II SA/Po 254/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 05 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.d.w.") odmówił A. A. (dalej jako: skarżący) przyznania dodatku węglowego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przedmiotowy dodatek nie może zostać przyznany osobie deklarującej prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym (działka usytuowana na terenie ROD), ponieważ w oczywisty sposób w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073, dalej jako: "u.r.o.d."). na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. A..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. A..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do dodatku węglowego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ww. ustawy).

Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. ust. 9 i 12 ww. ustawy). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) - art. 2 ust. 13 u.d.w.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).

Skarżący wniosek o dodatek węglowy złożył w dniu 12 września 2022 r. własnoręcznie go podpisując. Strona spełniła tym samym warunki formalne wniosku z art. 2 ust. ust. 9, 12 i 13 u.d.w. W powyższym wniosku skarżący wskazał, że głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest kuchnia węglowa. Organy odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że zamieszkuje on na ogródkach działkowych.

W tej sytuacji, spór ograniczył się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy fakt zamieszkiwania przez stronę na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia. Według organu odwoławczego przeszkoda ta wynika z faktu, że skarżący nie spełnia warunku przyznania świadczenia wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.w., polegającego na "zamieszkiwaniu w gospodarstwie domowym"" albowiem z art. 2 ust. 2 powyższej ustawy, wynika, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną zamieszkującą i gospodarującą, gdy tymczasem na terenie rodzinnych ogrodów działkowych obowiązuje zakaz zamieszkiwania (art. 12 u.r.o.d.). Ze stanowiska organu odwoławczego wynika więc, że norma art. 12 u.r.o.d., zakazująca zamieszkiwania na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, zwanych dalej: "r.o.d.", wyklucza uznanie, że strona zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku i deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw.

W ocenie Sądu stanowisko to jest za daleko idące i w konsekwencji nietrafne. Pojęcie zamieszkiwania można rozumieć w znaczeniu potocznym, jak i w znaczeniu prawnym. Ani jednak w języku potocznym, ani też w definicji prawnej zamieszkiwania nie występuje warunek, że czynność ta musi być dozwolona prawnie. Fakt stałego przebywania w określonym miejscu, posiada definicję prawną, wyrażoną w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360, dalej jako: "k.c."), który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z powyższego nie wynika jednak, że fakt prawnego zdefiniowania zjawiska stałego pobytu (zamieszkiwania), musi wskazywać, iż każdorazowe użycie przez ustawodawcę pojęcia "zamieszkiwanie", oznacza po pierwsze, zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 k.c., a po wtóre, że chodzi jedynie o dopuszczone prawem zamieszkiwanie. Takiej konkluzji nie da się z pewnością wyprowadzić z art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.w., zwłaszcza biorąc pod uwagę cel tej ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) cyt.: "Projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa".

Należy dodać, że zamieszkiwanie w obu znaczeniach tego pojęcia, potocznym, jak i prawnym, często odbywa się niezgodnie z przepisami prawa. Ma to miejsce w przypadku, gdy lokal mieszkalny lub nawet nieprzeznaczony na cele mieszkalne zajmowany jest przez osobę nie mającą do niego tytułu prawnego. Przykładem takiego zamieszkiwania jest też zamieszkiwanie na terenie r.o.d. Brak legalności takiej sytuacji, nie pozbawia jednak ww. stałego przebywania na terenie r.o.d., cech zamieszkiwania, a w konsekwencji możliwości zameldowania. Fakt meldunku na terenie r.o.d. jest prawnie dopuszczalny, albowiem decyduje o tym stan faktyczny w postaci faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a nie legalność tego faktu (vide: wyrok NSA z 14 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 238/07; wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1216/10; wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 1245/17). Niewątpliwie właśnie z uwagi na możliwość faktycznego przebywania z zamiarem stałego pobytu, a więc zamieszkiwania na terenach r.o.d. i faktyczne występowanie tego zjawiska, ustawodawca uznał, że by wyeliminować takie sytuacje – niepożądane z punktu widzenia ustawodawcy - fakt takiego zamieszkiwania na terenie r.o.d., należy uznać za zakazany. Czym innym jest jednak fakt zamieszkiwania, a czym innym jest uznanie tego faktu za niedozwolony i w konsekwencji objęty przewidzianą w ustawie o r.o.d., fakultatywną sankcją upomnienia i wypowiedzenie umowy dzierżawy działkowej, jak stanowi o tym art. 36 ust. 1 pkt 1 u. o r.o.d. Ani jednak ustawa o r.o.d., ani też jakikolwiek inny akt normatywny zaliczający się do źródeł prawa, nie przewiduje jako sankcji za niezgodne z prawem – wbrew zakazowi – zamieszkiwanie na terenie r.o.d., odmowę prawa do dodatku węglowego. Pomijając już, że stosowanie sankcji każdorazowo musi mieć oparcie w konkretnym przepisie prawa i w przypadku przepisów nakładających na jednostkę sankcję wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna, tak jak i stosowanie w takim przypadku analogii, to przede wszystkim, należy zauważyć, że wprowadzony artykułem 12 ustawy o r.o.d., omawiany zakaz nie może spowodować wyłączenia obowiązywania regulacji art. 25 k.c., która stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak już wspomniano, ustawodawca nie postawił warunku legalności ww. przebywania. Pojęcia zamieszkiwania używa się zarówno na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy, numeru domu i mieszkania (vide: Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023, Ciszewski Jerzy (red.). Jak wynika z ugruntowanego już stanowiska doktryny i orzecznictwa, fakt zamieszkiwania przesądza się na podstawie dwóch elementów: - faktu fizycznego przebywania w danej miescu (corpus) oraz - woli przebywania w niej (animus).

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie było więc istotnym, jak zamieszkiwanie strony na terenie r.o.d., traktują przepisy ustawy o r.o.d., lecz, czy podane we wniosku o świadczenie dane, w tym okoliczność, że strona rzeczywiście przebywa w miejscu wskazanym we wniosku i ww. deklaracji i czy miejsce to stanowi jej centrum życiowe, stanowiąc jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Uwzględnienie skargi nastąpiło więc wskutek wskazanego wyżej naruszenia prawa materialnego przez organ odwoławczy w postaci art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.w. w związku z art. 25 kc i art. 12 ustawy o r.o.d., które miało wpływ na wynik sprawy i które wymagało wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Dlatego też na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy dokona oceny, czy zebrany dotychczas materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy po ewentualnym zastosowaniu art. 136 kpa, czy też wymaga szerszego uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji z zastosowaniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak też regulacji u.d.w., w postaci przepisów art. 2 ust. 15 – 15 g, u.d.w, przy czym istotnym będzie ustalenie rzeczywistego miejsca zamieszkania strony.