II SA/Po 165/23

Dnia 21 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...]

Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art.24, art.25 ust.2, ustawy z dnia 15 września 2022 o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U z 2022 roku, poz. 1967 ze zm. dalej jako ustawa) po rozpatrzeniu wniosku E. A. orzekł o nieprzyznaniu dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła .

Organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym, lub innym rodzajem biomasy, albo kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo kocioł olejowy, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Art. 27g ust 5 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.) stanowi, że deklaracja ma zawierać: informacje o liczbie i rodzaju eksploatowanych w obrębie nieruchomości źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c oraz o ich przeznaczeniu i wykorzystywanych w nich paliwach.

Organ podkreślił, że skarżąca w dniu 10 listopada 2022 złożyła wniosek o dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, co oznacza, że organ ma obowiązek zweryfikować czy podane źródło ciepła zostało wpisane/zgłoszone do CEEB, bazę PESEL oraz inne dostępne bazy danych. Z uwagi na podany przez stronę adres tj. [...] /[...] w O. i na znajdowanie się pod tym adresem ogródków działkowych oraz na powstałe wątpliwości pracownik organu skontaktował się ze skarżącą. W rozmowie telefonicznej strona potwierdziła, że zamieszkały przez nią budynek to domek letniskowy (murowana altana) znajdujący się na działce rekreacyjnej, w którym zgodnie z przepisami ROD oraz Prawa Budowalnego nie wolno zamieszkiwać na stałe. Budynki te służą jedynie do okresowego wypoczynku. Wobec tego w ocenie organu na złożony wniosek nie przysługuje dodatek dla gospodarstw dniowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła .

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła E. A., wskazując, że ma przyznany meldunek stały w domku letniskowym od 21 maja 2013 r. Pondto ustawodawca nie sprecyzował na jakim terenie muszą się znajdować gospodarstwa domowe, aby dodatek otrzymać. Podała, że pomieszczenie ogrzewa kominkiem, w którym spala drewno kawałkowe od 9 lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z 10 lutego 2023 r. Nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 1-2 i art. 138 § 1 pkt 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 ustawy 1. Dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:

1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo

2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo

3) kocioł olejowy

- zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 24 ust. 25b ustawy dodatek dla gospodarstw domowych: przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w ust. 1. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonywany jest z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

Kolegium wskazało, że skarżąca w dniu 10 listopada 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku dla gospodarstwa domowych dla adresu ul. [...], O., wskazując źródło ciepła - kominek, rodzaj paliwa - drewno kawałkowe tj. adresu ogródków działkowych. Skarżąca potwierdziła, że zamieszkały przez nią dom to budynek letniskowy (murowana altana) znajdujący się na działce rekreacyjnej.

Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym świadczenia przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Wobec tego zdaniem organu dodatek węglowy nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym (np. altanka działkowa, garaż), ponieważ w oczywisty sposób w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. W tym kontekście warto wskazać również, że zgodnie z art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych na działce ROD nie wolno zamieszkiwać. Budynki na działkach rekreacyjnych służą jedynie do okresowego wypoczynku. Nie można więc otrzymać dodatku np. na dom letniskowy, nawet pomimo zadeklarowania w CEEB, aktywnego źródła ciepła węglowego.

Następnie E. A. wniosła skargę do tut. Sądu , w której podała że spełnia warunki do otrzymania dodatku i zamieszkuje w altanie na terenie ROD od wielu lat, jest tam zameldowana, ogrzewa altanę kominkiem na drewno kawałkowe. W jej ocenie łatwo sprawdzić, czy spełniona jest przesłanka "zamieszkiwania". Podała, że ma 69 lat i niską emeryturę, zamieszkiwanie w altanie nie jest jej wyborem, a przymusem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.

Jak wskazały organy obu instancji, orzekające w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:

1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo

2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo

3) kocioł olejowy

- zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

W ustawie przewidziano, że dodatek dla osób w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany peletem drzewnym, przysługuje w kwocie 3000 zł. (24 ust. 11 pkt 1 ustawy w obecnym brzmieniu) na wniosek osoby określonej w art. 24 ust. 2 ustawy zgłoszony w terminie do 30 listopada 2022 r. (art. 24 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 24 ust. 21 ustawy dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:

1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);

2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:

a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),

b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),

c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),

d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);

3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).

W omawianej sprawie kwestią decydującą o odmowie przyznania skarżącej opisanego w art. 24 ust. 1 ustawy dodatku dla gospodarstw domowych okazała się okoliczność, że prowadzi ona swoje gospodarstwo mieszkając w domku/ murowanej altanie zlokalizowanej w ogródku działkowym. Zdaniem organu dodatek węglowy nie może być przyznany skarżącej, bo prowadzi ona swoje gospodarstwo w budynku niemieszkalnym (np. altanka działkowa, garaż) i w oczywisty sposób nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Wskazano również, że zgodnie z art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych na działce ROD nie wolno zamieszkiwać.

Pomijając oczywistą omyłkę w uzasadnieniu organu, procedowany bowiem dodatek nie jest dodatkiem węglowym, z prezentowaną tezą nie można się zgodzić. Powołane przepisy ustawy wśród przesłanek konstruujących uprawnienie do otrzymania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła nie wskazały podstawy prawnej zamieszkiwania. Ustawodawca posługuje się jedynie pojęciem gospodarstwa domowego. Główny Urząd Statystyczny (GUS) przyjmuje, że gospodarstwo domowe to zespół osób zamieszkujących razem i wspólnie się utrzymujących. GUS wyróżnia jednoosobowe gospodarstwa domowe (osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie) i wieloosobowe gospodarstwa domowe (dwie i więcej osób) oraz rodzinne i nierodzinne gospodarstwa domowe. Definicja gospodarstwa domowego odnosi się więc do zjawiska społecznego, a nie tytułu prawnego zamieszkiwania.

Zamieszkiwać, mieszkać, to według Słownika Języka Polskiego PWN «zajmować jakieś pomieszczenie i traktować je jako główne miejsce swojego pobytu». Zamieszkiwanie oznacza więc rodzaj pobytu osoby, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Organ prowadzący postępowanie zakończone omawianą decyzją nie miał zatem podstawy do badania podstawy prawnej zajmowania przez skarżącą na cele mieszkalne domku usytuowanego pod wskazanym we wniosku adresem. Miał natomiast obowiązek zbadania, czy prowadzi ona we wskazanym budynku jednoosobowe gospodarstwo domowe, faktycznie tam zamieszkując.

W myśl art. 24 ust. 22 ustawy jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 24 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 24 ust. 23 ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 24 ust. 24 ustawy).

Brak wyjaśnienia istotnej dla stwierdzenia uprawnienia do omawianego dodatku przesłanki świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 a w konsekwencji także art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozważą konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, wymienionych w ustawie. Uwzględnią przy tym zaprezentowane powyżej stanowisko sądu orzekającego w sprawie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.