II SA/Po 163/21

Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 roku sprawy ze skarg M. G., R. D., S. G., S. T., F. K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów: B., D. i R. – etap I - w części dotyczącej działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], obręb B., II. oddala skargi skarżących M. G., R. D., S. G. i S. T., III. zasądza od Rady Miasta i Gminy [...] na rzecz F. K. [...] zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

M. G., R. D., S. G., S. T. (dalej zwani też skarżącymi lub stroną) i Fundacja [...] (dalej tez jako Fundacja) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów: B., D. i P. – etap I (Dz.Urz. Woj. Wlkp. 2021 poz. 802, dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy).

M. G. w swojej skardze wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] objętej Planem miejscowym. Część terenu jej działki zostaje przeznaczona na drogi. Uczestniczyła w zebraniach i zgłaszała uwagi do projektu planu ale nie zostały uwzględnione. Podała również, że nie wyraża zgody na takie rozwiązanie, a przeznaczenie działki pod drogę nie zostało jej zrefundowane. Wniosła o uchylenie planu w części odnoszącej się do działki będącej jej własnością.

Odpowiadając na skargę M. G. Burmistrz Miasta i Gminy wskazała, że skarga dotyczy terenu o przeznaczeniu w uchwalonym planie: [...] Przewidziany w planie układ dróg wewnętrznych i publicznych zapewnia obsługę komunikacyjną zarówno dla terenu osoby skarżącej plan jak i dla terenów sąsiednich. Jednocześnie w maksymalnym stopniu uwzględniono podział ewidencyjny i własnościowy gruntów oraz wydane decyzje o warunkach zabudowy.

Opracowany układ komunikacyjny ma na celu stworzenie powiązań w zakresie całego terenu objętego opracowaniem planu, a nie jak do tej pory wyznaczanie dróg w odniesieniu jedynie do poszczególnych własności (długie drogi wzdłuż działek bez powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym). Ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedstawiane na etapie czterech wyłożeń do publicznego wglądu.

R. D. w skardze podał, że jest właścicielem działki nr [...] objętej Planem miejscowym. Wskazał, że starania o zabudowę mieszkaniową rozpoczął w 2014 r. Tymczasem m.p.z.p. zmienia przeznaczenie działki na działalność usługową, na co on nie wyraża zgody. Ponadto część działki została przeznaczona pod drogę [...] Składał uwagi do planu, w tym o wyłączenie jego działki z planu, które nie zostały uwzględnione.

Odpowiadając na skargę R. D. organ wskazał, że dla działki nr [...] Studium ustala kierunek rozwoju jako "tereny usług w zieleni". Wobec tak jednoznacznego kierunku rozwoju nie ma możliwości alternatywnego przeznaczenia przedmiotowej działki. Ponadto planowana droga [...] uwzględnia zaistniałe podziały. Plan uwzględnia podziały ewidencyjne, które powstały wcześniej i ma na celu stworzenie powiązań w zakresie całego terenu objętego uchwałą.

S. G. w skardze podał, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie Planu miejscowego oraz podniósł następujące zarzuty:

1. Naruszenie ustawy o samorządzie gminnym art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713, 1378, dalej u.s.g. ).

Skarżący argumentował, że w dniu [...] grudnia 2020r. w trakcie sesji Burmistrz Miasta i Gminy rozpatrywała projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów: B., D. i P. - etap I. Uwagi wraz z rozstrzygnięciem nie zostały prawidłowo przedstawione radnym poprzez brak odczytu rozstrzygnięcia uwag przez Przewodniczącego Burmistrz Miasta i Gminy. Nie odczytując całej treści uwag radni nie mieli możliwości w chwili głosowania w dokładny sposób zapoznać się z treścią każdej uwagi. Również zgodnie z informacją przedstawioną przez kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego nie wszystkie uwagi zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu przedstawionym Radzie.

Burmistrz Miasta i Gminy K. złamał procedurę przyjmowania uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas wyłożenia zgodnie z rozstrzygnięciem (załącznik nr [...] do uchwały) w § 1 termin składania uwag zakończył się [...] lipca 2019r., a liczby porządkowej 79 wynika, że były rozpatrywane uwagi wniesione po wyznaczonym terminie; w § 2 termin składania uwag zakończył się [...] listopada 2019r., a liczby porządkowej 27 wynika, że były rozpatrywane uwagi wniesione po wyznaczonym terminie; w § 3 termin składania uwag zakończył się [...] sierpnia 2020r., a liczby porządkowej 22, 23, wynika, że były rozpatrywane uwagi wniesione po wyznaczonym terminie; w § 1 termin składania uwag zakończył się [...] listopada 2020r., a liczby porządkowej 20, 21 wynika, że były rozpatrywane uwagi wniesione po wyznaczonym terminie; a także w § 1 termin składania uwag zakończył się [...] listopada 2020r., w licznie porządkowej 19 nie podano daty wpłynięcia uwagi. Popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie miejscowego planu, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności omawianej uchwały.

2. Naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293, dalej u.p.z.p.)

Zdaniem skarżącego zagospodarowanie przestrzenne przedstawione w miejscowym planie odbiega od ustaleń wskazanych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy stwierdzić naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ rada stwierdziła, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium ale zawarto to jedynie w uzasadnieniu do uchwały, które podpisał Burmistrz Miasta i Gminy K. a nie przewodniczący Burmistrz Miasta i Gminy.

Niezgodność m.p.z.p. ze studium zdaniem skarżącego występuje: w części dotyczącej przebiegu drogi [...] (drogi publicznej zbiorczej) poprzez nieprecyzyjne określenie przebiegu. Na planie nie uwzględniono zgodnie ze studium terenów UZ (tereny usług w zieleni – [...]), który graficznie odbiega od zapisów w studium. Dodano tereny [...] (terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), które nie zostały uwzględnione w obowiązujący studium. Wprowadzono również drogę [...], która nie była uwzględniona w studium i powoduje dodatkowe ograniczenia we własności. Zgodnie z ustaleniami droga [...] miała stanowić główną arterię komunikacyjną bez wprowadzania dodatkowych dróg publiczny o zbliżonych parametrach. Proponowane rozwiązanie powoduje dodatkowe ograniczenia w zagospodarowaniu już ograniczonych terenów pod zainwestowanie.

W odpowiedzi na skargę S. G. organ wskazał, że skarżący w skardze nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a a tym interesem.

W ocenie organu przepisy m.p.z.p. realizują politykę planistyczną gminy określoną w studium. Obszar objęty planem w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przewidziany jest jako: tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania: M - zabudowa mieszkaniowa, MR - wielofunkcyjna zabudowa wiejska, ML - zabudowa letniskowa; UZ - tereny usług w zieleni; US - tereny sportowo-rekreacyjne; I - tereny infrastruktury technicznej; łączniki ekologiczne, ekosystemy leśne, obszary zieleni, rowy, rzeki, cieki, zbiorniki wodne oraz grunty rolne wraz z towarzyszącym systemem dróg układu podstawowego i lokalnego. Dominującym przeznaczeniem, jakie przewidziano dla terenu objętego przedmiotowym planem, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa rekreacji indywidualnej oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa z lokalnymi ośrodkami usługowymi, a także obszary użytkowane rolniczo, co jest zgodne z obecnie obowiązującym w studium przeznaczeniem. Przyjęte parametry i wskaźniki pozwolą zagospodarować teren zabudową o zróżnicowanej funkcji i intensywności zabudowy, dostosowanej do charakteru istniejącej zabudowy.

Jednostki bilansowe oznaczone symbolami [...] stanowią tereny, które są zagospodarowane istniejącą zabudową zagrodową. Zostały one ujawnione w niniejszym planie, zgodnie ze stanem faktycznym użytkowania terenów. Zagospodarowanie to stanowi część działek gruntu, które są użytkowane rolniczo. Ich wskazanie w planie nie stoi w sprzeczności z rolniczym użytkowaniem sąsiednich terenów i nie powoduje konfliktu funkcjonalnego z sąsiednimi terenami.

Układ komunikacyjny realizowany będzie w oparciu o przyległe drogi publiczne w szczególności o drogę powiatową nr [...] K. -Z. (klasy zbiorczej - [...]) Zgodnie z ustaleniami planu planowana jest obwodnica dla miejscowości B., która została zaprojektowana jako droga klasy zbiorczej, oznaczona symbolem [...] i [...] Obwodnica ma na celu przeniesienie ruchu tranzytowego, ponadlokalnego z centrum wsi B., poza granice zurbanizowanego obszaru. Projektowane są również drogi dojazdowe KDD oraz drogi wewnętrzne KDW, które zapewnią optymalny układ komunikacyjny do obsługi ruchu lokalnego.

S. T., reprezentowany przez adwokata, w swojej skardze wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały w części opisowej tj. § 55 oraz w graficznej, stanowiącej załącznik nr [...] do przedmiotowej uchwały w zakresie obejmującym wyznaczenie na działce nr ew. [...] drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...];

2) stwierdzenie nieważności uchwały w części opisowej tj. §12 ust. 2 pkt 1) oraz w graficznej, stanowiącej załącznik nr [...] do przedmiotowej uchwały w zakresie obejmującym wyznaczenia na działce nr ew. [...] (obszaru [...]) minimalnej szerokości nowo wydzielanych działek na poziomie 20,0 m;

3) stwierdzenie nieważności uchwały w części opisowej tj. §16 oraz w graficznej, stanowiącej załącznik nr [...] do przedmiotowej uchwały w zakresie obejmującym wyznaczenia na działce nr ew. [...] (obszaru [...]) obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością zabudowy jednym budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, z minimalną powierzchnią nowo wydzielonych działek budowlanych na poziomie 800,0 m2;

4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego zarzucono naruszenie:

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegających na wyznaczeniu na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego (oznaczonej jako działka nr ew. [...]) ogólnodostępnej drogi wewnętrznej o min. szerokości 10 m wraz nieprzekraczalnymi liniami zabudowy od drogi o szerokości 6m bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania takich wielkości, z pominięciem interesu prawnego skarżącego, powodując pozostawienie poza obszarem wyznaczonym pod drogę pasów gruntu, których zabudowa mieszkaniowa nie będzie możliwa;

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegających na wyznaczeniu na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego (oznaczonej jako działka nr ew. [...]) minimalnej szerokości nowo wydzielanych działek na poziomie 20,0 m oraz obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością zabudowy jednym budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, z minimalną powierzchnią nowo wydzielonych działek budowlanych na poziomie 800,0 m2 bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania takich wielkości, z pominięciem interesu prawnego skarżącego, powodując jednocześnie dalece gorsze warunki zabudowy nieruchomości skarżącego względem możliwości zabudowy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą nieruchomością;

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw, z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyznaczając w miejscowym planie różne szerokości dróg wewnętrznych oraz stosując odmienne wielkości dla nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg wewnętrznych, powodując tym samym nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyznaczając w miejscowym planie różnych minimalnych szerokości i powierzchni nowo wydzielanych działek oraz różnych sposobów zagospodarowania działek w zakresie terenów nieruchomości bezpośrednio ze sobą sąsiadujących (bezpośrednio do siebie przylegających), powodując tym samym nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;

e) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie wymogu proporcjonalności oraz wymogu równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji w ten sam lub podobny sposób;

f) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegających na ustaleniu dla terenu stanowiącego własność skarżącego funkcji mieszkaniowej 15 MN z pominięciem wnikliwego rozważenia możliwości dopuszczenia usług, zważywszy na okoliczność, iż skarżący przedłożył wnioski osób popierających tego typu przedsięwzięcie;

g) art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 u.p.z.p. oraz art. 140 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1740) w zw. z art, 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez nieuprawnione nadużycie władztwa planistycznego gminy, w wyniku którego Burmistrz Miasta i Gminy spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez uniemożliwienie ponad dopuszczalną normę korzystanie z przysługującego skarżącemu prawa własności;

h) istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegających na braku obiektywnego, rzeczowego i kompletnego uzasadnienia rozpatrzenia uwag do projektu planu,

i) art. 17 pkt 6) lit. a) u.p.z.p., poprzez nieuzyskanie opinii P. S.A. oraz E. S.A., których konieczność zasięgnięcia opinii wynikała bezpośrednio z opinii wyrażonej przez G. S.A.,

j) art. 17 pkt 6) lit. a) u.p.z.p. w zw. z art. 46 ustawy z dnia [...] maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez nieuzyskanie opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

k) art. 17 pkt 6) lit. b) u.p.z.p., poprzez nieuzyskanie uzgodnienia od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. oraz Zarządu Powiatu w P.,

I) art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku uznania za uzgodnione kwestii, co do których w/w instytucje z zarzutu I) określiły niezbędne do udzielenia uzgodnienia warunki, a których to uzgodnień organ nie uzyskał następczo po ich wykonaniu,

m) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6) u.p.z.p., poprzez nieuzyskanie nowych opinii i uzgodnień dla sporządzonego planu pomimo licznych i znaczących zmian wprowadzonych względem pierwotnego projektu planu co do którego uzyskane zostały opinie i uzgodnienia.

Ponadto w oceni skarżącego należy podnieść zarzuty świadczące o nieważności całej uchwały:

1) art. 17 pkt 6 lit. b) tiret 1 u.p.z.p., poprzez niedokonanie uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wojewodą;

2) art. 17 pkt 2) u.p.z.p. w zw. z art. 5 a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1027 ze zm.) poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię izby;

3) art. 17 pkt 1 lit. a) tiret 6 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;

4) art. 17 pkt 6 lit. a) tiret 2 u.p.z.p., poprzez zaniechanie wystąpienia o opinię wójtów, burmistrzów graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

5) jako zarzut ewentualny rozpatrzeć należy naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. ponieważ Rada Miasta i Gminy w trakcie procedury planistycznej nie uzyskała zgody na zmianę Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.

Argumentując skargę skarżący podał, że ustalenie szerokości drogi wewnętrznej oraz minimalnej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej dróg wewnętrznych oznaczonych jako [...] wprowadziło znaczne ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez pozbawienie go prawa zabudowy dwóch nowoprojektowanych działek, a znacznego ograniczenia w stosunku do trzeciej. Ustalenie minimalnych szerokości i powierzchni nowo wydzielanych działek oraz określonego sposobu zagospodarowania działek, które jest różne od terenów bezpośrednio sąsiadujących. Ponadto w studium dla tego terenu dopuszczono możliwość usług, tymczasem w planie przewidziano jedynie funkcję mieszkaniową. W toku zgłaszania uwag do planu wzięto pod rozwagę uwagi innych osób i nie wyważono ich z tymi zgłaszanymi przez skarżącego. Nie uwzględniono jego uwag co do szerokości drogi wewnętrznej i linii zabudowy, podczas gdy parametry te ustalano różnie dla innych dróg/ linii zabudowy. Z uwagi na położenie drogi niemożliwa będzie zabudowa działek skarżącego o powierzchni odpowiednio 12 x 90m i 12 x 60m. Skarżący nie zgadza się również z wymuszeniem minimalnej powierzchni działki 800 m2 i szerokości zabudowy 20m. Zwrócił uwagę, ze na sąsiednim terenie 13MN wydzielono już działki 500m2 co oznacza ze postanowienia planu są w tym aspekcie iluzoryczne. Na terenach 16MN można zaś wydzielić działki o powierzchni 400 m2 i zabudować je bliźniakami o łącznej powierzchni 240 m2. Skarżący czuje się pokrzywdzony takimi postanowieniami planu. Rada Gminy nie rozpatrzyła wnikliwie wszystkich uwag.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia trybu sporządzenia m.p.z.p. wskazano, że organ nie uzyskał wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i opinii . Organ gminy powołał się na opinie i uzgodnienia z 2017 r. które po 3 latach i znacznych modyfikacjach treści planu straciły na znaczeniu. Ponadto RDOŚ i Zarząd Powiatu w 2017 r. odmówiły uzgodnienia planu i nie przedstawiono im ponownie projektu do uzgodnień. Nie zwrócono się również z wnioskiem do wojewody ani do izby rolniczej i pozostałych organów, czego wymaga procedura określona w u.p.z.p. Nie uzyskano zgody na odrolnienie niektórych terenów.

W odpowiedzi na skargę S. T. Rada Gminy wskazała, że zarzuty skarżącego są niezasadne. Przyjęte wskaźniki i parametry nowej zabudowy mają na celu ustalenie wspólnych zasad dla wszystkich nowo wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej. Ustalona minimalna szerokość działki odnosi się do przypadku przeprowadzania procedury scalania i podziału nieruchomości. Projekt planu został przekazany do wszystkich niezbędnych uzgodnień i opinii. Projekt planu nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Procedura w zakresie uchwalania planu została zachowana.

Fundacja [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2020 roku w części dotyczącej działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], obręb B. oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wobec naruszenia zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów: B., D. i P. - etap I z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K..

2) art. 3 ust. 1. art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.), oraz art. 21, art. 64 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącej poprzez ustalenie zakazu lokalizacji na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...] obręb B., zabudowy kubaturowej, poprzez ich objęcie w miejscowym planie symbolem odpowiednio [...] i [...] ZL.

Skarżąca podała, że przysługuje jej prawo własności nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], które znajdują się na obszarze objętym planem. Zwróciła uwagę, że w Studium ustalono, że na zlokalizowanych gruntach będzie się rozwijać po zrestrukturyzowaniu produkcja rolnicza, wspomagana usługami agroturystycznymi. W m.p.z.p. działka ewidencyjna numer [...] została objęta symbolem [...] - tereny zieleni krajobrazowej, natomiast działka ewidencyjna numer [...] została objęta symbolem [...] ZL - lasy.

Zdaniem Skarżącego przedmiotowa uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, a ponadto została podjęta z naruszeniem zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie ze studium skarżąca mogła wykorzystywać przedmiotowe działki do produkcji rolniczej wspomaganej usługami agroturystycznymi, ponieważ znajdują się one w rejonie rolniczym o gruntach bardzo dobrych i dobrych klas. Tereny te to obszary, które powinny podlegać szczególnej ochronie dla rolnictwa. W wypisie z rejestru gruntów działka numer [...] jest oznaczona symbolami B-RIVa i B-RIVb - grunty rolne zabudowane oraz RIVa i RIVb - grunty orne. Natomiast działka numer [...] oznaczona jest symbolem LsVI - lasy.

Wobec uchwalenia m.p.z.p. przeznaczenie przedmiotowych działek uległo diametralnej zmianie. Działka numer [...] została oznaczona symbolem [...] - tereny zieleni krajobrazowej. Zgodnie z MPZP na terenach oznaczonych powyższym symbolem ustala się zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej; dopuszczalne obiekty towarzyszące - obiekty małej architektury, urządzenia infrastruktury technicznej, ciągi piesze, ciągi rowerowe, place zabaw: natomiast powierzchnia biologicznie czynna to min. 60% powierzchni terenu. Z kolei działka numer [...] została objęta symbolem [...] ZL - lasy. Takie oznaczenie eliminuje wykonywanie produkcji rolniczej wspieranej agroturystyką. Skarżąca zwróciła uwagę, że przed uchwaleniem planu nie uległa zmianie studium.

Fundacja planowała na działce nr [...] wybudowanie dwóch budynków z przeznaczeniem na działalność agroturystyczną. W związku z powyższym dnia [...] czerwca 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych wolnostojących z własnym ujęciem wody oraz 2 zbiornikami bezodpływowymi. Z uwagi na przyjęcie planu realizacja tej inwestycji nie będzie możliwa z uwagi na wprowadzony zakaz zabudowy kubaturowej. Skarżąca składała uwagi do planu, które nie zostały uwzględnione.

Zdaniem skarżącej Burmistrz Miasta i Gminy przy uchwaleniu planu dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, przejawiającego się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącej poprzez ustalenie zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej na działkach ewidencyjnych numer [...] i [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zaskarżone zapisy m.p.z.p. nie naruszają postanowień studium, a Rada Gminy nie dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. organ odnosząc się do skargi S. T. podał, że sprawie bezspornym jest, że działka oznaczona nr ewid. [...], obręb B. stanowiąca własność skarżącego przeznaczona została w m.p.z.p. w części pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW. Droga ma na celu skomunikowanie terenów przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oznaczone symbol MN. W lokalizacji przedmiotowej drogi wewnętrznej chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej. Poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej (symbol [...]) właściciel nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], obręb B. ma możliwość poprzez dokonanie podziału geodezyjnego uzyskanie większej ilości nowych działek budowlanych. W związku z powyższym, efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącego. Kwestia lokalizacji drogi wewnętrznej (symbol [...]) i podział terenów znajdujących się w bezpośrednich sąsiedztwie wynika z wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W celu nienaruszenia zapisów decyzji poprzedzającej m.p.z.p., drogę wewnętrzną (symbol [...]) zaprojektowano w miejscu, które według Gminy okazało się najbardziej korzystne dla właścicieli - została zachowana zasada proporcjonalności (każdy z właścicieli musi przeznaczyć identyczną część gruntów na drogi wewnętrzne). Droga wewnętrzna o szerokości 10m pozwala na przeprowadzeniu w przyszłości (bez ingerowania w poszczególne działki budowlane) pełnej infrastruktury technicznej. Jednocześnie określenie linii zabudowy jest wymogiem wskazanym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie w planie miejscowym różnych szerokości dróg wewnętrznych jest związane z różnymi uwarunkowaniami, gdyż niezbędne było staranne uwzględnienie wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy (przed zatwierdzenie MPZP). W obowiązującym prawie miejscowym przyjęto odległość linii zabudowy od dróg wewnętrznych 6 metrów, jedynie w przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy wydana przed zatwierdzeniem planu określała inną odległość. Uchylenie przedmiotowej uchwały w zakresie § 55 oraz w zakresie części graficznej dotyczącej terenów dróg wewnętrznych spowoduje dezintegrację całego planu miejscowego.

Dalej wskazano, że Gmina ma uprawnienia w zakresie określania wielkości powierzchni działki budowlanej. Ustalenie minimalnej wielkości działki i dopuszczenie na działce lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego oraz podniesienie komfortu życia mieszkańców (m.in. poprzez nie dopuszczanie na zbyt intensywną zabudowę i wskazanie terenów rekreacyjnych). Powierzchnia nowo wydzielanej działki w planie miejscowym została określona na minimum 800 m2 co wynika również z prowadzonej polityki gminy.

Odnośnie nieuwzględnienia uwagi skarżącego dotyczącej możliwości lokalizacji zabudowy usługowej organ wskazał, że przedmiotowy wniosek początkowo został uwzględniony, jednak spotkał się on z dużym protestem osób mieszkających w bliskim sąsiedztwie planowanej zabudowy usługowej. Skarżący przedłożył listę osób popierających jego zamierzenie, jednak byli to mieszkańcy których działki znajdowały się w komfortowej odległości od planowanej zabudowy usługowej. W związku z powyższym, Burmistrz po wnikliwej analizie złożonych uwag, odrzucił uwagę Pana S. T. o możliwości lokalizacji zabudowy usługowej w części na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb B.. Skarżący ma możliwość zlokalizowania na swojej działce zabudowy mieszkaniowej. Ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu zweryfikowało ostatecznie przeznaczenie działki w planie miejscowym. Burmistrz ma obowiązek działać i podejmować decyzje dobre dla ogółu mieszkańców, a nie tylko dla poszczególnych jednostek. Wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga od Burmistrza oraz od Rady, jako organu stanowiącego, uzasadnienia decyzji dotyczących rozstrzygania uwag do projektu planu.

Nadto odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi wskazano:

1) Zmiana ustawy o planowaniu art. 17 pkt 6 lit. a tiret dziesiąte dodana przez art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) zmieniającej nin. Ustawę z dniem 27 maja 2021 r. - z czego wynika, że plany miejscowe należy opiniować z operatorem systemu przesyłowego gazowego w zakresie zagospodarowania gruntów leżących w strefie kontrolowanej gazociągu, od dnia [...] maja 2021 r. Pomimo tego, wystąpiono o zaopiniowanie projektu planu z G. oraz P. pismem z dnia [...].09.2017 r. G. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].10.2017 r., natomiast P. nie udzieliła odpowiedzi (potwierdzenie odbioru - pismo odebrane [...].10.2017 r.).

2) Art. 17 pkt 6 lit. a) tiret piąte uchylone przez art. 7 pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1445) z dniem [...] stycznia 2013 r. W związku z powyższym, w trakcie procedury planu miejscowego, nie ma obowiązku uzyskania opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

3) Pismem z dnia [...].09.2017 r. zwrócono się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...], ul. [...], [...] (zwrotka z datą [...].10.2021, milcząca akceptacja, ponowne pismo o uzgodnienie [...].01.2018 - zwrotka z datą [...].01.2018 - odp. [...].01.2018 - odmowa wszczęcia postępowania) oraz do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Zarząd [...], ul. [...], [...] (zwrotka z datą [...].10.2021 r., pismo z odmową uzgodnienia z [...].10.2017. Ponowne pismo o uzgodnienie [...].01.2018 r., milcząca akceptacja - zwrotka z datą [...].01.2018 r.) o uzgodnienie projektu planu. Zarząd Powiatu - ponowne wystąpienie o uzgodnienie pismem z dnia [...].01.2018 r. Zwrotka z datą [...].01.2018 r.. Uzgodnienie pozytywne z dnia [...].01.2018 r.

W skardze wskazano także na brak ponowienia opinii i uzgodnień po dokonaniu zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że w sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. (WSA z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...]). Przesłanki konieczności ponowienia czynności należy interpretować zawężająco, a w związku z tym konieczność ponowienia czynności w procedurze zaistnieje dopiero w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu w nowej postaci. W uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia uwzględnione uwagi miały charakter redakcyjny, ewentualnie doprecyzowujący istniejące zapisy lub je ujednolicający, w związku z powyższym nie wymagały ponowienia procedury.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. odnosząc się do skargi S. G. organ wyjaśnił, że zakres wniesionych uwag został przedstawiony na poprzedzającym sesję z dnia 30 grudnia 2020 r. posiedzeniu Komisji Infrastruktury, Rozwoju i Polityki Przestrzennej, gdzie został szczegółowo omówiony. Rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Z kolei, odnosząc się do zarzutów strony o uwzględnieniu i zawarciu w tabeli uwag wniesionych do projektu planu, po terminie określonym w ogłoszeniu, wyjaśniono, iż uwzględnione daty w tabeli rozstrzygnięcia uwag są datą wpływu wniosku do Urzędu Miasta i Gminy K., nie zaś data nadania pisma w placówce pocztowej. Uznaje się zatem, iż uwagi wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej, w ostatnim dniu wyznaczonego terminu na składanie uwag (potwierdzona data nadania) zostały wniesione w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu planu w celu składania uwag, i powinny zostać uwzględnione w rozstrzygnięciu.

Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego o niezgodności wprowadzonych przeznaczeń w stosunku do obowiązującego studium m.in. w zakresie nieprecyzyjnego określenia przebiegu drogi [...] oraz nieuwzględnienie terenów UZ i RM.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. w zakresie skargi Fundacji [...] organ wskazał, że zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. - obręb B., B., D., P., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...].12.2012 r. ze zm., nieruchomość:

1. nr ewid. [...], obręb B., gm. K. jest opisana jako łączniki ekologiczne bez prawa zabudowy / tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania - zabudowa mieszkaniowa - symbol M;

2. nr ewid. [...], obręb B., gm. K., jest opisana jako tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania - zabudowa letniskowa - symbol ML.

Zgodnie z rysunkiem studium przez teren ww. działek planowany jest przebieg ciągów pieszych lub rowerowych.

Fundacja powołała się zapisy studium, wedle których "dla Rejonu VII - wsie leżące nad Jeziorem [...], w tym wsi B., w której znajdują się działki ewidencyjne numer [...] i [...] ustalono, że na zlokalizowanych gruntach będzie się rozwijać po zrestrukturyzowaniu produkcja rolnicza, wspomagana usługami agroturystycznymi." Powyższe zapisy zawarte zostały w tekście studium w brzmieniu oryginalnym zatwierdzonym uchwałą Nr [...] r. z [...].06.1998 r., jednakże nie były kierunkiem polityki przestrzennej gminy, wyznaczonym w zatwierdzanym dokumencie planistycznym, ale opisem uwarunkowań rolniczych przestrzeni produkcyjnych, odnoszących się do charakteru poszczególnych wsi, z terenu gminy K. (str. 49 - 50 uchwały). W istocie dla terenów objętych opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów: B., D. i P., ostatnia nowelizacja zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wprowadzona została uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. - obręb geodezyjny B. , B., D. i P., oznaczona w tekście i na rysunku ujednoliconym jako zmiana nr [...]. Zdaniem organu w ww. zmianie wprost określono, iż wyznaczone kierunki zagospodarowania mają na celu m.in. ochronę wartościowego krajobrazu i jego wzbogacenie poprzez wskazanie różnorodnych form zagospodarowania terenu zielenią, tj. zalesienia, łączniki ekologiczne oraz zrównoważony rozwój obszaru z poszanowaniem dotychczasowego zagospodarowania. Z obowiązującego na terenie gminy studium, w stosunku do nieruchomości będących we władaniu Fundacji [...] wynika, iż dla terenów zainwestowanych i przeznaczonych do zainwestowania - zabudowa letniskowa - oznaczona symbolem ML, wiodącą funkcją terenu jest zabudowa letniskowa związana z rekreacją indywidualną lub zorganizowaną (ośrodki wczasowe), dopuszcza się natomiast lokalizację usług turystyki oraz sportu i rekreacji. W stosunku natomiast do zabudowy mieszkaniowej - symbol M, wiodąca funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa o zróżnicowanej intensywności (w zależności od położenia terenu), przy czym dopuszcza się lokalizację usług związanych z turystyką i rekreacją w obszarach położonych w sąsiedztwie jeziora [...] jak również zachowanie dotychczasowej funkcji terenu, w tym związanych z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, działalności gospodarczej, zabudowy zagrodowej i letniskowej, przy czym możliwości rozwoju tych funkcji powinny określać zapisy planu miejscowego. Ponadto zapisy studium nakładają obowiązek na terenach zainwestowanych i przeznaczonych do zainwestowania, wyposażenie zespołów zabudowy w zieleń wraz z infrastrukturą rekreacyjną i sportową, infrastrukturę techniczną oraz drogową w ramach wyznaczonych w studium funkcji pod zabudowę. Konkretyzacja zapisów studium o elementy uzupełniające funkcję wiodącą określoną jako kierunek wyznaczony w studium, nastąpi w zapisach planu miejscowego. W stosunku do kierunku określonego jako łączniki ekologiczne bez prawa zabudowy, studium określa przeznaczenie tych terenów jako obszar zachowania istniejących form zieleni lęgowej, naturalnej, podmokłych łąk oraz lokalizacji zadrzewień śródpolnych i zieleni towarzyszącej ciekom wodnym, dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury oraz urządzeń sportowych i rekreacyjnych, w tym placów zabaw dla dzieci oraz urządzenie plaży, kąpieliska i plenerowych boisk o nawierzchniach trawiastych lub ziemnych, dopuszcza się zachowanie funkcji rolniczej tych terenów. Na terenach łączników ekologicznych w miejscach wskazanych w studium lokalizuje się ciągi piesze lub rowerowe, przy czym jako zasadę ustala się lokalizację ciągów pieszo- rowerowych. Zapisy studium każą uwzględniać szczególną ochronę Obszaru Chronionego Krajobrazu w Gminie K., wyznaczonego dla ochrony zlewni jezior [...], jak również naturalną zieleń w otoczeniu zbiorników i cieków wodnych oraz wzdłuż jeziora [...].

W procedurze sporządzenia planu wykonano wariantowe koncepcje dotyczące sposobu zagospodarowania terenu. Uwzględniono w nich aspekty środowiskowe, przestrzenne, ekonomiczne i społeczne dotyczące terenu objętego opracowaniem planu. Koncepcje przedstawiały warianty sposobu obsługi komunikacyjnej projektowanego terenu oraz przeznaczenia terenów w zakresie, który został wyznaczony przez kierunki rozwoju wskazane w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Ze względu na zadania własne gminy, które gmina jest zobowiązana realizować po uchwaleniu planu, rozważono interesy wszystkich podmiotów sprawy, tj. gminy, właścicieli działek objętych planem, mieszkańców gminy K.. W trakcie prac planistycznych rozpatrywano zarówno postulaty i oczekiwania właścicieli terenów, którzy przedstawili swoje plany inwestycyjne, jak również potrzeby interesu publicznego. Funkcje terenu oraz parametry projektowanej zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., a także z uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych, kulturowych, gospodarczych i społecznych. Uwzględniono również konieczność ochrony oraz zapewnienia dostępu do sieci infrastruktury technicznej. Ustalone parametry zapewniają efektywne gospodarowanie przestrzenią, a także optymalizują możliwości wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany na podstawie zaskarżonej uchwały obejmuje obszar o powierzchni ok. 1488,1 ha.

Zgodnie z zapisami m.p.z.p. nieruchomość oznaczona: nr ewid. [...] jako tereny zieleni krajobrazowej - symbol 1ZK; nr ewid. [...] jest opisana jako lasy / teren infrastruktury technicznej - symbol [...] ZL / 3IT. Zgodnie z rysunkiem planu na przedmiotowych nieruchomościach proponowany jest przebieg ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych.

Organ wskazał, że omawiane nieruchomości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora [...]. Jednym z głównych zadań uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było określenie strefy ochronnej, w postaci terenów zielonych, przyległego jeziora, z uwzględnieniem Studium. Dla działki nr ewid. [...] obręb B. przyjęte w planie przeznaczenie "teren zieleni krajobrazowej" wprost wynika z potrzeby ochrony strefy nadbrzeżnej jeziora [...] w postaci zarezerwowania strefy zieleni oraz ustaleń Studium z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego "łącznik ekologiczny bez prawa zabudowy". Dla działki nr ewid. [...] obręb B. przyjęte w planie przeznaczenie "lasy" wynika z potrzeby ochrony jeziora w postaci zarezerwowania strefy zieleni oraz faktu, iż nieruchomość opisana jest w ewidencji gruntów jako "las - symbol Ls". W Studium kierunkiem zagospodarowania przestrzennego są "tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania: ML - zabudowa letniskowa, a przedmiotowa nieruchomość stanowi enklawę istniejącej zieleni w strefie zabudowy letniskowej oraz jej integralną część. Ponadto omawiana nieruchomość zlokalizowana jest w jednym z najwęższych miejsc oddzielających drogę powiatową (ulica [...]) od linii brzegowej Jeziora [...]. Grunty leśne, do których należy także przedmiotowa nieruchomość, w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych są chronione w szczególny sposób. Ustalenia planu nie naruszają zatem ustaleń obowiązującego studium.

W związku faktem, iż dla omawianego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący S. G. nadesłał kopie aktów notarialnych z dnia [...] września 2015 r. , z których wynika, że jest współwłaścicielem dz. nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości B., gm. K., które odziedziczył po ojcu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zaskarżona uchwała Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów: B., D. i P. – etap I (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2021 poz. 802, dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy) jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j., w tekście przywoływany jako "u.p.z.p."). Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W takim przypadku, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości lub w części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżących, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Tym niemniej, Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że bada skargę w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Źródłem takiego interesu mogą być normy prawa cywilnego, w tym prawo własności nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym. Jak wynika z treści złożonych w sprawie skarg, każdy ze skarżących legitymuje się prawem własności nieruchomości znajdujących się na terenie planu.

Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi. Dla porządku Sąd uczyni to kolejno, odrębnie co do każdego ze skarżących.

Skarga M. G. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z treści skargi wynika, że skarżąca jest właścicielem działki nr ew. [...]. Plan miejscowy zmienił przeznaczenie nieruchomości skarżącej z gruntów rolnych na MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana ta jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. - obręb B., B., D., P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ze zm. (dalej w skrócie jako "Studium"). Wskazana nieruchomość w Studium opisana jest jako tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania- zabudowa mieszkaniowa- symbol M/ grunty rolne/ postulowane obszary zieleni bez prawa zabudowy- zalesienia. Wprawdzie skarżąca nie kwestionuje samej zmiany przeznaczenia terenu, ale wiążącą się z nią kwestię przeznaczenia części jej nieruchomości pod drogi wewnętrzne, które mają obsługiwać planowaną w przyszłości zabudowę mieszkaniową. Analizując powyższe zagadnienie Sąd miał na uwadze stanowisko organu gminy, który wyjaśnił, że przewidziany w planie układ dróg wewnętrznych i publicznych zapewnia obsługę komunikacyjną zarówno dla terenu skarżącej (a po podziale w przyszłości nowych działek budowlanych- uw. Sądu), jak i dla terenów sąsiednich. Przy projektowaniu układu komunikacyjnego wzięto pod uwagę podział ewidencyjny i własnościowy gruntów oraz wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy. Drogi wewnętrzne stanowią całość jednolitego systemu, zapewniającego komunikację w związku ze zwiększeniem się potrzeb w zakresie planowanego budownictwa mieszkaniowego, bowiem nie tylko działka skarżącej zmieniła przeznaczenie, ale i wiele terenów z nią sąsiadujących. Należy jednak wziąć pod uwagę to, że ostatecznie realizacja drogi wewnętrznej zależy wyłącznie od woli skarżącej. Plan zmienia wyłącznie przeznaczenie działki, lecz nie obliguje właściciela nieruchomości do realizacji drogi. Niemniej z punktu widzenia potencjalnego nabywcy działki budowlanej możliwość korzystania z drogi wewnętrznej i skomunikowanie działki jest bardzo istotna. Przy opracowywaniu miejscowego planu (zwłaszcza dla terenu już w części zagospodarowanego np. na dz. nr [...], [...], [...], [...]) konieczne jest rozważenie, czy istniejąca sieć dróg wymaga uzupełnienia przez nowe drogi publiczne bądź wewnętrzne. Lokalny prawodawca uznał, że nowotworzone treny zabudowy mieszkaniowej wymagają ustalenia układu dróg wewnętrznych i takie rozwiązanie uznał za wystarczające do obsługi terenów oznaczonych symbolem MN, wraz z już istniejącymi drogami publicznymi i wewnętrznymi utworzonymi przed uchwaleniem planu (np. przy działkach nr [...], [...], [...], [...]). Sąd to stanowisko aprobuje.

Wobec tego Sąd stwierdził, że brzmienie ustaleń planu, odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej ([...]), wprowadza jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącej. Okoliczność, że drogi wewnętrzne wyznaczono na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym doszło do ingerencji we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, np. gdy celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., II OSK 2249/12, CBOSA). Przyjęcie w planie miejscowym rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana zależy już wyłącznie od właściciela ( wyroki NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 301/16; z 12 czerwca 2015 r., II OSK 2646/13; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1121/11 wszystkie opubl. W CBOSA ).

Powyższej oceny nie zmienia brak zgody skarżącej na takie rozwiązanie, czy brak pozytywnego rozpatrzenia uwag, które złożyła do planu. W świetle powyższych argumentów Sąd doszedł do przekonania, że skarga M. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi R. D. istotna okazała się ocena, czy przyjęte w planie miejscowym rozwiązania są zgodne ze Studium. Zasadniczo skarżący zakwestionował ustalenie na terenie jego działek terenu usług zamiast terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Wskazać należy, że studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, którego doprecyzowanie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium, w odróżnieniu od planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Studium wiąże więc organ planistyczny co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.

W swojej skardze R. D. zakwestionował przeznaczenie działki nr ewid. [...] pod tereny oznaczone w m.p.z.p. symbolem [...] W skardze podał, że chciał na tych terenach realizować funkcje mieszkaniowe, złożył wcześniej wniosek o warunki zabudowy, a na etapie składania uwag do projektu planu miejscowego również wnosił o zmianę przeznaczenia terenu pod funkcję mieszkaniową. W tym zakresie wskazać trzeba, że działka skarżącego w Studium opisana jest jako tereny usług w zieleni- symbol UZ/ postulowane obszary zieleni bez prawa zabudowy. W Studium ustala się dla tych terenów funkcję usługową (w tym możliwość lokalizacji usług o charakterze publicznym)- oświatową, dydaktyczno- naukową, usługi związane z ochroną zdrowia i pomocą społeczną, biblioteki, ośrodki kulturalne. Dopuszcza się lokalizację usług turystyki oraz sportu i rekreacji. Studium przewiduje również ograniczenia w zakresie zabudowy, jak i zachowania powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu wskazane w planie miejscowym przeznaczenie terenu [...] zabudowy usługowej w zieleni urządzonej jest zgodne z ww. postanowieniami Studium. Teren ten, w tym działka skarżącego, może być więc zagospodarowany pod usługi (dopuszcza się zabudowę wraz z obiektami towarzyszącymi), z uwzględnieniem zachowania powierzchni biologicznie czynnej (§ 35 planu).

Wobec tego Rada Gminy uprawniona była do przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego pod zabudowę usługową w zieleni urządzonej. Przy tym nie uwzględniając uwag do projektu planu składanych przez skarżącego, Rada Gminy odmawiając zmiany przeznaczenia, czyniła to zgodnie ze Studium. Co się tyczy kwestii przeznaczenia części działki skarżącego pod drogę [...] aktualne pozostają rozważania, które Sąd przedstawił we wcześniejszej części uzasadnienia dotyczące M. G.. Droga wewnętrzna [...] służy skomunikowaniu terenów zabudowy mieszkaniowej z terenami zabudowy usługowej. Rada Gminy mogła więc część terenu działki skarżącego przeznaczyć w planie pod drogę wewnętrzną.

Mając to na uwadze skargę R. D. Sąd oddalił.

Pozostając jednak w zakresie rozważań dotyczących zgodności postanowień Planu miejscowego ze Studium, należy odnieść się do skargi Fundacji [...].

Skarżąca zarzucała bowiem, ze Rada Gminy dopuściła się naruszenia zasady zgodności postanowień m.p.z.p. z ustaleniami Studium oraz nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącej poprzez diametralną zmianę ich przeznaczenia i ustalenie zakazu zabudowy kubaturowej na działkach będących jej własnością nr [...] i [...]. Skarżąca podała, że w Studium działki te przeznaczone zostały do produkcji rolniczej wspomaganej usługami agroturystycznymi. W Planie miejscowym działka ewidencyjna numer [...] została objęta została symbolem 1ZK - tereny zieleni krajobrazowej, natomiast działka ewidencyjna numer [...] została objęta symbolem [...] ZL - lasy. Na obu terenach wprowadzono zakaz zabudowy kubaturowej.

Zwrócić należy uwagę na pewną istotną okoliczność, która umknęła skarżącej. Zarzucając bowiem niezgodność ze Studium strona skarżąca pominęła zmianę Studium nr [...], która zmodyfikowała przeznaczenie ww. terenów. Otóż zgodnie z powołaną zmianą nr [...] działka o nr [...] jest opisana jako: łączniki ekologiczne bez prawa zabudowy/ tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania - zabudowa mieszkaniowa - symbol M; zaś działka nr ewid. [...] na terenach opisanych jako zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania - zabudowa letniskowa - symbol ML.

Zgodnie ze szczegółowymi ustaleniami Studium dla terenów oznaczonych symbolem M: ustala się wiodącą funkcję mieszkaniową o zróżnicowanej intensywności, w tym: zagospodarowanie terenów położonych w granicach ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego K.-B. wyłącznie w oparciu o zasady określone w ust. 22.3 pkt 3), zabudowę jednorodzinną intensywną, w tym szeregową i grupową (np. atrialną) – zabudowa powinna być lokalizowana w obrębach B. i B. w centralnej części zespołu zabudowy, stanowiąc przestrzenną oprawę lokalnych ośrodków usługowych, oznaczonych nr [...], lub w innych miejscach dla podkreślenia kompozycji przestrzennej, zabudowę wielorodzinną, o charakterze małych domów mieszkalnych i nie więcej niż 12 lokalach mieszkalnych – zabudowa powinna być lokalizowana w obrębach B. i B. w centralnej części zespołu zabudowy, stanowiąc przestrzenną oprawę lokalnych ośrodków usługowych, oznaczonych nr [...], lub w innych miejscach dla podkreślenia kompozycji przestrzennej oraz w miejscowości P. zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą i bliźniaczą dopuszczenie zachowania dotychczasowych funkcji, w tym związanych obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, działalnością gospodarczą oraz zabudowy zagrodowej i letniskowej, przy czym ograniczone możliwości rozwoju tych funkcji powinien określić plan miejscowy, dopuszczenie lokalizacji usług związanych z turystyką i rekreacją w obszarach położonych w sąsiedztwie jeziora [...] oraz przy drogach układu pod stawowego; charakter i gabaryty obiektów należy dostosować do zabudowy sąsiadującej; zakaz lokalizacji nowych ośrodków wczasowych o liczbie miejsc noclegowych powyżej 20.

W planie miejscowym działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1ZK, który uregulowany został w § 37, zgodnie z którym

ustalono następujące warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: ustala się zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej; dopuszczalne obiekty towarzyszące – obiekty małej architektury, urządzenia infrastruktury technicznej, ciągi piesze, ciągi rowerowe, place zabaw; powierzchnia biologicznie czynna – min. 60% powierzchni terenu, zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej – zgodnie z §14.

Natomiast w Studium dla terenów ML, na których znajduje się działka nr [...], wskazano następujące ustalenia szczegółowe: ustala się wiodącą funkcję –zabudowa letniskowa związaną z rekreacją indywidualną lub zorganizowaną (ośrodki wczasowe), dopuszcza się lokalizację usług turystyki oraz sportu i rekreacji.

W m.p.z.p. w § 38 uregulowano zaś, że powyższy teren przeznacza się pod lasy (5ZL), dla których wskazano: podziały nieruchomości realizować należy zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych i leśnych; warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: ustala się zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej; zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej – zgodnie z §14

Mając na uwadze powyższe zapisy stwierdzić należało, ze sytuacja skarżącej jako właściciela ww. nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p. skrajnie się zmieniła. Stanowiące własność Fundacji tereny wcześniej przeznaczone do zagospodarowania i zainwestowania pod zabudowę mieszkaniową i letniskową, po uchwaleniu Planu miejscowego przeznaczone zostały pod zieleń letniskową i las i wyłączone z możliwości zabudowy. W ocenie Sądu świadczy to o niezgodności § 37 i § 38 ze Studium.

Jak już wcześniej wskazano w myśl art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wspomniane nienaruszanie postanowień studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Inaczej mówiąc, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeżeli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Skoro ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w Studium to nie sposób uznać, aby w zakresie terenów [...] i [...] ZL taka kontynuacja zachodziła. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie do odparcia pozostaje zarzut sprzeczności ustaleń Planu miejscowego w tym zakresie z ustaleniami obowiązującego studium.

Powyższego nie zmienia zdaniem Sądu zaprezentowana przez organ argumentacja w odpowiedzi na skargę, ani w piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. Nawet jeżeli przez tereny dz. nr [...] przechodzą łączniki ekologiczne, chociaż organ tego dokładnie nie wykazał, ani nie wynika to z załączonego do akt załącznika graficznego do Studium, to nadal w ocenie Sądu nie uzasadnia przeznaczenia terenów 1ZK wyłącznie pod zieleń krajobrazową, bez prawa zabudowy, skoro nadal tereny te objęte są symbolem M, zasadniczo przeznaczonych pod zabudowę. Nie można również stwierdzić, że jedynie całkowity zakaz zabudowy pozwoli na ochronę istniejącej wzdłuż linii brzegowej jeziora [...] zieleni i przyrody. Taki zakaz nie wynika z obowiązującego Studium. Organ w swoich rozważaniach skupił się wyłącznie na kwestiach ochrony przyrodniczej pomijając zupełnie to, że są to tereny przeznaczone do zainwestowania i zabudowy- mieszkaniowej i letniskowej.

Wprowadzony zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej jest konsekwencją przyjęcia w Planie miejscowym przeznaczenia terenów pod zieleń krajobrazową i las. Jednakże wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy stanowi przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Fundacji, wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Zatem mając na uwadze treść obowiązującego Studium trzeba stwierdzić, że przeznaczenie działek skarżącej na tereny zieleni (zieleń krajobrazową i las) ogranicza możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich skarżącej. Regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W ocenie Sądu, jeżeli Burmistrz Miasta i Gminy uznała za celowe przyjęcie w planie miejscowym dla terenów skarżącej funkcji innej niż postanowiona w studium, to powinna rozważyć jego zmianę dla wyeliminowania ewentualnego ryzyka naruszenia studium przy dokonywaniu ustaleń planistycznych i zapewnienia zgodności obu dokumentów planistycznych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził nieważność Planu miejscowego w części dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], obręb B..

Odnosząc się do skargi S. G. Sąd uznał, że podniesione przez niego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, w szczególności z tego względu, ze skarżący nie wykazał jaki wpływ powołane (acz niezasadnie, o czym w dalszej części uzasadnienia) naruszenia procedury uchwalania planu miały na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący upatruje naruszenia ww. przepisu w nierozstrzygnięciu uwag i pozbawieniu radnych możliwości zapoznania się z wszystkimi uwagami. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący (ani pozostali współwłaściciele nieruchomości) składali uwagi do planu. Skarżący nie wykazał też, w jaki sposób ww. naruszenie ma wpływ na jego indywidualną sytuację prawną, nie wskazując nawet w skardze na jakim terenie wg Planu miejscowego znajduje się należąca do niego nieruchomość. Ponadto organ wskazał, że wszystkie uwagi zostały rozpatrzone, co wynika również z akt postępowania planistycznego nadesłanych do Sądu. Organ zwrócił też uwagę, że w tabelarycznym zestawieniu rozstrzygnięcia uwag uwzględniono daty wpływu wniosku do Urzędu Miasta i Gminy K., nie zaś daty nadania pisma w placówce pocztowej. Zasadnie uznano, że uwagi wysłane za pośrednictwem operatora pocztowego, w ostatnim dniu wyznaczonego terminu na składanie uwag (potwierdzona data nadania), zostały wniesione w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu planu w celu składania uwag, i powinny zostać uwzględnione w rozstrzygnięciu. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne. Sąd nie znalazł więc podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia procedury planistycznej (art. 17 ust. 11 u.p.z.p. który stanowi o wnoszeniu uwag do planu) w zakresie rozpoznania uwag wnoszonych do projektu planu.

Skarżący zarzucił również, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na niezgodności ze Studium: drogi 2KDZ (drogi publicznej zbiorczej) poprzez nieprecyzyjne określenie przebiegu, nieuwzględnienie zgodnie ze studium terenów UZ (tereny usług w zieleni – [...], [...]), dodanie terenów zabudowy zagrodowej 24RM i 25RM, które nie zostały uwzględnione w obowiązujący studium, wprowadzenie drogi 2KDL, która nie była uwzględniona w studium i powoduje dodatkowe ograniczenia we własności. Ponownie wskazać trzeba- skarżący nie wykazał w jakim zakresie ww. kwestie mają wpływ na jego indywidualny interes prawny. Celem uchwalenia planu miejscowego jest właśnie określanie przeznaczenia gruntu, w tym pod różne rodzaje zabudowy (usługowej, zagrodowej) i drogi. Dodać trzeba, że o ile ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to plany te nie są i nie muszą być ich dosłownym powtórzeniem.

Podnoszone przez S. G. zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w treści skargi skarżący powołał się na dowody z dokumentów oraz na "materiał video z sesji rady", których nie załączył, wobec czego brak było podstaw do odnoszenia się do nich.

Przechodząc do ostatniej ze skarg- S. T., składa się ona z dwóch grup zarzutów. Pierwsze odnoszą się do przeznaczenia w m.p.z.p. działki skarżącego nr 267/2- jej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową i związanych z tym kwestii szerokości i powierzchni działek oraz drogi. Drugą grupę zarzutów skierowano przeciwko poszczególnym etapom procesu planistycznego, w konsekwencji zarzucając nieważność całego aktu.

Analiza akt planistycznych, w tym w szczególności uwag składanych do projektu planu przez skarżącego, wykazała, że wnosił on o przeznaczenie nieruchomości nr [...] pod zabudowę usługową, planując w tym miejscu lokalizację marketu Dino. Faktycznie skarżący przedłożył karty z podpisami osób popierających to przedsięwzięcie, niemniej z akt wynika, że równie wiele osób sprzeciwiało się lokalizacji marketu pośród zabudowy jednorodzinnej/ rezydencjonalnej. Weryfikując zaś postanowienia Studium, działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M- zabudowa mieszkaniowa. Wobec tego za uzasadnioną uznać należało odmowę zmiany przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej pod usługi. Organ wyważył interes indywidualny skarżącego z interesem społecznym i publicznym, czyniąc to bez naruszenia granic władztwa planistycznego. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, by wskutek uchwalenia planu i przeznaczenia działki skarżącego pod tereny zabudowy mieszkaniowej doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności. Za gołosłowne Sąd uznał twierdzenia w zakresie spreparowania "wniosków przeciwnych inwestycji skarżącego" przez jedną osobę, jak i dywagacje zawarte na str. 21 skargi.

Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutów w zakresie wyznaczenia szerokości nowo wydzielanych działek na poziomie 20 m, powierzchni nowych działek na poziomie 800 m2, w kontekście ustalenia ich inaczej niż na działkach sąsiednich. W tym zakresie organ słusznie zauważył, że ustalona minimalna szerokość działki odnosi się do przypadku przeprowadzania procedury scalania i podziału nieruchomości, a powierzchnia działek 800 m2 ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego i komfortu życia mieszkańców. Wynika również z zastanego ukształtowania terenu, różnych szerokości działek (przed podziałem), ich specyfiki (przed planem były to długie działki rolne), jak i wcześniejszych podziałów innych działek sąsiednich i wydanych przed przyjęciem planu warunków zabudowy. Z rysunku planu widać, że działki na terenie sąsiadującym ze skarżącym- 14 MN mają zdecydowanie mniejszą szerokość i zostały z tego względu podzielone na proporcjonalnie mniejsze działki, z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy bliźniaczej i zachowaniem ładu przestrzennego. Tymczasem działka nr [...] została podzielona w inny sposób, ale taką samą powierzchnię minimalną 800 m2 zastrzeżono dla terenów oznaczonych symbolem 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 13MN, 15MN, 18MN, 19MN, 20MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN, 32MN, 33MN, 34MN, 35MN, 36MN, 37MN, 39MN, a taką samą szerokość działki wyznaczono dla terenów o 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 13MN, 15MN, 18MN, 19MN, 20MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 26MN, 27MN, 28MN, 29MN, 30MN, 32MN, 33MN, 34MN, 35MN, 36MN, 37MN, 39MN, 41MN, 42MN, 43MN, 44MN, 45MN, 46MN, 47MN, 48MN, 49MN, 79MN, 80MN, 81MN, 82MN, [...], [...], [...] Podkreślenia wymaga, że w działki wydzielone przed przyjęciem uchwały zachowały swoją powierzchnię, więc nie jest tak, że postanowienia planu są iluzoryczne.

Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został on wybiórczo potraktowany, a wprowadzenie określonej szerokości działki i jej powierzchni zostało uzasadnione. Sąd nie ma wątpliwości, że minimalna powierzchnia działki budowlanej może być bezpośrednio determinowana ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem cel takiego planu to ustalenie przeznaczenia terenów oraz dokładne określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan określa: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, co wynika z art. 15 ust. 6 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii ustalenia szerokości 10 m drogi wewnętrznej 12KDW, organ wyjaśnił, że droga wewnętrzna o szerokości 10 m pozwala na przeprowadzenie w przyszłości pełnej infrastruktury technicznej, bez ingerowania w sąsiednie nieruchomości (bez ingerowania w poszczególne działki budowlane). Wyznaczenie w planie miejscowym różnych szerokości dróg wewnętrznych jest związane z różnymi uwarunkowaniami, gdyż niezbędne było staranne uwzględnienie wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy (przed uchwaleniem planu miejscowego). Podkreślenia wymaga, że wobec brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., przeznaczenie danego terenu pod drogę (publiczną lub wewnętrzną) mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Przeznaczając tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy też zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową, Gmina uprawniona była - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. W ocenie Sądu ustalenie różnych szerokości dróg wewnętrznych, z uwagi specyfikę obszaru objętego planem, w tym szerokości działek, jest uzasadnione. Przyjęte przez gminę rozwiązanie spełnia warunek zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa własności a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Sąd nie dopatrzył się również "dyskryminowania" skarżącego postanowieniami planu w zakresie szerokości i przebiegu drogi wewnętrznej 12 KDW. Rozwiązania przyjęte w planie miejscowym nie mają służyć zaspokojeniu interesu jednego podmiotu, a służyć zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Droga 12 KDW wpisuje się w cały układ dróg wewnętrznych i jej przebieg został przez organ odpowiednio przeanalizowany.

Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową, może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii. Z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To, czy lokalny prawodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA, LEX nr 1251795; z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 45/08 - CBOSA, LEX nr 497582). Pamiętać też należy, że linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W sprawie należy mieć na uwadze również to, że linie zabudowy wyznaczono względem drogi wewnętrznej. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 wprowadza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w określonej, uzależnionej od kategorii drogi odległości od jej zewnętrznej krawędzi, a zapis ten dotyczy jedynie dróg publicznych, do których ustawa nie zalicza dróg wewnętrznych. W orzecznictwie wypracowany został jednak pogląd, że w kompetencji Rady Gminy mieści się ustalenie linii zabudowy w odniesieniu do drogi wewnętrznej. Wskazuje się bowiem, że ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 reguluje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ustawowe wyznaczenie maksymalnego zbliżenia obiektów budowlanych do tych dróg, analogicznie jak ustawodawca uczynił to w art. 43 ust. 1, byłoby bezcelowe z uwagi na specyfikę tej kategorii obszarów (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3208/17 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA). Uznać należy, że wyznaczenie linii zabudowy na obszarach przylegających do dróg wewnętrznych jest celowe i mieści się w zakresie kompetencji lokalnego prawodawcy do uregulowania w planie miejscowym. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy była uprawniona do ustalenia linii zabudowy, wyznaczając ją w odległości 6 m. Dla przykładu podać można, że jest to taka sama odległość jak wskazana w ustawie o drogach publicznych dla dróg gminnych.

Reasumując Sąd stwierdza, że organ wyważył interes skarżącego, jak i interes publiczny. To, że skarżący nie jest zadowolony z rozwiązań przyjętych w planie nie może uzasadniać ich uchylenia. Sąd nie dopatrzył się bowiem przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego w zakresie skarżonych przepisów planu.

Przechodząc zaś do drugiej grupy zarzutów- oznaczonych w skardze literami od h) do m) oraz numerami 1-5, dotyczących naruszenia procedury planistycznej Sąd stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.

W tym zakresie wskazać trzeba, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.

Procedura planistyczna, w ramach której uchwalany jest plan miejscowy, ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności wymienionych w art. 17, art. 19 i art. 20 u.p.z.p.. Procedurę tę inicjuje uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje kolejno wskazanych w art. 17 i ewentualnie w art. 19 upzp czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym m.in. ogłasza o pojęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania wniosków do planu (pkt 1), sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując złożone wnioski (art. 17 pkt 4 upzp), występuje o konieczne opinie i uzgodnienia właściwych organów (pkt 6), wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (pkt 9), ogłasza o możliwości składania uwag do sporządzonego projektu planu, które rozpatruje i wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 11, pkt 12, pkt 13), po czym przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (14). Postępowanie planistyczne kończy się ostatecznie podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Z wskazanych przez stronę skarżącą zarzutów jedynie kwestia rozpatrzenia przez organ uwag została uzasadniona z punktu widzenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Pozostałe zarzuty zaś, skierowane przeciwko procedurze planistycznej (nieuzyskania opinii, uzgodnień, zgód i ich ponowienia) nie zostały w żaden sposób powiązane z sytuacją skarżącego jako właściciela działki nr [...]. Badając prawidłowość procedury planistycznej przy uchwaleniu zaskarżonego aktu, po dokładnej analizie akt planistycznych, Sąd nie stwierdził jej naruszenia w żadnym stopniu. Wniesione do projektu planu uwagi zostały rozpatrzone (uwagi skarżącego negatywnie), a brak ich uwzględnienia nie stanowi o nieważności planu. Wobec tego Sąd uznał stawiane w tym zakresie zarzuty za niezasadne.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę Fundacji [...] Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania (na rzecz Fundacji), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenie ([...] zł), ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł. Pozostałe skargi Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.