II SA/Po 145/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 06 lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 992, dalej u.odp.) nakazał P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], ark. [...], obr. M. . Organ określił rodzaj odpadów – [...] – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oraz termin i sposób ich usunięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., zarzucając brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy, w tym zobowiązania go do usunięcia odpadów.

Odwołanie wniosła również G. K., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W jej ocenie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 201 poz. 735 dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz z naruszeniem prawa materialnego art. 27 ust. 8, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 zawiązku z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 250 u. odp. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

Decyzją z 4 grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań P. M. i G. K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 lipca 2018 r. o nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez G. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lutego 2019 r. ( sygn. akt II SA/Po [...]) uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 grudnia 2018 r., nr [...]

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 lipca 2019 r., nr [...], ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 lipca 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprzeciwu G. K., wyrokiem z dnia 06 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu odwołań P. M. i G. K., decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018 poz. 570), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło:

1. Uchylić zaskarżoną decyzję

2. Zmienić zaskarżoną decyzję w ten sposób, że:

I. nakazuje G. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. (ul. [...] [...]; [...]) usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością P. M.;

II. określa:

a) termin usunięcia odpadów do dnia 28.06.2022 r.;

b) rodzaje odpadów przeznaczonych do usunięcia:

- kod [...] - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne);

-[...] - Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów.

c) sposób usunięcia odpadów: przekazanie odpadów bezpośrednio po usunięciu do podmiotu uprawnionego do zbierania i przetwarzania ww. odpadów;

III. zobowiązuje G. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. (ul[...] [...]; [...]) do:

a) przekazania odpadów bezpośrednio po usunięciu do podmiotu uprawnionego do zbierania i przetwarzania ww. odpadów;

b) przedstawienia w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. dowodów potwierdzających przekazanie odpadów uprawnionym podmiotom w terminie do dnia 15.07.2022 r.

Po opisaniu stanu faktycznego sprawy i ponownym rozpatrzeniu odwołań Kolegium stwierdziło, że odwołanie P. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ to skarżąca powinna być zobowiązana do usunięcia odpadów z nieruchomości przy ul. [...] w P..

Następnie G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], domagając się jej uchylenia, jak i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego art. art. 27 ust. 8, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 6, art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 250 u. odp. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz błędnego ustalenia osoby odpowiedzialnej za usunięcie odpadów.

W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r. uczestnik postepowania P. M. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skutki tej istotnej wady prawnej tkwiącej w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, choć nie wytknięte przez skarżącą, Sąd dostrzegł z urzędu, co zdecydowało o uwzględnieniu skargi G. K..

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której organ w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 06 lipca 2018 r., a w punkcie drugim orzekł o zmianie zaskarżonej decyzji, z uszczegółowieniem sposobu tej zmiany.

Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96, z dnia 22 stycznia 2009 r. II OSK 1923/07, CBOSA).

Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Ponadto na podstawie § 2 wspomnianego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wedle art. 138 § 4 k.p.a. jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

W orzecznictwie wskazuje się, że rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 926/10, LexPolonica nr 2448914).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego wskazać trzeba, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie. Poza tym, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Powyższe elementy mają charakter obowiązkowy. Organ odwoławczy nie jest natomiast zobowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. (...) Przepisy zawarte w art. 138 k.p.a., stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1385/05, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 187/14, 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3265/13 i 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1260/16 – dostępne w bazie orzeczeń CBOSA.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Kolegium wydało rozstrzygnięcie nieznane ustawie, ponieważ w pkt I decyzji uchyliło decyzję organu I instancji, a w pkt II decyzji orzekło o "zmianie w ten sposób, że...". Uchylając decyzję organu w całości organ mógł, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Artykuł 138 k.p.a. w ogóle nie przewiduje możliwości zmiany rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co więcej nie sposób sobie wyobrazić, aby możliwa była zmiana decyzji, która została w całości przez organ odwoławczy uchylona. Powyższe zdaniem Sądu zakwalifikowane musi być jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji stwierdzonego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, przedwczesne było odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze G. K..

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.