynek mieszkalny chce lokować poza istniejącym siedliskiem. W tylnej części siedliska zamierza budować kolejne budynki gospodarcze i z tego powodu nie może realizować budynku mieszkalnego w istniejącym siedlisku. Organ I instancji zauważył, że na froncie działki nr [...] możliwa jest lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach istniejącego siedliska, funkcjonalnie związanego z gospodarstwem rolnym. W ocenie tego organu nie można uznać, że projektowana zabudowa powstaje w zabudowie zagrodowej, pomimo posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego o pow. 11,1675 ha. Nie można zatem stwierdzić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że na analizowanym obszarze występują obiekty, które pozwalają ustalić parametry zabudowy dla projektowanej inwestycji, a co za tym idzie spełniony jest warunek, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, gospodarcze i garażowe, inwentarskie w zabudowie zagrodowej. Występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wnioskowana inwestycja spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 us.t 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji funkcji.

Odnosząc się do parametru za jaki uznana została linia zabudowy organ I instancji wskazał, że istniejące budynki mieszkalne w obszarze analizowanym, po tej samej stronie drogi co inwestycja planowana, zlokalizowane są w różnych odległościach od ulicy, to jest od ok. 6 m do ok. 27 m. Zatem linia zabudowy tworzy uskok. Jak wynika z przeprowadzonej analizy lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaproponowano w znacznej odległości od istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany w najdalszej odległości od istniejącego pasa drogowego, usytuowany na terenie dz. nr [...]. Wnioskowany budynek usytuowany byłby wśród terenów upraw polowych, poza obowiązującą linią zabudowy wyznaczoną zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Wyznaczenie nowej linii zabudowy i tworzenie nowej zabudowy w zwartym kompleksie gruntów rolnych, poza obowiązującą linią zabudowy, w znacznej odległości od istniejącej drogi publicznej, nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Biorąc pod uwagę żądanie wnioskodawcy o zlokalizowanie budynku w odległości ponad 100 m od granicy pasa drogowego należy zdaniem organu uznać, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla takiego obiektu. Ponadto, organ ten zauważył, że budynki w obszarze analizowanym lokowane są maksymalnie do 56 m. Stąd możliwa strefa do zainwestowania wynosi maksymalnie 56 m od istniejącej drogi. W związku z powyższym wymóg kontynuacji linii zabudowy nie jest spełniony.

Organ I instancji za spełnione uznał natomiast wymogi kontynuacji intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej budynku, geometrii dachu i wysokości budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając podaną na wstępie decyzję, wskazało, że w sprawie zachodzi sytuacja, gdy budynek mieszkalny ma być oddalony od gospodarstwa rolnego, a w istniejącym siedlisku jest już zrealizowany budynek mieszkalny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie ma funkcjonalnego związku z gospodarstwem rolnym odwołującego.

Organ II instancji zauważył dalej, że wyznaczono obszar analizowany w odległości nieco powyżej minimalnej, aby objąć pewną całość urbanistyczną. Prawdą jest, że organ może rozszerzyć granice obszaru analizowanego jednak niedopuszczalne jest poszerzenie obszaru celem znalezienia podobnej zabudowy do planowanej inwestycji. Analiza mapy z zakreślonymi granicami obszaru analizowanego pozwala stwierdzić, że nawet jeśli organ I instancji zaznaczyłby te granice w formie okręgu to działka nr [...] i tak nie znalazłaby się w zasięgu obszaru analizowanego.

W wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze i garażowe stanowiące uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Kolegium dokonało analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia kontynuacji linii zabudowy. Budynki występujące w obszarze analizowanym po tej samej stronie ulicy (drogi gminnej) co inwestycja planowana, zlokalizowane są w odległości 6,0 m do 27,0 m. Zgodnie z wnioskiem planowany budynek miałby znajdować się w odległości ok. 100 m od granicy pasa drogowego, a zatem jego lokalizacja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy w proponowanej przez odwołującego odległości od drogi publicznej, ponieważ wprowadzenie na teren rolniczy zabudowy mieszkaniowej godzi w zastany ład przestrzenny. Wprowadzenie zabudowy o wysokiej intensywności w sposób przypadkowy w obszarze analizowanym jest działaniem zmierzającym do rozwoju zabudowy rozproszonej, niezgodnej z logiką i zasadami współczesnej urbanistyki. Kolegium podzieliło także ocenę organu I instancji co do spełnienia pozostałych warunków.

W skardze do tut. Sądu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, mimo podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie, 2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, 3. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie granic analizowanego obszaru, 4. § 4 ust. 3 rozporządzenia, 5. art. 79a K.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie, 6. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności odwołującego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Z-ca Przewodniczącego Wydziału II zarządzeniem z 21 czerwca 2023 r. skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony i uczestników postępowania, którzy nie złożyli sprzeciwu wobec takiego trybu jej rozpoznania.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 lutego 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy [...] z 26 października 2022 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się przede wszystkim do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, do stwierdzenia, czy wobec zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który zlokalizowany ma być na działce nr ewid. [...], obręb C., znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Po drugie, w razie uznania że przepis ten nie ma zastosowania, jak przyjmują to organy administracji publicznej, czy prawidłowo odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ze względu na stwierdzony przez organy brak kontynuacji linii zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak przewiduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powyżej już przywołanych przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W ocenie tut. Sądu w realiach kontrolowanej sprawy organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, że nie znajduje w niej zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uznając, iż zamierzenie budowlane skarżącego nie ma być realizowane w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej.

Celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, to jest miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które ze względu na charakter działalności rolniczej – jest równocześnie związane z miejscem ich zamieszkania.

Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Tego rodzaju zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16, dostępny w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W sprawie organy nie wyjaśniły w przekonujący sposób dlaczego uznają, że planowany przez skarżącego budynek mieszkalny jednorodzinny nie może być traktowany jako wchodzący w skład zabudowy zagrodowej, która bezspornie znajduje się na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Rozważając, czy zachowany zostanie w tym względzie funkcjonalny związek planowanego budynku z dotychczasową zabudową zagrodową organ I instancji prawidłowo zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienia, jednak już z niezrozumiałych przyczyn wydając decyzję odmowną wziął pod uwagę jedynie wybrany przez siebie fragment tych wyjaśnień, zgodnie z którymi skarżący w tylnej części istniejącego już siedliska zamierza budować kolejne budynki gospodarcze i z tego powodu nie może realizować tam budynku mieszkalnego. Organ ten całkowicie już pominął, że skarżący w tym samym piśmie z 14 września 2022 r. stwierdził także, iż planowana inwestycja będzie pełnić funkcję mieszkaniową w ramach jego działalności rolnej. Skarżący podniósł, że w związku z powiększeniem rodziny nie są w stanie pomieścić się w istniejącym budynku mieszkalnym i dlatego chcą wybudować dom w pobliżu istniejącej zagrody. Rodzice, jak dalej podał, zostaną w starym budynku, a skarżący z rodziną zamieszka w nowym domu. Istniejący budynek jest bardzo stary i nie było możliwości, żeby go odpowiednio powiększyć. Z kolei w innym piśmie z 6 lipca 2022 r., odnosząc się do problemu zlokalizowania planowanego budynku w dalszej części działki nr ewid. [...], skarżący wyjaśnił dodatkowo, że w części bliższej drogi (którą to lokalizację pierwotnie starał się narzucić organ I instancji) teren jest obniżony i mocno podmokły, co utrudni, a wręcz wykluczy wykonanie inwestycji.

Żadna z powyższych okoliczności nie została wzięta w sprawie pod uwagę. Organy nie wyjaśniły dlaczego okoliczności te zostały pominięte, a w szczególności dlaczego nie dały im wiary, nie starając się nawet wykazać na przykład okoliczności przeciwnych. Jednocześnie zignorowano także wnioski dowodowe skarżącego, to jest zawarty w piśmie z 18 października 2022 r. wniosek o jego przesłuchanie w charakterze strony (nota bene z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, aby pismo to opatrzone zostało przez skarżącego podpisem, co wymaga rozważenia zastosowania art. 64 § 2 K.p.a.).

Już tylko omówione wyżej uchybienia świadczą o istnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić trzeba, że nie jest rolą organów decydowanie za skarżącego jaki ma być układ jego zabudowy zagrodowej i arbitralne przesądzanie, że skoro w jakimś (bliżej zresztą niesprecyzowanym) miejscu można zlokalizować budynek mieszkalny na froncie działki, na której zabudowa taka już się znajduje, to budynek ten nie może powstać w innym, wybranym przez samego skarżącego miejscu.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, iż jako istotny wyznacznik zabudowy zagrodowej nie można uznać tego, czy zabudowa taka będzie istnieć w granicach tej samej działki ewidencyjnej, bowiem decydujące znaczenie powinno mieć funkcjonalne powiązanie planowanego zamierzenia z istniejącą już zabudową zagrodową, co w sprawie – z uwagi na pominięcie istotnej części wyjaśnień skarżącego – nie zostało należycie rozważone. Jednocześnie z wyjaśnień skarżącego wynikać może, że prowadzone przez niego gospodarstwo rolne ma charakter wielopokoleniowy w konsekwencji czego i podniesiony przez Kolegium argument, że w istniejącej zabudowie zagrodowej znajduje się już jeden budynek mieszkalny traci na znaczeniu (por. przywołany już wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16). Niezrozumiałe jest także różnicowanie przez Kolegium sytuacji, w której budynek mieszkalny miałby być zlokalizowany w jakimś oddaleniu od istniejącej zabudowy inwentarskiej, czy gospodarczej, od sytuacji, w której to takie budynki inwentarskie, czy gospodarcze są lokalizowane w oddaleniu od istniejącego budynku mieszkalnego. Charakter prowadzonej działalności rolnej i zamierzone przez rolnika inwestycje powinny pozostawać mu – w granicach obowiązującego prawa – swobodę w kształtowaniu zabudowy zagrodowej, co pozostaje zresztą w zgodzie ze wspomnianym już powyżej ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Wobec powyższego stwierdzenie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest co najmniej przedwczesne i wymaga dokonania przez organy ustaleń faktycznych w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że nawet gdyby uznać, że w sprawie nie znajduje jednak zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., niewiadomym pozostaje dlaczego wyznaczana dla potrzeb art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. linia zabudowy nie pozwoliła wydać wobec skarżącego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 4).

Stwierdzić trzeba, że użyte powyżej określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wyłącznie wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny.

Podkreślić przy tym trzeba, że jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ powinien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, tylko jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18, CBOSA).

W rozpatrywanym przypadku organy w istocie ograniczyły się jedynie do przywołania okoliczności faktycznych, które służyły do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z uwagi na występujący w obszarze analizowanym uskok. Nie wykazały natomiast w dostateczny sposób, dlaczego wyznaczona w ten sposób linia zabudowy, miałaby stanowić linię obowiązującą w tym znaczeniu, że skarżący zobowiązany miałby być do lokalizacji planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a nie w jakimś oddaleniu od niej.

W tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można doszukać się jedynie zdawkowych twierdzeń wskazujących, że wnioskowany budynek usytuowany byłby wśród terenów upraw polowych. Z kolei Kolegium stwierdziło dodatkowo, że wprowadzenie zabudowy o wysokiej intensywności w sposób przypadkowy w obszarze analizowanym jest działaniem zmierzającym do rozwoju zabudowy rozproszonej, niezgodnej z logiką i zasadami współczesnej urbanistyki. Argumentacja ta w kontrolowanej sprawie nie może zostać uznana za przekonującą. Przede wszystkim organy znowu zupełnie zignorowały wyjaśnienia skarżącego, z których wynika, że lokalizacja planowanej inwestycji bliżej wyznaczonej przez organ linii zabudowy może być niemożliwa z uwagi na charakter samego gruntu. Podobnie w rozważaniach nie został uwzględniony ani rodzaj ani klasa użytków rolnych, na których skarżący zamierza zlokalizować objętą wnioskiem zabudowę, ani nawet charakter zarówno tej zabudowy, jak i zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Nie powinno przy tym umknąć uwadze i to, że zabudowa w obszarze analizowanym znajduje się w różnej odległości od drogi publicznej, przez co argumenty mające przemawiać za wyznaczeniem bezwzględnie wiążącej linii, wzdłuż której także skarżący miałby być zobowiązany zlokalizować budynek mieszkalny traci na sile. W konsekwencji organy nie wykazały dotychczas wystarczających okoliczności, które miałyby przemawiać za tym, aby wyznaczana linia zabudowa miała mieć charakter ściśle wyznaczający jedyną dopuszczalną lokalizację planowanej inwestycji, a nie stanowić wyłącznie wyznaczenie granicy minimalnego zbliżenia inwestycji do drogi publicznej.

Także w tym względzie organy dopuściły się zatem istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisów procesowych przedwczesna byłaby ocena, czy w sprawie naruszono art. 61 ust. 4, bądź art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ocena zachowania norm prawa materialnego wymaga bowiem w pierwszej kolejności dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, czego w sprawie zabrakło.

Tut. Sąd nie zgadza się natomiast z tym, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie granic obszaru analizowanego. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Szerokość frontu terenu w sprawie wynosi ok. 42 m, a zatem trzykrotna szerokość, według której wyznacza się obszar analizowany wynosi 126 m. Wymogi wynikające z powyżej przywołanego przepisu wobec zachowania wspomnianej odległości nie zostały naruszone. Subiektywne przekonanie skarżącego, że obszar analizowany powinien objąć także którąś z dalszych działek (a więc działkę ewid. nr [...]) nie może w tym względzie świadczyć o naruszeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Nie jest przy tym trafne twierdzenie jakoby obszar analizowany musiał być oznaczony jako okrąg. Dopuszczalnym było wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób w jaki uczynił to organ I instancji w rozpoznawanej sprawie, z uwzględnieniem m.in. przebiegu granic działek ewidencyjnych mieszczących się w tym obszarze.

Organy nie dopuściły się także naruszenia art. 79a K.p.a. Skarżący pismem z 7 października 2022 r. został na podstawie art. 79a K.p.a. poinformowany, że inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżącemu był znany dotychczasowy przebieg postępowania, w tym zwłaszcza uprzednio wydana przez Burmistrza decyzja z 15 czerwca 2022 r., nr [...], którą skutecznie zakwestionował przed Kolegium. Zresztą znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z 18 października 2022 r., mające pochodzić od skarżącego odnoszące się zarówno do problematyki zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym kwestii linii zabudowy, nie świadczy o tym, by skarżący nie mógł zareagować na informację z art. 79a K.p.a. W tych okolicznościach zarzut ten nie może być uznany za zasadny.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. postanowiono w pkt II. sentencji wyroku.