II SA/Po 206/20

Dnia 5 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę

II SA/Po 206/20

UZASADNIENIE

Starosta P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...], odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz J. K. (dalej: skarżącego) odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w C., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi C., działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Jak wynika z treści § 2 zarządzenia, za nieruchomość ustalono i wypłacono odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do § 3 zarządzenia, wykonanie zarządzenia powierzono Urzędowi Gminy w C.. Zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w C. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kaliszu z dnia 17 września 1982 r. Nr 3, poz. 28. Na podstawie ww. zarządzenia Naczelnika Gminy w C. działka nr [...] została odłączona do księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisany został Skarb Państwa.

Organ wyjaśnił, że podjął działania mające na celu odnalezienie akt postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. K.. W tym celu wystąpiono do Urzędu Gminy w C., do którego należało wykonanie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. oraz do Archiwum Państwowego w K.. Wyniki kwerend nie doprowadziły do odnalezienia dokumentacji postępowania dotyczącego wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ustalono jedynie, że nieruchomość została wywłaszczona na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy C. nr [...], które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K..

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po [...] organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie. Organ ponownie wystąpił do Urzędu Gminy w C. o udzielenie wyjaśnień dotyczących odszkodowania na rzecz T. K., w tym o wyjaśnienie zasad przechowywania i archiwizowania dokumentów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz czy - jeżeli akta sprawy uległy zniszczeniu - zostały zachowane protokoły zniszczenia akt. Urząd Gminy w C. ponownie poinformował, że akt spraw dotyczących odszkodowań z lat 80 XX w. nie posiada, dołączając do pisma wykaz akt kategorii A przekazanych do Archiwum Państwowego w K.. Spośród spraw zawartych w tym wykazie Starostwo Powiatowe w P. dokonało w Archiwum Państwowym w K. analizy wybranych teczek o tytułach wskazujących na ewentualny związek ze sprawą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku analizy akt przekazanych do Archiwum Państwowego w K. stwierdzono, że dokumenty w nich zawarte nie dotyczą odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości.

W związku z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi możliwości wypłacania odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości za pośrednictwem Banku Spółdzielczego w P. lub Banku B (B. ), organ wystąpił do tych instytucji o udzielenie wyjaśnień dotyczących wypłat odszkodowań w latach 80 XX w. [...] Bank Polska S. A. (jako następca prawny B. ) poinformował, że dokumenty dotyczące klientów przechowywane są przez 5 lat oraz że nie dysponuje dokumentacją dotyczącą odszkodowania na rzecz T. K.. Bank Spółdzielczy w P. poinformował, że dowody księgowe i dokumenty dotyczące ewidencji na kontach pozabilansowych przechowywane są przez okres 5 lat, w związku z czym nie posiada dokumentów dotyczących operacji bankowych, w tym wypłat odszkodowań z lat 80 XX w.

Organ wskazał, że w dniu 26 czerwca 2019 r. przesłuchano skarżącego, który zeznał m.in., że "rekompensaty pieniężnej nie było", "rodzice nic nie dostali", "rodzice mówili, że odszkodowanie nie było wypłacone".

Organ stwierdził, że podjął wszelkie możliwe działania w celu odnalezienia dokumentów (akt sprawy) dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i odszkodowania ustalonego za tę nieruchomość. Mimo podjętych działań dokumentacja ta nie została odnaleziona. Dokumentacja ta - według ustaleń organu - nie zachowała się. Niezachowanie dokumentacji sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika - według poczynionych ustaleń - z tego, że przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów dopuszczały ich niszczenie po upływie określonego okresu czasu. W tym stanie rzeczy - wobec braku dokumentacji sprawy - ustalenie stanu faktycznego sprawy oparto na jedynych możliwych do przeprowadzenia dowodach, tj. na dowodach z zeznań świadków.

Wobec nieodnalezienia akt postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dopuszczono dowód z zeznań świadków: E. Z., M. K., D. S., J. M., D. S. i J. M.. W ocenie organu, spośród złożonych zeznań za najbardziej wiarygodne i posiadające największą wartość dowodową dla sprawy uznano zeznania M. K. i D. S. - byłych pracowników Urzędu Gminy w C. oraz J. M. - Naczelnika Gminy C. w latach 1973-1985, który wydał zarządzenie nr [...]. Świadkowie ci - z racji swej pracy w Urzędzie Gminy C. - pamiętają sprawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Żaden spośród przesłuchanych świadków nie słyszał, aby Pan T. K. zgłaszał jakiekolwiek pretensje czy roszczenia o odszkodowanie, albo żeby twierdził, że odszkodowania za te grunty nie dostał. W opinii świadka M. K. nie było możliwe, aby Pan T. K. nie otrzymał odszkodowania. Natomiast jak zeznała świadek D. S., według jej wiedzy odszkodowanie było wypłacone. Z kolei świadek J. M., pełniący w roku 1982 funkcję Naczelnika Gminy C., który wydał zarządzenie nr [...], na podstawie którego przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość Pana T. K., zeznał m.in., że nie było możliwości, aby ktoś, komu wywłaszczono nieruchomość nie otrzymał odszkodowania. Pomimo pewnej ogólnikowości zeznań i braku pamięci kwestii szczegółowych przez świadków, co - zdaniem organu - uzasadnione jest znacznym upływem czasu, z zeznań świadków wynika, że nie słyszeli, aby Pan T. K. – po wywłaszczeniu nieruchomości - zgłaszał jakiekolwiek pretensje czy roszczenia z tytułu odszkodowania za nieruchomość. Ponadto, w ocenie świadków nie było możliwości, aby odszkodowanie nie było wypłacone. Zeznania świadków J. M., E. Z. i D. S. - z uwagi na powoływanie się przez świadków na nieznajomość okoliczności sprawy - w ocenie organu – nie wniosły istotnych informacji dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Organ stwierdził, że przesłuchał w charakterze świadków wszystkie osoby, które według wiedzy organu mogły posiadać informacje dotyczące przedmiotowej sprawy. Wobec niezachowania pełnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego, organ dopuścił dowody z zeznań osób, które bezpośrednio uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, bądź z racji swej pracy mogły posiadać wiedzę o okolicznościach sprawy.

Organ zwrócił również uwagę, że skarżący nie wskazał skąd czerpie swoją wiedzę i przekonanie, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone. Nie wyjaśnił również, dlaczego osoby uprawnione - wobec twierdzenia o braku odszkodowania - przez długie lata nie czyniły żadnych starań, żeby odszkodowanie otrzymać.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ stwierdził brak podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie orzekającego organu, samo twierdzenie strony postępowania, że nie posiada dokumentów potwierdzających wydanie decyzji o odszkodowaniu lub prowadzenie postępowania w tym zakresie, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyjęcia, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Sam skarżący, we wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie twierdzi kategorycznie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, lecz podnosi jedynie, że "brak jest jakichkolwiek informacji, że decyzja o odszkodowaniu została wypłacona", nie zgłaszając przy tym żadnych wniosków dowodowych, które chociaż uprawdopodobniłyby tę tezę. W ocenie organu orzekającego, sam brak zachowanych dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania wynikający prawdopodobnie z ich zniszczenia na podstawie odrębnych przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów, nie może przesądzać o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której - wobec ograniczonych z racji znacznego upływu czasu możliwości dowodowych w zakresie zeznań świadków - Skarb Państwa narażony byłby w sposób nieuzasadniony na wypłaty odszkodowań za nieruchomości, za które odszkodowania raz już zostały wypłacone. Z tego względu w przedmiotowej sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe nie ujawniło nowych okoliczności w sprawie, a potwierdziło jedynie wcześniejsze ustalenia organu o niezachowaniu się akt postępowania odszkodowawczego.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie - pomimo braku dokumentacji sprawy odszkodowawczej - przeprowadził postępowanie dowodowe w postaci zeznań świadków, którzy pomimo upływu 37 lat pamiętali sprawę wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność Pana T. K. i na ich podstawie ustalił, że brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący, pismem z dnia 10 września 2018 r., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 86 k.p.a. - poprzez błędną, nielogiczną ocenę materiału dowodowego oraz faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania,

- art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji kiedy to na ich podstawie organ winien ustalić odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiły przepisy dotyczące przejęcia na własność Państwa gruntów z przeznaczeniem na tereny budowlane na obszarach wsi, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stosownie do postanowień art. 9 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi.

Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie konkretnej wsi. W wyniku zmiany organizacji podziału administracyjnego Państwa dokonanej na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym (Dz. U. Nr 16 poz. 91) ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego stało się kompetencją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego tj. w przedmiotowym przypadku naczelnika gminy.

Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, wskazując w art. 9 ust. 1, iż za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - nie wskazuje, w jakiej formie owo ustalenie ma nastąpić, w szczególności, czy powinna zostać w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna.

Organ odwoławczy wskazał na rozbieżności w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w orzecznictwie. Nie jest zatem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w tym przepisie skutkowało koniecznością stosowania rozdziału 3 (w tym przepisu art. 22 (lub 23) mówiącego o decyzji wywłaszczeniowej) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sformułowanie zawarte w art. 9 ust. 1 nie jest dostatecznie precyzyjne, nie wskazuje na zindywidualizowane rozdziały czy artykuły ustawy z 1958 r., ale na "zasady ustalania i wypłacania odszkodowań". O odszkodowaniach traktuje rozdział 2 tej ustawy, zaś art. 22 (lub 23) znajduje się w rozdziale 3 regulującym postępowanie wywłaszczeniowe.

Organ zaznaczył, że przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości określonej ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. W związku z tym, postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. stosowany był tylko rozdział 2 "Odszkodowanie", traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3, którego przepisy zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda nie wykluczył sytuacji [biorąc pod uwagę zauważalne na terenie całego kraju poszukiwanie dokumentów (w tym decyzji) wytworzonych na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX wieku], iż w tamtym okresie dopuszczalne było niewydawanie decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie wywłaszczenia jak również w przedmiocie odszkodowania, albowiem występowała niejednolita interpretacja przepisów prawa materialnego, pozwalających na wydawanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowanie za grunty przejmowane przez Państwo wypłacane było niejednokrotnie na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu, dlatego też często brak jest rozstrzygnięć organu gminnego w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego nie było żadnych przeszkód natury faktyczno-prawnej, żeby odszkodowanie wypłacić na podstawie § 2 zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. z [...] sierpnia 1982 r., bez potrzeby wydania dodatkowo decyzji odszkodowawczej, ponieważ kwestia wypłaty odszkodowania mogła być tylko sprawą rachunkowo-księgową.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że proces wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania na podstawie wówczas obowiązujących przepisów składał się z dwóch etapów: odjęcia prawa własności i późniejszego wypłacenia odszkodowania ustalonego w odrębnym postępowaniu, przy czym wypłacenie odszkodowania miało walor bardziej materialno-techniczny i po dokonaniu płatności nie widziano potrzeby wieloletniego przechowywania dokumentacji w tego typu sprawach. Organ zaznaczył, że z drugiej strony należy pamiętać, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Wśród wspomnianych postanowień tej ustawy należy wskazać treść art. 10 ust. 2, według którego po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi, ze wskazaniem terminu jego wypłaty oraz osób uprawnionych do jego otrzymania, następowało w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe dywagacje i fakt upływu ponad 37 lat od wydania przedmiotowego zarządzenia z [...] sierpnia 1982 r., wskazał, że trudno obecnie organowi odwoławczemu z całą pewnością stwierdzić, którą z możliwości zastosowano w tym konkretnym przypadku. Zarówno przekonujące jest twierdzenie, iż zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami odszkodowanie ustalono i wypłacono z urzędu w formie "wykazu odszkodowań za grunty przejęte", jak również nie można wykluczyć, iż mogło to się zakończyć wydaniem decyzji. Zważywszy zaś na różnorodność sposobów wywiązania się Państwa z obowiązku zrekompensowania straty, jaką ponosiły osoby wywłaszczone, kwestia ta nie zawsze będzie mogła zostać ostatecznie wyjaśniona.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w wyroku z [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż organ nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach 80-tych były rejestrowane, czy zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy zauważył, że odszkodowanie ustalano i wypłacano z urzędu. Wyraźnie na to wskazuje treść ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w których nie ma wskazania, iż powinien być złożony wniosek o odszkodowanie.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta P. podjął niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne ze względu na kategorię niearchiwalną dokumentów. Faktem jest, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie w decyzji zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów. Tym samym, organ odwoławczy dokonał poniżej koniecznych wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, wskazując, że przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit b) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

W związku powyższym należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęty grunt podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

W ocenie Wojewody, co prawda w zaistniałej sytuacji nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wypłaty odszkodowania (z uwagi na upływ 37 lat, jak i zniszczenie dokumentacji finansowej posiadającej kategorię archiwalną B-5; banki zobowiązane są do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje o klientach przez okres 5 lat), to jednak założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący również nie wykazał aby właściciel gruntu upominał się o wypłacenie należnego mu odszkodowania. Nie można bowiem z góry przyjmować, że w 1982 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania, trudno wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłego właściciela do organu w tej kwestii. W ocenie organu, umyślne zniszczenie przez stronę dokumentacji dotyczącej ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość otwierałoby drogę do roszczeń odszkodowawczych względem organu, który dowody stanowiące kontrargument względem takiego roszczenia zgodnie z prawem zdążył już zlikwidować.

Skarżący, pismem z dnia 18 lutego 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako dz. Nr [...] o łącznej pow. [...] ha, przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w C. nr [...] wydanym na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi,

2) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż brak dowodów w postaci decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania lub innych dokumentów potwierdzających ustalenie lub wypłatę odszkodowania, w świetle zeznań wnioskodawcy, nie udowadniają faktu jego niewypłacenia, a ponadto błędne ustalenie, że wypłacenie odszkodowania w niniejszej sprawie mogło być kwestią jedynie czynności materialno-technicznej, co w konsekwencji skutkowało odmową ustalenia odszkodowania.

Wojewoda, pismem z dnia 11 marca 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w C., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Kluczową okolicznością dla oceny zasadności wniesionej skargi jest fakt, że uprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia były już przedmiotem kontroli Sądu. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Postanowienia art. 153 oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312, Woś Tadeusz. Art. 153. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016).

W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności pozwalające uznać, że ocena prawna i wydane w wyroku z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...], wytyczne, przestały wiązać. Kwestie przesądzone w powyższym wyroku nie mogą być więc pomijane przez organ ani przez Sąd w niniejszej sprawie. Okoliczności te nie podlegają ponownemu badaniu i nie mogą być kwestionowane, bez względu na to, czy organ bądź Sąd w niniejszej sprawie, podziela wyrażone w ww. wyroku stanowisko.

Stwierdzić więc należy, że w przywołanym wyroku z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że "w rozpoznawanej sprawie wymagało ustalenia, czy za wywłaszczoną nieruchomość należącą do T. K. zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione, czym organy naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie zostało bowiem wykazane, poza powołaniem się na treść zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1982 r., czy decyzja w przedmiocie odszkodowania została kiedykolwiek wydana".

Sąd zwrócił uwagę, że "ze znajdujących się w aktach sprawy notatek służbowych organu wynika, że nie odnaleziono akt sprawy dotyczących odszkodowania zarejestrowanych na nazwisko K. (k. 12). Z powyższego wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy. Nie można zaś na tej podstawie wnioskować, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona lub, że w ogóle nie została wydana. Z notatek służbowych organu nie wynika, czy nie ma żadnych dokumentów dotyczących odszkodowania z lat 80-tych, czy tylko decyzji dotyczącej tego konkretnego adresata. W związku z tym na podstawie poczynionych przez organ ustaleń nie można uznać, że T. K. otrzymał decyzję w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczona w 1982 r. nieruchomość".

Organ II instancji stwierdził, że trudno obecnie organowi odwoławczemu z całą pewnością ustalić, którą z możliwości zastosowano w tym konkretnym przypadku. Zarówno przekonujące jest twierdzenie, iż zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami odszkodowanie ustalono i wypłacono z urzędu w formie "wykazu odszkodowań za grunty przejęte", jak również nie można wykluczyć, iż mogło to się zakończyć wydaniem decyzji. Zważywszy zaś na różnorodność sposobów wywiązania się Państwa z obowiązku zrekompensowania straty, jaką ponosiły osoby wywłaszczone, kwestia ta nie zawsze będzie mogła zostać ostatecznie wyjaśniona.

W dalszej części uzasadnienia wyroku z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że "organ nie ustalił również, czy w sytuacji gdyby akta uległy zniszczeniu (odpowiednio wg przepisów o archiwizacji dokumentów) zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach 80 – tych i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, czy zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy".

Powyższa kwestia również była przedmiotem rozważań organu II instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Organ wskazał, że odszkodowanie ustalano i wypłacano z urzędu. Wyraźnie na to wskazuje treść ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w których nie ma wskazania, iż powinien być złożony wniosek o odszkodowanie. Organ przedstawił także zasady archiwizacji akt wskazując, że obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat [§ 10 ust. 1 lit b) rozporządzenia]. Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny). W ocenie Wojewody, organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...] wskazał, że "organy w główniej mierze oparły swoje rozstrzygnięcie na treści zarządzenia, z którego nie wynika fakt wypłaty odszkodowania (nie jest tam podany ani termin, ani kwota odszkodowanie, jedynie przekazanie sprawy do dyspozycji Urzędu Gminy w C.) oraz dowodach osobowych. Na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji "z zeznań świadka pełniącego w dacie wydania zarządzenia (1982 r.) funkcję Naczelnika Gminy C., wynika, że nie było możliwości, aby ktoś, komu wywłaszczono nieruchomość nie otrzymał odszkodowania". Podobne zeznania złożyli również pozostali świadkowie. Z zeznań dwóch świadków (byłych pracowników Urzędu Gminy C.) wynika, że wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło z inicjatywy T. K., ponieważ w tym czasie nie było innej możliwości wykupu gruntów na tereny budowlane". Żaden z słuchanych świadków nie zeznał, że brał udział w wydaniu decyzji, widział decyzję (dokument), przekazywał środki pieniężne panu K.. Świadkowie wskazywali jedynie na praktykę i generalną zasadę wypłaty odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość. Świadkowie nie znali zaś szczegółów dotyczących konkretnie sprawy odszkodowania pana K.. Nie jest również wystarczającym dowodem na okoliczność wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez ojca skarżącego o jego wypłatę, czy brak wiedzy o składaniu przez niego wcześniej wniosków. W ocenie Sądu należało zaś przesłuchać skarżącego w charakterze strony, gdyż składane przez niego wyjaśnienia mogą okazać się cenne z punktu widzenia ustalenia, czy w sprawie zapadła już decyzja o odszkodowaniu. To, że jest spadkobiercą - synem wywłaszczonego nie oznacza, że nie posiada żadnej wiedzy w zakresie spornych okoliczności. Brak wysłuchania skarżącego uniemożliwia uznanie, czy posiadana przez niego wiedza jest przydatna dla ustalenia istotnych okoliczności, czy też nie".

Organ, wykonując powyższe wytyczne, w dniu [...] czerwca 2019 r. przesłuchał skarżącego, który zeznał m.in., że "rekompensaty pieniężnej nie było", "rodzice nic nie dostali", "rodzice mówili, że odszkodowanie nie było wypłacone". Treść zeznań skarżącego jest nowym dowodem jaki pojawił się w sprawie. Organ wydał rozstrzygnięcie odmawiające uwzględnienia wniosku skarżącego, ponownie obszernie przeanalizował posiadane już uprzednio dowody z zeznań pracowników organu oraz ocenił wiarygodność stanowiska skarżącego. Podjęte przez organ czynności są zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku II SA/Po [...]. Sąd bowiem uznał za niewystarczające zeznania pracowników urzędu oraz wprost stwierdził, że "nie jest również wystarczającym dowodem na okoliczność wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez ojca skarżącego o jego wypłatę, czy brak wiedzy o składaniu przez niego wcześniej wniosków". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, uzupełnionym o zeznania skarżącego, które ocenił zgodnie z zasadami logiki.

Rację ma organ, że subiektywne przekonanie strony postępowania, że pierwotny właściciel nieruchomości jak również jego następcy prawni nie otrzymali stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Dlatego też strona zgłaszając wątpliwości, co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie, nie zaś pozostawać bierna. Nadto uwzględniając ww. okoliczności winna podjąć wszelkie czynności, aby odtworzyć przebieg pierwotnego postępowania, czy też podjąć stosowne działania celem poszukiwania dokumentów w sprawie w archiwach publicznych, niezależnie od organu. W niniejszej sprawie natomiast, wnioskodawca nie podniósł, by czynione były przez byłego właściciela lub przez niego jakiekolwiek starania o wypłatę odszkodowania, co wskazywać może na to, iż stosowne odszkodowanie zgodnie z treścią zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w C. z [...] sierpnia 1982 r. zostało ustalone. Wątpliwość natomiast budzi fakt wystąpienia z wnioskiem po upływie ponad 30 lat od przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, zwłaszcza w kontekście przepisów dotyczących terminów przechowywania akt archiwalnych (zob. również wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 września 2019 sygn. akt II SA/Bd 389/19).

Nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Bez wątpienia ustanowiona w kodeksie postępowania administracyjnego zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Wskazane zasady nie oznaczają jednak, że organ ma nieograniczony obowiązek poszukiwania faktów, które podnosi strona, mających istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza wobec bierności strony w tym zakresie.

W przedstawionej sytuacji, wobec zastosowania się organu do wytycznych z wyroku tutejszego sądu z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po [...], wywiedziona skarga okazała się niezasadna, wobec czego zgodnie z art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.