II SA/Po 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB dla Miasta P.) decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] (znak: [...]), udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z pomieszczeniami usługowymi, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] obr. Ż. ark mapy [...]). Decyzję doręczono Spółce A. w dniu 21 września 2018 r.

A. L. (dalej również jako "Spółka A. ") pismem z dnia 25 września 2018 r., które wpłynęło do organ dnia 26 września 2018 r., złożyła w oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Pismem z dnia 27 września 2018 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 5 października 2018 r. (oba pisma wniesione za pośrednictwem ePUAP), J. M. wniósł odwołanie od decyzji PINB dla Miasta P. z dnia 21 września 2018 r. nr [...], znak: [...]

Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: [...]) wezwał J. M. do wyjaśnienia treści żądania zawartego w ww. pismach, poprzez wskazanie, czy stanowi ono:

. wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej PINB dla Miasta P. z dnia [...] 2018 r. nr [...], znak: [...],

. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną,

. wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Organ zakreślił J. M. siedmiodniowy termin na uczynienie zadość przedmiotowemu wezwaniu, jednocześnie szeroko uzasadniając wezwanie i wskazując podstawy prawne poszczególnych trybów.

W odpowiedzi na wezwanie J. M., pismem z dnia 15 listopada 2018 r. (wniesionym za pośrednictwem ePUAP), wskazał, iż jego pismo ma charakter odwołania. Jednocześnie J. M. wskazał, iż było ono wniesione w przypisanym, czternastodniowym terminie, wskazując nadto, iż na podstawie art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane przysługiwał mu przymiot strony, a zatem decyzja nie mogła stać się ostateczna w terminie wskazanym przez organ.

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r., Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, iż A. P. Sp. z o.o. zrzekła się odwołania pismem z dnia 25 września 2018 r., które wpłynęło do organu dnia 26 września 2018 r., przez co decyzja stała się ostateczna i prawomocna z dniem 26 września 2018 r. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, w którym NSA wskazał, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono".

Dalej, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłączenie inwestor, a w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nieruchomości – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Na tej podstawie organ II instancji wywiódł, iż J. M. nie przysługiwał w przedmiotowej sprawie przymiot strony.

Na postanowienie WWINB z dnia [...] 2018 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł, iż organ miał prawo rozpatrzyć sprawę merytorycznie ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2016 r. jest nieprawomocna, bowiem została zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej, skarżący powtórzył swoją argumentację dotyczącą terminowości wniesienia odwołania, którą zaprezentował w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r., wskazując na przysługujący mu przymiot strony.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm materialnoprawnych, jak i procedury administracyjnej, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. Stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia we wskazanych wyżej aspektach wykazała, że akt ten odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) stwierdzające niedopuszczalność odwołania J. M. z dnia 27 września 2018 r., uzupełnionego pismami z dnia 5 października 2018 r. oraz 15 listopada 2018 r., od decyzji PINB dla Miasta P. z dnia [...] 2018 r., nr [...], znak: [...], którą organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zlokalizowanego przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] obr. Ż. , ark mapy [...]).

Z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 - dalej: "k.p.a.") wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje stronie postępowanie. A contrario, prawo wniesienia odwołania nie służy osobie, która nie jest stroną postępowania. W sytuacji gdy odwołanie wniesione zostało przez osobę, której w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony, organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania. Natomiast jedynie w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego" (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn.. akt II OSK 316/08 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wobec treści zaskarżonego postanowienia, które stanowi o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący uprawniony jest do skutecznego wniesienia odwołania od wyżej opisanej decyzji PINB dla Miasta P. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku zrealizowanego przez Spółkę A. P..

Postępowanie w tej sprawie prowadzone było przez organ I instancji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). WWINB uznał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, iż stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe.

Wyjaśnić należy, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy jedynie sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że skoro ustawodawca w tym postępowaniu wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie, to nie ma uzasadnianych przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział do innych osób. (tak m.in. wyroki NSA z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 1540/16; z 10 stycznia 2019 r., II OSK 626/18, dostępne na:cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko to odnosi się również do pozostałych postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w pozostałych trybach nadzwyczajnych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przedstawione powyżej poglądy w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro w realiach niniejszej sprawy inwestorem przedmiotowej inwestycji była Spółka A. P. z siedzibą w L. i budowa przy ulicy [...] w P. została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, bez istotnego odstępstwa, to jako prawidłowe należało ocenić stanowisko WWINB, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a przez to nie może on skutecznie złożyć odwołania od decyzji PINB dla Miasta P. z dnia [...] 2018 r., nr [...] (znak: [...]).

Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że jak wynika z akt sprawy skarżący zamierza inicjować postępowanie, którego przedmiotem byłoby zbadanie, czy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odmiennie bowiem kształtuje się krąg podmiotów, którym można przypisać przymiot strony na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oraz na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lex specialis wobec art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym obszar oddziaływania obiektu, rozumieć należy zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowania lex specialis wobec art. 28 k.p.a jest art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który ogranicza krąg stron wyłącznie do inwestora, a w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nieruchomości – do inwestora i Prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (tak NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. I OSK 413/09 (wyrok dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, LEX nr 54725).

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest również pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdza niedopuszczalność odwołania. Przyjmuje się jednocześnie, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Jedynie w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009, sygn. akt II OSK 316/08, Lex nr 526409).

Jak wyżej wykazano, w niniejszej sprawie już z uwagi na istotę postępowania, w ramach którego rozpatrywany jest wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu budowlanego, występował oczywisty brak legitymacji skarżącego, który nie jest inwestorem, stanowiący w świetle art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

W opisanej sytuacji nie ma znaczenia, czy skarżący wniósł odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Przystąpienie bowiem do ustalenia, czy środek zaskarżenia wniesiono w ustawowym terminie, jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku badania, że odwołanie wniosła strona i że nie zachodzą inne przesłanki wyłączające dopuszczalność odwołania. W rozpoznawanej sprawie wobec jednoznacznego i prawidłowego stwierdzenia, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, zbędnym było wyjaśnienie kwestii przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. Tym niemniej, zważywszy na ciążący na organach administracji obowiązek informowania wnoszącego podanie o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, WWINB odniósł się do tej kwestii wyjaśniając, że decyzja organu I instancji jest ostateczna od dnia 26 września 2018 r., co wynikało ze skorzystania przez inwestora z prawa złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania (zgodnie z art. 127 a § 1 k.p.a.). W tym zakresie przyjęcie przez organ stanowiska, iż odwołanie złożone zostało od decyzji ostatecznej było prawidłowe. Zwrócić nadto należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt: II OSK 1067/14 (publ. jw.), w którym wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08).

Przywołując ww. orzeczenie ponownie zwrócić należy uwagę, iż w świetle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu które zakończone zostało decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Natomiast inwestor zrzekł się odwołania, co uczynił pismem wniesionym do organu I instancji w dniu 26 września 2018 r. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym zrzeczenie się odwołania przez ostatnią ze stron (a w tym przypadku inwestor był jedyną stroną uznaną przez organ I instancji) zamyka termin do wniesienia odwołania, a zatem uniemożliwia wniesienie odwołania nawet tym podmiotom, którym organ I instancji niesłusznie nie przyznałby przymiotu strony, pozostawiając im jedynie możliwość wznowienia postępowania.

Rozszerzyć należy również wywód dotyczący zrzeczenia się prawa do odwołania, co Spółka A. (jedyna strona postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) pismem wniesionym dnia 26 września 2018 r. Jak wskazano już wcześniej, zrzeczenie się prawa do odwołania nie tylko zamyka termin do jego wniesienia, ale również – jeżeli zostanie ono wniesione przez ostatnią ze stron postępowania – czyni decyzję ostateczną i prawomocną. Skutek złożenia takiego oświadczenia ma zatem doniosłość nie tylko dla poszczególnej strony postępowania, ale także dla prawnego bytu całej decyzji. Przywołać należy w tym miejscu uzasadnienie projektu nowelizacji, która wprowadziła rozwiązanie obecne na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 127a. Jak wskazał projektodawca w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie (por. Sejm VII kadencji, druk nr 1183, s. 57-58). Nie można mieć zatem wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidując nawet możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania, powiązał zrzeczenie się prawa do odwołania z natychmiastowym uostatecznieniem się i uprawomocnieniem się decyzji, co jest zasadne z uwagi na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Nadto, wobec faktu, iż decyzji, co do której ostatnia ze stron zrzekła się odwołania nie można zaskarżyć również do sądu, staje się ona prawomocna, o czym mowa w art. 16 § 3 k.p.a.

Na marginesie wskazać należy, iż organ II instancji w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. w sposób jasny i precyzyjny wskazał skarżącemu potencjalne możliwości działania w sprawie, w tym wzruszenia ostatecznych i prawomocnych decyzji w trybach nadzwyczajnych, dając skarżącemu tym samym możliwość poszukiwania ewentualnej ochrony prawnej w drodze innych postępowań.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.