II SA/Po 267/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz 570 ze zm.), art. 156 § 1 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. 735, dalej k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku H. K. (dalej jako strona lub skarżący) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. znak [...] z dnia 10 listopada 2020 r. którą organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie części działki nr [...], położonej w miejscowości J., gmina O..

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy O. znak [...] z dnia 10 listopada 2020 r. po rozpoznaniu wniosku Państwa D. i T. M. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie części działki nr [...], położonej w miejscowości J., gmina O..

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2021 r. H. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ww. Burmistrza Miasta i Gminy O. znak [...] z dnia 10 listopada 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest właścicielem nieruchomości sąsiednich dla działki nr [...] tj. działek nr [...], [...], [...]. Zarzucił, że w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji oparto się na nieaktualnych mapach, na których nie zostały zaznaczone zbiorniki na gnojówkę rolniczą, a zbiorniki te znajdują się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W ocenie wnioskodawcy oczywistym jest, że organ I instancji powinien prowadzić postępowanie w oparciu o aktualne dokumenty geodezyjne, które odzwierciedlają aktualny stan fizyczny nieruchomości objętej przedmiotem postępowania. Procedowanie w oparciu o nieaktualne mapy, w szczególności takie, które nie posiadają w swej treści naniesionych budynków , instalacji, czy budowli należy uznać za rażąco naruszające przepis prawa. Przywołano orzeczenia dotyczące postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. w oparciu o operat szacunkowy sporządzony nieaktualną metodą szacowania.

SKO wskazało, że Pan H. K. jest właścicielem m.in. nieruchomości sąsiedniej dla działki nr [...] tj. działki nr [...], a zatem ma on interes prawny, który uzasadniałby przyznanie statusu strony niniejszego postępowania.

Oceniając objętą wnioskiem decyzję o warunkach zabudowy Kolegium stwierdziło, że sposób zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego. Wprawdzie w toku postępowania sporządzono jedynie wyniki analizy, jednakże z ich treści, jak również z analizy czytelnego załącznika graficznego w postaci mapy, wynika w jaki sposób kształtowały się parametry zabudowy w obszarze analizowanym i jaki był sposób zagospodarowania w obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło uwagę na lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji, która w trybie postępowania odwoławczego stanowiłaby naruszenie art. 107 k.p.a., a także okoliczność, że stronami postępowania byli tylko wnioskodawcy. Pominięcie strony stanowi jednak podstawę do wznowienia postępowania. Również podnoszona we wniosku wadliwość map nie może stanowić postawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Kolegium oceniło, że brak aktualnej mapy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż aby mówić o rażącym naruszeniu prawa koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania tak co do charakteru, jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musi mieć rozmiary rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 542/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.01.2009r., wydany w sprawie o sygn. II SA/Po 911/08, CBOSA). W niniejszym postępowaniu nie miało to miejsca.

Odnosząc się natomiast do przywołanych we wniosku orzeczeń dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez Prezydenta Miasta P. w oparciu o operat szacunkowy sporządzony nieaktualną metodą szacowania Kolegium wskazało, że przywoływane postępowanie i stwierdzone w związku z nim wady dotyczyły zupełnie innego rodzaju spraw.

Kolegium stwierdziło, że sporna decyzja o warunkach zabudowy nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wad ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu wydania, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Następnie H. K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 10 listopada 2020 roku w sprawie [...] Skarżący podtrzymał stanowisko z wniosku o stwierdzenie nieważności, że oparcie decyzji o warunkach zabudowy na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej świadczy o rażącym naruszeniu prawa. W jego ocenie decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji: oraz art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. - poprzez niezasadnie uznanie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 10 listopada 2020 roku w sprawie [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 01 lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 157 i 158 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej.

W ocenie SKO nie każde stwierdzone naruszenie prawa może prowadzić do wyeliminowania obarczonej nim decyzji z obiegu prawnego. W badanej sprawie Kolegium dokonało oceny decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy O. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i zasadnie uznało, że jakkolwiek decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia, to jednak naruszenia te nie spełniają kryterium rażącego naruszenia prawa.

Kolegium uznało, że wskazywane przez skarżącego i dostrzeżone przez Kolegium naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - sporządzenie jedynie wyników analizy urbanistycznej i rozstrzyganie na podstawie nieaktualnej mapy nie miało charakteru rażącego. Nie ulega wątpliwości, że obszar analizowany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy został zakreślony nieprawidłowo, co ewidentnie wynika z załącznika graficznego do analizy architektoniczno - urbanistycznej, a postępowanie zostało przeprowadzone na nieaktualnej mapie. Jednak z przedstawionych wyników analizy i załącznika graficznego wynika jednoznacznie, że możliwe było ustalenie zarówno charakterystycznych parametrów zabudowy, jaki i jej funkcji.

Kolegium zwróciło uwagę, że zarówno w obszarze analizowanym, jak i poza nim znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zabudowa o takim samym charakterze, jak planowana zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zatem trafnie uznano, że zachodzi kontynuacja funkcji, a stwierdzone naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. Wadliwie przeprowadzona analiza architektoniczno – urbanistyczna, bądź jej brak niewątpliwie może stanowić podstawę uchylenia decyzji administracyjnej w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Jednak - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ewentualne wady analizy urbanistycznej, a nawet jej całkowity brak, same w sobie nie stanowią jeszcze dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o ile lokalizacja spornego obiektu na danym terenie nie jest wyłączona na przykład z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub pozostałych wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09). Inaczej mówiąc, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy planowaną inwestycją, a wymaganiami dla nowej zabudowy, wynikającymi z przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z tego powodu, że analiza została przeprowadzona wadliwe nie jest możliwe.

Podobnie Kolegium oceniło podniesiony we wniosku zarzut wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków na podstawie nieaktualnej mapy, co zdaniem skarżącego świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały spełnione. Ponadto istotnym dla oceny legalności postępowania w sprawie jest charakter samej decyzji, jest ona aktem związanym, co oznacza, że organ orzekający nie może odmówić wydania warunków, jeśli zamierzone przedsięwzięcie zgodne jest z przepisami odrębnymi i spełnia wymogi z art. 61 ust 1 ustawy. O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej.

Kolegium jako organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności bada zgodność wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego, mogą mieć jedynie wpływ na ocenę przez Kolegium zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami procesowymi, tj. art. 7 i 80 k.p.a. W tym zakresie, pomimo dostrzeżenia uchybień w postępowaniu dowodowym, Kolegium nie stwierdziło, by naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący, a nadto wywołało taki skutek, że zakwestionowana decyzja stanowiłaby zaprzeczenie stanu prawnego i konieczna byłaby jej eliminacja z obrotu prawnego, ponieważ brak jest w rozpatrywanym przypadku wymaganej kwalifikowanej wagi naruszenia prawa i rażących skutków, jakie to naruszenie mogłoby wywołać.

Końcowo Kolegium wskazało, że oceniając zakwestionowaną decyzję zbadało ją również pod kątem zaistnienia innych, poza wyżej wskazaną, przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i nie stwierdziło, aby decyzja ta dotknięta była którąkolwiek z tych wad.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podał, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01 lutego 2022 r. i wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 roku; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 ust. 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

2.. naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niezasadnie uznanie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 10 listopada 2020 roku w sprawie [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego przyjąć należy, iż procedowanie w oparciu o nieaktualne mapy jest rażącym naruszeniem prawa. Co istotne, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w ogóle z jakich przyczyn Organ I Instancji uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. dlaczego procedowanie w oparciu o nieaktualny stan faktyczny wyrażony w dokumentach nie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał bowiem wprost jakie rodzaje zabudowy rolniczej znajdować będą się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - organ w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, tymczasem w zasadzie konieczne byłoby przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W sytuacji wadliwości dokumentu analizy (który wydany został w oparciu o nieaktualne mapy), brak jest pewności co do spełnienia przez zamierzenie budowlane wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 – w tekście jako jako: "k.p.a.") w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm. – w tekście jako "u.p.z.p.").

Rozpoznawana sprawa, zainicjowana wnioskiem H. K., dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nieważnościowym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Podkreślić przy tym należy, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem może jedynie do stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie bowiem uprawnienia zastrzeżone są dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Poza sporem pozostaje, że Kolegium rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 10 listopada 2020 r. dokonało w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wykluczyło wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1,3-7 k.p.a. W świetle zgromadzonych akt sprawy Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie w całości. Szczegółowo organ wyjaśnił także, wbrew stanowisku skarżącego, że nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszące się do rażącego naruszenia prawa.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Reasumując powyższe należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu takich naruszeń, które uzasadniałyby potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 10 listopada 2020 r., bowiem decyzja ta nie została podjęta z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podstawę prawną decyzji z dnia 10 listopada 2020 r. stanowiły przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.z.p.p. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. Decyzja z 10 listopada 2020 r. została więc wydana przez upoważniony do tego organ i z przywołaniem właściwej podstawy prawnej.

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało m.in. od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, polegającej na dostosowaniu zmiany w zagospodarowaniu terenu do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka jest określana w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Skarżący w niniejszej sprawie zarzucał, że Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy korzystał z nieaktualnych map, które nie ujawniały, że w sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania rolnicze. Skoro zaś korzystał z nieaktualnych map, to przeprowadzona na ich podstawie analiza, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, jest wadliwa. Zdaniem skarżącego zbadany został nieaktualny stan zagospodarowania działek.

Sąd podziela ocenę Kolegium, według której mimo, że obszar analizowany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy został wyznaczony (wyrysowany) nieprawidłowo, co wynika z załącznika graficznego do decyzji, jak i rację ma skarżący, że postępowanie zostało przeprowadzone na nieaktualnej mapie, jak i brak jest w aktach analizy funkcji oraz cech zabudowy (jedynie jej wyniki stanowią załącznik do decyzji), to wady te nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalone zostały wszystkie parametry nowej zabudowy- budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Dołączone do niej wyniki analizy, mimo, iż sporządzone dość skrótowo, wskazują na spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podziela ocenę organu, że inwestycja pp. Maliszewskich nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, nawet jeśli nie uwzględniono zabudowań rolniczych na działce skarżącego. Szczegółowa analiza załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że wokół działki inwestora znajdują się tereny zabudowane, lecz nie są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak twierdziło Kolegium, a tereny zabudowy zagrodowej.

Rozwijając powyższy wątek wskazać trzeba, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1390), grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się m. in. grunty orne, oznaczone symbolem – R (lit. a) i grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem – Br (lit. e) oraz nieużytki. Z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zalicza się grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej (pkt 1), pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki (pkt 2) oraz pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej (pkt 3). Z do terenów mieszkaniowych (lit. B) zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, zajęte pod budynki mieszkalne (pkt 1); zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne (pkt 2); położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki (pkt 3).

Stwierdzenie przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zabudowa o takim samym charakterze jak planowana zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest w ocenie Sądu błędne, gdyż w sąsiedztwie dz. nr [...] znajdują się wyłącznie tereny oznaczone symbolem Br i R, a najbliższy teren o symbolu B położony jest zdecydowanie poza obszarem analizowanym. Wobec tego Kolegium błędne uznało budynki mieszkalne funkcjonujące w zabudowie zagrodowej za budynki mieszkalne jednorodzinne, które mogą występować na terenach oznaczonych lit. "B". Oznacza to, że inwestorzy uzyskali warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy w sąsiedztwie inwestycji występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa i tereny rolne. Tym niemniej nawet powyższe ustalenie nie wpływa na prawidłowość ostatecznej konkluzji Kolegium co do niewystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie spraw o wydanie warunków zabudowy ugruntowało się stanowisko, że choć zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi prostą kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej (por. NSA wyroku z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07).

Zabudowa zagrodowa definiowana jest jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2008 r, sygn. akt II OSK 1536/07, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13), przy czym dopuszcza się również zabudowę rozsianą. Zabudowa zagrodowa obejmuje więc budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Skoro więc jedną z funkcji zabudowy zagrodowej jest funkcja mieszkalna, współistnienie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z zabudową zagrodową nie stoi w rażącej sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy na danym terenie. O istotnym naruszeniu prawa w postępowaniu o warunkach zabudowy można byłoby mówić, gdyby planowana inwestycja była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dała się z nim pogodzić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 487/19). W ocenie Sądu w sprawie nie można stwierdzić, że zabudowa zagrodowa nie daje się w żaden sposób, pogodzić z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, skoro obie ostatecznie realizują wspólny cel- mieszkalny.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że powyższy pogląd został wyrażony w kontekście specyfiki niniejszego postępowania (o stwierdzenie nieważności) i w żaden sposób nie stanowi wytycznych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja Burmistrza podlegała kontroli wyłącznie w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności tj. czy wystąpiły kwalifikowane wady, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że mimo istnienia wad decyzji żadna z nich nie miała charakteru rażącego, a objęta wnioskiem inwestora zabudowa da się pogodzić co do funkcji z zastanym ładem przestrzennym.

Na marginesie Sąd wskazuje, że w praktyce to jednak dla inwestora może okazać się bardziej uciążliwe zamieszkanie w obszarze, na którym dominuje funkcja rolnicza i zagrodowa terenu, niż dla skarżącego, który zagospodarować swoją nieruchomość może nadal w sposób dotychczasowy (rolniczy).

Słusznie również Kolegium wskazało skarżącemu, ze brak jego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być rozpatrywany w kontekście postępowania wznowieniowego, a nie nieważnościowego.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że stawiane w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Stanowisko Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza było prawidłowe i umotywowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.