II SA/Ol 870/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę.

W dniach 26 maja – 14 sierpnia 2020 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w Gospodarstwie Rolnym, zarządzanym przez S.D., dalej jako: "strona", "skarżący". Z kontroli został sporządzony protokół. W ustaleniach kontroli stwierdzono między innymi, że

w gospodarstwie przechowywany jest obornik, nabyty na podstawie umowy. Do jego magazynowania wykorzystywane są stare silosy kiszonkowe – 5 betonowych naziemnych silosów. W dniu oględzin stwierdzono, że część płyt betonowych uległa uszkodzeniu. Silosy nie posiadają zbiorników na odcieki z magazynowanego obornika. W trakcie oględzin stwierdzono odcieki pochodzące z przechowywania obornika.

Ponadto wskazano, że podczas kontroli poddano analizie plan nawozowy, ewidencja nawożenia azotem na rok gospodarczy 2018-2019, 2019-2020 wraz

z planowaniem i ewidencją zabiegów agrotechnicznych związanych z nawożeniem azotem. Wskazano, że zastosowana w okresie roku dawka nawozów naturalnych wykorzystywanych rolniczo nie może zawierać więcej niż 170 kg azotu w czystym składniku na 1 ha użytków rolnych. Analiza załączników wykazała, że w 2019 r. przekroczona została dawka nawożenia azotem na działce o nr ewidencyjnym "[...]" . Dawka zastosowana wiosną wyniosła 367 kgN/ha, a jesienią – 198 kgN/ha. Natomiast na działce o nr ewidencyjnym "[...]" dawka zastosowana jesienią wyniosła 156 kgN/ha.

Powyższe wskazano m.in. jako naruszenia w protokole kontroli.

W dniu "[...]"r., skarżący złożył uwagi do protokołu kontroli. Wskazał, że przekroczenia, dotyczące dawki nawożenia azotem dotyczą układu rocznego wiosna-jesień. Nawożenie obornikiem dokonywane jest w układzie jesień-wiosna i tak jest sporządzany plan nawożenia. Obornik rozrzucany jest jesienią przed siewem ozimym,

z tego względu ujęcie w tabeli nawożenia w systemie rocznym jest nieadekwatne.

W dokonanych obliczeniach została nieprawidłowo wyliczona ilość zastosowanego obornika. Skarżący załączył tabelę z prawidłowo naniesionymi obliczeniami.

Odnosząc się do zarzutu, że odcieki z pryzmy obornika przedostają się do gruntu, skarżący podniósł, że obornik jest przechowywany w pięciu betonowych silosach, które mają betonowe ściany. Na dnie każdego z silosów znajduje się betonowa płyta. Wokół została wykonana szeroka opaska z betonowych płyt. Z uwagi na to, że podczas kontroli silosy zajęte były na obornik, nie został zbadany w trakcie oględzin ich stan techniczny i ich ocena może zostać dokonana po opróżnieniu, a nie na podstawie sąsiednich silosów, które są wyłączone z użytkowania.

W piśmie z dnia 9 września 2020 r., organ szczegółowo odniósł się do poszczególnych uwag skarżącego.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]"r., wydanym na podstawie

art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ.U.

z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 26 maja -14 sierpnia 2020 r., w Gospodarstwie Rolnym, zarządzanym przez S.D., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dalej jako: "organ" lub "WIOŚ", zarządził m.in.: zabezpieczyć miejsce przechowywania obornika przed przedostawaniem się odcieków (pkt 1.) oraz nie stosować nawozów naturalnych

w dawce większej niż 170 kg azotu w czystym składniku na 1 ha użytków rolnych (pkt 2.). Organ wyznaczył termin realizacji powyższego w trybie natychmiastowym.

W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził m.in., że na podstawie kontroli, przeprowadzonej w ww. Gospodarstwie Rolnym, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podczas oględzin stwierdzono przedostawanie się odcieków do gruntu z obornika przechowywanego w silosach kiszonkowych. Dno silosów było uszkodzone i nieszczelne. Silosy nie były wyposażone

w zbiorniki zbierające odcieki. Stanowiło to naruszenie pkt 1.4.1. załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu (Dz.U. z 2020 r., poz. 243), dalej jako: "rozporządzenie" w związku z art. 104a ust. 2 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.), zgodnie z którym przechowywanie obornika i gnojówki powinno być prowadzone w sposób bezpieczny dla środowiska, zapobiegający przedostawaniu się wód i odcieków do wód i gruntu.

Organ wskazał też, że podczas kontroli ustalono, że w 2019 r. zastosowano dawkę nawozu powyżej 170 kg/ha, co stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym zastosowana w okresie roku dawka nawozów naturalnych wykorzystywanych rolniczo nie może zawierać więcej niż 170 kg azotu w czystym składniku na 1 ha użytków rolnych.

Ponadto, organ zauważył, że ewidencja zabiegów agrotechnicznych związanych

z nawożeniem azotem nie jest prowadzona na bieżąco oraz zgodnie ze stanem faktycznym.

Stwierdzono też, że podmiot nie zgłosił Staroście instalacji do magazynowania paliw płynnych oraz, że kontrolowany podmiot nie sporządzał i nie przedkładał Marszałkowi Województwa wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, w tym za rok 2018.

S.D. – Zarządca Gospodarstwa Rolnego, wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.),dalej jako: "k.p.a.", polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym umotywowanych zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 14 sierpnia 2020 r., co

w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i uznaniu, że na niektórych działkach rolnych w gospodarstwie zastosowano dawkę azotu powyżej 170 kg na hektar;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym umotywowanych zastrzeżeń do protokołu kontroli, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji uznaniu, że stan techniczny silosów na kiszonkę

w gospodarstwie powoduje, że odcieki przedostają się do gruntu;

3) art. 6, art. 8 § 1 k.p.a., polegające na braku sprawiedliwego i praworządnego prowadzenia postępowania, co doprowadziło do uznania przez organ, że krótkotrwałe przechowywanie obornika w silosach jest nieprawidłowe,

a jednocześnie ustawodawca dopuszcza przechowywanie obornika bezpośrednio na polu przez 6 miesięcy bez dodatkowych zabezpieczeń;

4) punktu 1.4.1. rozporządzenia w zw. z art. 104a ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w trakcie oględzin nie można było stwierdzić, jaki jest stan dna silosów na kiszonkę, w których przechowywany jest obornik;

5) punktu 1.4.7. rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy obornik był przechowywyany krótkotrwale przez 3 miesiące, a możliwe jest jego przechowywane na okres do 6 miesięcy;

6) art. 105 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy

w przedmiotowym gospodarstwie rolnym dawka stosowanych nawozów naturalnych na żadnej z działek nie przekroczyła 170 kg na 1 ha.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w punkcie 1 i 2, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że protokół kontroli, ze względu na dostrzeżone błędy, nie został przez niego podpisany, a zostały wniesione zastrzeżenia. Podtrzymał stanowisko, zgłoszone w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, że nie zostały przekroczone dopuszczalne dawki obornika. Stanowisko organu jest dowolne, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Odnosząc się do kwestii odcieków obornika skarżący wskazał, że w trakcie oględzin w części silosów znajdował się obornik, a pozostałe były puste. W związku z tym, organ nie mógł stwierdzić stanu silosów na podstawie porównania ich do pustych silosów. Takie ustalenia mogły zostać poczynione dopiero po opróżnieniu silosów. Ponadto, obornik znajdował się w silosach ok. 3 miesiące. Zgodnie zaś z punktem 1.4.7. rozporządzenia, możliwe jest czasowe, nie dłużej niż 6 miesięcy, od dnia utworzenia każdej z pryzm, przechowywanie obornika bezpośrednio na gruntach rolnych.

O odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu. Organ podniósł, odnosząc się do zarzutów skarżącego o naruszeniu przepisów k.p.a., że postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji ochrony Środowiska jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innej podstawie i na innych zasadach niż postępowanie w trybie k.p.a. Wobec tego, zarzuty o naruszeniu k.p.a. są nieuzasadnione. Organ załączył jednocześnie tabelę planów nawozowych i ewidencji nawożenia azotem na lata 2018-2019 i 2019-2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa.

Nie mają, w ocenie Sądu, podstaw zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że

w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo mają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r.

o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz.995 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy - na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak wskazuje się

w orzecznictwie, postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach

i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą

z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 503/18). Oznacza to, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli.

W ocenie Sądu, ustalenia kontroli, zawarte w protokole z dnia 14 sierpnia 2020 r., są prawidłowe i wyczerpujące. Organ szczegółowo opisał wskazane naruszenia, odwołując się do dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Ustalenia te zostały potwierdzone w piśmie z dnia 9 września 2020 r., stanowiącym szczegółową odpowiedź organu na uwagi skarżącego z dnia 20 sierpnia 2020 r. do protokołu kontroli.

Także w odpowiedzi na skargę, organ szczegółowo odniósł się do zarzutu skargi dotyczących błędnego uznania, że na niektórych działkach zastosowano dawkę azotu powyżej 170 kgN/ha. W odpowiedzi na skargę, organ w sposób tabelaryczny opisał plany nawozowe i ewidencję nawożenia azotem w latach 2018-2019, 2019-2020.

W ocenie Sądu, ustalenia organu zawarte w powyższych dokumentach są prawidłowe i nie budzą wątpliwości co do przekroczenia przez skarżącego użycia nawozów naturalnych

w dawce większej niż 170 kg azotu w czystym składniku na 1 ha użytków rolnych.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że organ błędnie uznał, iż stan techniczny silosów na kiszonkę w gospodarstwie powoduje, że odcieki przedostają się do gruntu.

W protokole kontroli organ stwierdził, że w starych silosach kiszonkowych przechowywany jest obornik, który został nabyty na podstawie umowy. Silosy nie posiadają zbiorników na odcieki z magazynowanego obornika. W trakcie oględzin stwierdzono odcieki pochodzące z przechowywania obornika. W dniu oględzin obornik znajdował się w dwóch silosach.

W ocenie skarżącego, powyższe zarzuty są nieuprawnione, bowiem organ nie mógł stwierdzić stanu silosów na podstawie porównania do innych silosów, które były puste. Ustalenia takie mogły być poczynione dopiero po opróżnieniu silosów. Ponadto, skarżący odwołał się do postanowień pkt 1.4.7. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem - możliwe jest czasowe, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia utworzenia każdej

z pryzm, przechowywanie obornika bezpośrednio na gruntach rolnych, przy czym:

1) pryzmy lokalizuje się poza zagłębieniami terenu, na możliwie płaskim terenie,

o dopuszczalnym spadku do 3%, w miejscu niepiaszczystym i niepodmokłym, w odległości większej niż 25 m od linii brzegu wód powierzchniowych, pasa morskiego i ujęć wód, jeżeli nie ustanowiono strefy ochronnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

2) lokalizację pryzmy oraz datę złożenia obornika w danym roku na danej działce zaznacza się na mapie lub szkicu działki, które przechowuje się przez okres 3 lat od dnia zakończenia przechowywania obornika;

3) obornik na pryzmie ponownie przechowuje się w tym samym miejscu po upływie 3 lat od dnia zakończenia uprzedniego przechowywania obornika.

Wskazać jednak należy, że organ stwierdził wprost w protokole kontroli, że w trakcie oględzin stwierdzono odcieki pochodzące z przechowywania obornika. Organ podniósł też (w piśmie z dnia 9 września 2020 r.), że silosy nie spełniają funkcji, do jakiej są wykorzystywane, a podczas kontroli nie przedłożono dokumentacji, potwierdzającej stan techniczny silosów.

Zauważyć również należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego,

w piśmie z dnia 7 października 2020 r., skierowanym do organu, wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ujawniono nieprawidłowości w stanie technicznym ww. silosów.

Nie można też uwzględnić zarzutu skargi, dotyczącego niezastosowania w sprawie postanowień pkt 1.4.7. rozporządzenia. Wskazać bowiem należy na postanowienia pkt. 1.4.12. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem - podmioty przyjmujące nawozy naturalne na podstawie umowy powinny posiadać, w chwili przyjmowania tych nawozów naturalnych, odpowiednią powierzchnię lub pojemność posiadanych miejsc do ich przechowywania w bezpieczny dla środowiska sposób, zapobiegający przedostawaniu się odcieków do wód i gruntu.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nabył nawozy na podstawie umowy, tym samym dotyczą go wprost postanowienia pkt. 1.4.12., a nie 1.4.7 rozporządzenia. Zatem obornik nie może być przechowywany bezpośrednio na gruncie, ale na powierzchniach lub

w pojemnikach niepowodujących odcieków do gruntu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.