II SA/Op 278/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1476.2023.śr w przedmiocie przyznania, po wznowieniu postępowania, zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oraz odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 1 lutego 2023 r., nr DRA.520.1168.2022.ZR, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz K. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną przez K. L. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona"), reprezentowaną przez pełnomocnika, decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1475.2023.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 1 lutego 2023 r., nr DRA.520.1168.2022.ZR, orzekającej o:

1) uchyleniu w całości decyzji z dnia 15 października 2020 r., nr [...] przyznającej, stronie świadczenia rodzinne na dziecko A. L. na okres zasiłkowy 2020/2021;

2) przyznaniu stronie prawa do świadczeń w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5 -18 lat, przyznany na A. L. w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na A. L. w kwocie 100,00 zł jednorazowo, we wrześniu 2021 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na A. L., w kwocie 110,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.;

3) odmowie przyznania stronie:

a) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.,

b) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., na okres od 1 września 2021 r. do 31 października 2021 r.

- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wydanie powyższego orzeczenia poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. strona złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Kędzierzynie - Koźlu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2020/2021 na dziecko A. L. (ur. [...] 2005 r.) oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły) przez ww. dziecko. Podała, że jest rozwiedziona, a w skład rodziny wchodzi ona sama oraz córka A. L. Do wniosku załączyła podpisane przez nią oświadczenie z dnia 28 sierpnia 2020 r. potwierdzające tymczasowe zameldowanie córki – A. L. w roku szkolnym 2020/2021 poza miejscem zamieszkania, w K. ul. [...] (druk ZSR-12). Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie - Koźlu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia 15 października 2020 r. postanowił orzec o przyznaniu stronie:

1) zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat, przyznany na A. L. w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.,

2) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia na A. L., w kwocie 110,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.;

3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na A. L. w kwocie 100,00 zł jednorazowo, we wrześniu 2021 r.;

4) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., w kwocie 113,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.;

5) dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., w kwocie 113,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2021 r. do 31 października 2021 r.

Decyzja ta została doręczona stronie 20 października 2020 r. i wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydanej decyzji z dnia 15 października 2020 r. orzekającej o przyznaniu stronie na córkę A. L. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami przyznanymi na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 19 października 2022 r. strona dostarczyła oświadczenie, że jej córka A. L. nie została zameldowana tymczasowo pod adresem placówki, w której przebywa w ramach nauki, co zostało także potwierdzone przez Zespół Szkół i Placówek pn. "[...]" w K. zaświadczeniem z dnia 21 grudnia 2022 r. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 13 stycznia 2023 r.

Następnie decyzją z dnia 1 lutego 2023 r., na podstawie m.in. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ I instancji uchylił w całości decyzję ostateczną z dnia 15 października 2020 r. przyznającą stronie świadczenia rodzinne na córkę na okres zasiłkowy 2020/2021 i orzekając o istocie sprawy: I. przyznał stronie prawo do świadczeń w formie: zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat, przyznany na A. L. w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na A. L. w kwocie 100,00 zł jednorazowo, we wrześniu 2021 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na A. L., w kwocie 110,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.; II. odmówił przyznania stronie: dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., na okres od 1 września 2021 r. do 31 października 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że po rozpatrzeniu złożonego w dniu 31 sierpnia 2021 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2020/2021, decyzją z dnia 15 października 2020 r. przyznał wnioskowane świadczenia na dziecko strony. Podał, że podczas składania wniosku o świadczenia rodzinne na kolejny okres zasiłkowy 2022/2023 strona nie przedłożyła załącznika ZSR-12 - oświadczenia potwierdzającego tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania, w związku z czym organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie i w dniu 19 października 2022 r. strona złożyła oświadczenie, że mimo złożonego zgłoszenia pobytu czasowego, dziecko przez szkołę nie zostało zameldowane czasowo. W celu zweryfikowania tej informacji organ wystąpił o wyjaśnienia w tym zakresie do Zespołu Szkół Placówek pn. "[...]" w K., w dniu 27 grudnia 2022 r. wpłynęła odpowiedź tej placówki potwierdzająca, że córka strony nie jest i nigdy nie była tymczasowo zameldowana pod adresem placówki. Wobec tego organ uznał, że strona nie była uprawniona do pobierania na córkę prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła w okresie zasiłkowym 2020/2021. Organ zaznaczył, że o braku zameldowania córki na pobyt czasowy w miejscowości, w której znajduje się szkoła, nie wiedział przed wydaniem decyzji ustalającej uprawnienia do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2020/2021. Powołał treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodne z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

O decyzji tej strona wniosła dowołanie. W jego uzasadnieniu opisała stan faktyczny sprawy wskazując, że przywożąc dziecko do szkoły w dniu 31 sierpnia 2020 r. złożyła wraz z innymi dokumentami druk "zgłoszenia pobytu czasowego", lecz dziecko nie zostało zameldowane przez placówkę szkolną, do której uczęszcza. Podkreśliła, że MOPS w Kędzierzynie Koźlu weryfikując, czy uczeń przebywa w szkole nie dłużej niż 5 dni w tygodniu nie sprawdził faktu, iż dziecko nie posiada zameldowania czasowego w placówce szkolnej. Wskazała, że do wniosku m.in. z 30 sierpnia 2021 r. nie składała załącznika ZSR-12, organ nie zweryfikował meldunku czasowego i przyznał wnioskowane świadczenia. Następnie podała, że składając załącznik ZSR-12 nie wiedziała, że placówka szkolna mimo złożonego w szkole druku w dniu 31 sierpnia 2020 r. nie zameldowała dziecka. Opisała, że pracownicy szkoły nie poinformowali jej o braku meldunku, wskazała na korespondencję prowadzoną ze szkołą i stwierdziła, że ponosi konsekwencje zaniedbań placówki szkolnej, która nie dopełniła swoich obowiązków, na dowód czego przedłożyła do odwołania kserokopię pism do szkoły i uzyskanych odpowiedzi. Organ I instancji nie uwzględnił odwołania i przekazał je wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.

Kolegium, argumentując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, opisane we wstępie, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazało prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach organ odwoławczy podał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Wyjaśnił następnie, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana została w rozdziale 12 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Przepis art. 149 § 1 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania w drodze postanowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W dalszych motywach zaznaczyło Kolegium, że w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 15 października 2020 r. przyznał stronie na jej wniosek, złożony w dniu 31 sierpnia 2020 r., m.in. dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., w kwocie 113,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. oraz od 1 września 2021 r. do 31 października 2021 r., w związku z pobieraniem przez dziecko nauki w Zespole Szkół Placówek pn. "[...]" w K. Do ww. wniosku strona załączyła, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, podpisane przez stronę oświadczenie (druk ZSR-12) z dnia 30 sierpnia 2021 r. potwierdzające tymczasowe zameldowanie córki – A. L. w roku szkolnym 2020/2021 poza miejscem zamieszkania, w K. ul. [...], stąd organ przyjął to oświadczenie, nie weryfikując tej kwestii ze szkołą. Natomiast w toku postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych na kolejny okres zasiłkowy, tj. 2022/2023 organ I instancji uzyskał informację, że dziecko strony nie jest i nie było zameldowane czasowo w K., co wynika z oświadczenia strony z dnia 19 października 2022 r. (mimo złożonego zgłoszenia pobytu czasowego, dziecko przez szkołę nie zostało zameldowane czasowo) i pisma Dyrektora Zespołu Szkół Placówek pn. "[...]" w K. z dnia 21 grudnia 2022 r. Tym samym - jak zaznaczyło Kolegium - bezsporny jest fakt, że uczennica A. L. nie była tymczasowo zameldowana pod adresem ww. szkoły w okresie zasiłkowym 2020/2021, co jest jednym z warunków ustawowych, wynikających z obowiązującego organy rozporządzenia, do przyznania omawianego dodatku, a nie przedłożenie zaświadczenia albo oświadczenia potwierdzającego tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania skutkuje koniecznością odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowanego na A. L.

Wskazując na regulacje prawne podało Kolegium, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn zm. - zwanej dalej: "ustawą" lub "u.ś.r.") dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności w wysokości 113 zł miesięcznie na dziecko. Kontynuując prezentację regulacji prawnych wyjaśniło także Kolegium, że w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466), ustalając prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, uwzględnia się, poza odpowiednimi informacjami wskazanymi w § 2-5, również odpowiednio: 1) oświadczenie o uczęszczaniu dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania; 2) zaświadczenie albo oświadczenie potwierdzające tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania; 3) inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.

Po przytoczeniu regulacji prawnych Kolegium stwierdziło, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji z dnia 15 października 2020 r., wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nie znane organowi wydającemu decyzję.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zasiłek przysługuje jedynie osobie, która uczy się poza miejscem zamieszkania opiekuna i jest tam zameldowane tymczasowo, podczas gdy, ustawodawca, jako warunek konieczny do przyznania świadczenia, wskazał jedynie fakt - faktycznego zamieszkania, a nie zameldowania;

2) § 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie wymogu nieznanego ustawie, w postaci zaświadczenia albo oświadczenia potwierdzającego tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania, podczas gdy, ustawa o świadczeniach rodzinnych nakłada jedynie obowiązek faktycznego uczęszczania do placówki edukacyjnej poza miejscem zamieszkania rodzica lub opiekuna.

Wniosła strona o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z dnia 13 lutego 2023 r. dla stwierdzenia uczęszczania skarżącej do placówki edukacyjnej w K. i realizowania przez nią obowiązku edukacyjnego poza miejscem zamieszkania opiekuna.

Formułując powyższe zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc że celem świadczenia rodzinnego, jakim jest dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania jest, po pierwsze, świadczenie pomocy publicznej osobom, które z przyczyn losowych nie mają możliwości nauki lub kształcenia dzieci w szkołach położonych w miejscowościach, w których zamieszkują, a po drugie, wspieranie celowych wyborów rodziców, opiekunów i samych dzieci, nie tylko już co do rodzaju wybranej szkoły, ale nawet co do poziomu nauki, stanowiącego o renomie szkoły.

Podkreślił pełnomocnik strony, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt ustawy dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się, w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także siedziba szkoły podstawowej w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że w pierwszej kolejności ustalić należy zakres podmiotowy prawa do dodatku z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Uprawnionymi są obydwoje rodzice łącznie, jedno z rodziców, opiekun lub opiekunowie: faktyczni albo prawni. Innym wyznacznikiem prawa do dodatku jest rozbieżność pomiędzy miejscem zamieszkania dziecka oraz miejscowością, w której znajduje się siedziba szkoły, do której dziecko uczęszcza. Miejsce zamieszkania dziecka oraz miejsce zamieszkania osoby uczącej są kategoriami z zakresu prawa cywilnego. Miejsce zamieszkania dziecka, zgodnie z art. 26 § 1 i art. 27 k.c., wyznaczane jest przez miejsce zamieszkania jego rodziców, rodzica albo opiekuna. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W przypadku, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Ponadto pełnomocnik strony wskazał, że ustalając miejsce zamieszkania dziecka, właściwy wójt będzie obowiązany ustalić miejsce zamieszkania jego rodziców, opiekuna albo też obowiązany będzie zapoznać się z treścią orzeczenia sądu opiekuńczego określającego dla dziecka miejsce zamieszkania. Miejscem zamieszkania rodzica lub opiekuna dziecka, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której rodzic lub opiekun przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsca zamieszkania nie należy utożsamiać z adresem zameldowania, będącym kategorią materialnego prawa administracyjnego. Warunek przyznania dodatku z art. 15 ustawy zostanie zatem spełniony, jeżeli szkoła podstawowa, szkoła ponadpodstawową lub szkoła artystyczna, wymienione w jej art. 15 ust. 1 pkt 1 będą mieć swoje siedziby poza granicami administracyjnymi miejscowości, w której ma swoje miejsce zamieszkania rodzic bądź opiekun dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu uzasadnione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko w takim przypadku możliwe jest bowiem prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Tymczasem stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i nie budzi wątpliwości Sądu.

Sporna zaś pozostaje kwestia, czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Tym samym istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca nie nabyła prawa do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na dziecko A. L., na okres od 1 września 2021 r. do 31 października 2021 r.

Kwestią sporną pozostaje bowiem okoliczność, czy bezsporny fakt zamieszkiwania a brak zameldowania stanowi przesłankę negatywną do otrzymania ww. świadczeń. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że dodatki do zasiłku rodzinnego mogą zostać przyznane jedynie w sytuacji przyznania osobie wnioskującej prawa do tego zasiłku (art. 8 u.ś.r.). Taką wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza również liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 484/11; WSA w Szczecinie z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1048/14; WSA w Olsztynie z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 11/17; NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2993/17 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA pod adresem https://orzecenia.nsa.gov.pl).

Do zasiłku rodzinnego przysługują także dodatki wypłacane w zależności od okoliczności. Może ubiegać się o nie każda osoba mająca prawo do zasiłku rodzinnego. Są to m.in. dwa dodatki wypłacane w związku z obowiązkiem szkolnym. Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku szkolnym w wysokości 100 zł na dziecko. Przysługuje również na dziecko odbywające roczne przygotowanie przedszkolne tzw. "zerówkę". Świadczenie wypłacane jest matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego. Wniosek o wypłatę dodatku składa się do dnia zakończenia okresu zasiłkowego, w którym rozpoczęto rok szkolny albo roczne przygotowanie przedszkolne. Wniosek złożony po terminie organ pozostawi bez rozpoznania.

Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności w wysokości 113,00 zł miesięcznie na dziecko, albo w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadpodstawowej, a także szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki w zakresie odpowiadającym nauce w szkole ponadpodstawowej w wysokości 69,00 zł miesięcznie na dziecko. Dodatek wypłaca się matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka (osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka) lub osobie uczącej się (osoba pełnoletnia ucząca się, niepozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony) przez 10 miesięcy w roku w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego.

Ponadto odkodowując normy kształtujące publiczne prawo strony należy mieć na względzie, że sprawy z zakresu pomocy społecznej mają istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony (często osoby z niską świadomością prawną, nieporadne w kontakcie z administracją) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wybór rozstrzygnięcia (uchylenie bądź zmiana decyzji) zależy od treści stosunku ukształtowanego dotychczasową decyzją. W przypadku decyzji zmieniającej świadczeniobiorca zachowuje prawo do pobieranej pomocy społecznej, natomiast decyzja uchylająca pozbawia całkowicie prawa do otrzymywania świadczenia.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy uruchamiając tryb nadzwyczajny pozbawiły stronę prawa do świadczeń nabytych mocą ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2020 r. uznając, że choć córka strony bezspornie zamieszkuje w K. na ul. [...], gdzie realizuje obowiązek szkolny w Zespole Szkół i Placówek pn. "[...]", to jednak z uwagi na brak zameldowania tamże nie wypełnia ustawowych przesłanek warunkujących to prawo, mimo złożonego zgłoszenia pobytu czasowego, dziecko przez szkołę nie zostało zameldowane czasowo.

Nie podzielając tej oceny należy wskazać, że podstawy nabycia prawa normuje ustawodawca w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc, iż dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że córka strony realizuje obowiązek szkolny w K., z uwagi na orzeczona niepełnosprawność w zespole szkolnym pn. [...]; że córka strony przebywa w tej placówce od poniedziałku do piątku, zamieszkując tam.

Organy orzekające w sprawie, odmawiając prawa stronie do spornego świadczenia, brak podstaw wywiodły z treści przywoływanego wyżej § 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466). Prawodawca w przepisie tym ustanowił, że ustalając prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, uwzględnia się, poza odpowiednimi informacjami wskazanymi w § 2-5, również odpowiednio: 1) oświadczenie o uczęszczaniu dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania; 2) zaświadczenie albo oświadczenie potwierdzające tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania; 3) inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.

W ocenie Sądu wyliczenie to po pierwsze - nie jest ani taksatywne, o czym świadczy zwrot "również odpowiednio" jak i wskazanie w pkt 3 "inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania", ani też po drugie – wymagające, do udowodnienia okoliczności "podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania", łącznego ich wystąpienia - jak zdaje się odczytują to organy obu instancji. Zdaniem Sądu za taką wykładnią przemawia chociażby sformułowanie w pkt 3 "inne dokumenty", stanowiące otwarty katalog dowodowy potwierdzający podjęcie przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. W ocenie Sądu przesłanki określone w pkt 1-3, § 7 cytowanego powżej rozporządzenia określają sposób dowodzenia i dokumentowania zdarzeń, jakimi są fakt pobieranie nauki poza miejscem zamieszkiwania i fakt zamieszkiwania tamże. Może to być udokumentowane oświadczeniem o uczęszczaniu dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania, czy też zaświadczeniem albo oświadczeniem potwierdzającym tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania, ale także w każdy innym sposób niezbędny do ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.

Mając na uwadze tryb, w jakim zapadły objęte skargą rozstrzygnięcia wskazania wymaga także, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Z. G. 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje - ściśle biorąc, może obejmować - dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną - tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 2598/10). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 464/11; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a k.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 k.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej – tu: adwokata - w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd ocen i wskazań, w tym wykładni przepisów i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.