II SA/Ol 589/22

Dnia 11 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Działdowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 czerwca 2022 roku nr PN.4131.272.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Pierławki, Uzdowo, Wysoka, Ruszkowo I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Działdowo kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Gminy w Działdowie (dalej jako: "Gmina", "skarżąca"), podjęła w dniu

29 marca 2022 r. uchwałę Nr LI/395/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Pierławki, Uzdowo, Wysoka, Ruszkowo, dalej jako: "Plan".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 czerwca 2022 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ nadzoru"), stwierdził nieważność powyższej uchwały

w części obejmującej: § 4 pkt 1 i pkt 2, § 7.2 pkt 1 i pkt 2, § 8.1 i ust. 2, § 8.4 w zakresie dotyczącym sformułowania: "1PF-4", § 8.7, § 9.3, § 11.1, § 11.4 pkt 12 w zakresie dotyczącym sformułowania: "MN, MN/U", § 13 pkt 1, załączniki nr 1-4 oraz załącznik nr 6 do uchwały.

Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że tereny oznaczone symbolami 1MN-1, 2MN-1, 3MN-1, 4MN-3 i 5MN-6 w treści podjętej uchwały, jak też zgodnie z ustaleniami graficznymi Planu (załączniki Nr 1 i Nr 3), przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, dla terenów oznaczonych symbolem 1MN/U-2 (załącznik Nr 2), przewidziano jako wiodącą – funkcję zabudowy jednorodzinnej i usługowej. Dla terenów PF (w tym dla terenu PF-4) ustalono zabudowę produkcyjną z odnawialnych źródeł energii opartych na promieniowaniu słonecznym. Dla obsługi terenów MN i MN/U zaplanowano drogi wewnętrzne oznaczone symbolami: 1KDW-1, 2KDW-2, 3KDW-3 i 4KDW-4.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo, zmienionym uchwałą Nr XLIV/358/14 Rady Gminy Działdowo z dnia 8 maja 2014 r. (dalej jako: "Studium"), obszary te zlokalizowane są w strefie polityki przestrzennej 12.SUR. W strefie tej przewidziano umiarkowany rozwój. Jest to strefa

o typowo rolniczym charakterze, stanowiąca rolnicze zaplecze gminy z dominacją gospodarki wielkoobszarowej. Zgodnie z ustaleniami dla tej strefy, funkcja osadnicza

o umiarkowanym rozwoju, przewidziana jest na terenach określonych w załączniku graficznym do studium. Organ wskazał, że chodzi o ograniczenie niekontrolowanego rozpraszania nowej zabudowy.

Ponadto, organ podniósł, że w charakterystyce wsi W. wskazano, że zachodnia część areału wsi obejmuje grunty o przewadze pochodzenia organicznego,

w znacznej mierze zalesione, o niekorzystnych warunkach dla osadnictwa. Dodatkowo wskazano, że tereny oznaczone 1MN-1, i 2MN-1 zawarte w załączniku Nr 1 do uchwały usytuowane są w granicach prognostycznych obszarów występowania złóż surowców mineralnych, co potwierdzać może całkowicie odmienny kierunek zagospodarowania tego fragmentu gminy.

Wszystkie wymienione wyżej tereny zlokalizowane są poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy.

W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 5MN-6, tereny te w studium zlokalizowane są w strefie 13.SPR, stanowiącej strefę potencjalnego rozwoju, znajdującą się w obrębie wsi Ruszkowo. Zgodnie z ustaleniami obowiązującymi dla tej strefy, funkcja osadnicza rozwojowa przewidziana jest na terenach określonych w załączniku graficznym. W charakterystyce wsi Ruszkowo wskazano, iż jej obszar stanowi teren o korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju osadnictwa, jednakże teren 5MN-6, zlokalizowany jest poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody, nie sposób uznać, aby postanowienia Planu objęte rozstrzygnięciem nadzorczym nie naruszały obowiązujących ustaleń studium.

Ponadto wskazano, że teren oznaczony symbolem 1PF-4 przeznaczony został

w Planie pod zabudowę produkcyjną z odnawialnych źródeł energii, opartych na promieniowaniu słonecznym o mocy powyżej 500kW. W studium wyznaczono obszary lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wraz ze strefą ochronną, stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeważająca część terenu oznaczonego symbolem 1PF-4 wykracza poza granice wyznaczonych w tym zakresie obszarów. Doszło zatem do znaczącej zmiany kierunków zagospodarowania tej części terenu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności we wskazanym zakresie.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Gminę Działdowo, skarżąca wniosła o częściowe uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej terenów opisanych w Planie jako: MN/U-2, 2KDW-2, 3MN-3, 4MN-3, 3KDW-3 oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej, przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że organ gminy nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Dlatego nie sposób zgodzić się z organem nadzoru, jakoby poszczególne tereny wskazane przez organ naruszały ustalenia obowiązującego Studium w sposób kwalifikujący do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Skarżąca zacytowała zapisy studium w strefie SUR, w tym dla wsi W.,

i stwierdziła, że za niedopuszczalne należy uznać wybiórcze powoływanie się wyłącznie na jeden z szeregu zapisów zawartych w Studium. Powołała się przy tym na pkt 8 ust. 7 Studium. W ocenie skarżącej, brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że określenie polityki przestrzennej każdorazowo jest doprecyzowane w opracowanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - pod warunkiem oczywiście zachowania szeroko pojętego ładu przestrzennego. Studium wyznaczało kierunki rozwoju zabudowy na mapie topograficznej w skali 1:25000 bez obecnie dostępnych danych przestrzennych, umożliwiających precyzyjne ustalenie przeznaczenia terenu bez różnicy na skali dokumentu, dlatego przy sporządzaniu planów miejscowych w skali 1:1000, czyli

w skali diametralnie różnej i dużo bardziej szczegółowej od skali opracowania studium – konieczna jest wręcz korekta granic rozwoju zabudowy wskazanych w studium, jednakże przy zachowaniu wskazanych w tymże studium zasad jej rozwoju tj. m.in. "bezpośredniej ekspansji" (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów), czy "oszczędnej gospodarki terenami" i "przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy". Wobec powyższego, dla terenów oznaczonych w Planie 1MN/U-2, 2KDW-2, 3MN-3, 4MN-3, 3KDW-3, zdaniem skarżącej Gminy, najistotniejszy jest zapis Studium, określony w ust. 7 pkt 8, stanowiący

o możliwości powiększania terenów bez potrzeby dokonywania zmiany Studium, jeśli zostały wyczerpane wskazane rezerwy terenowe, a powiększenie następuje na zasadzie bezpośredniej ekspansji (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów). Tereny 1MN/U-2 i 2KDW-2są położone bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej i sąsiadują bezpośrednio

z działką zabudowaną o nr [...] obręb W. Dodatkowo w odległości około 60 m na północ położona jest działka zabudowana obiektem usługowym (sala bankietowa),

a w odległości około 160 m na wschód występują zabudowania stanowiące kontynuację wsi W. Tereny 3MN-3, 4MN-3, 3KDW03 są położone w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej i sąsiadują od południa bezpośrednio z działką zabudowaną o nr [...] obręb W. Dodatkowo w odległości około 160 m na północny-wschód występują zabudowania stanowiące kontynuację wsi W.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, należy uznać, że opisane powyżej tereny nie stanowią ekspansji zabudowy w oderwaniu od wykształconych terenów zabudowanych. Położone są one w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i posiadają dostęp do dróg publicznych, a więc nie występuje również rozpraszanie zabudowy, gdyż rozwój będzie realizowany w ramach kontynuacji istniejących struktur zabudowanych oraz wypełniania zabudową działek pomiędzy terenami zabudowanymi.

Wskazano, że polityka przestrzenna Gminy została w Studium określona w sposób ogólny i Gmina określiła ogólny kierunek zabudowy. Wskazują na to zastosowane oznaczenia na rysunku w połączeniu z zapisami Studium.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podniósł, że nawet przy przyjęciu, że cytowany przez skarżącą przepis Studium faktycznie umożliwia realizację funkcji mieszkaniowo-usługowej bez zmiany Studium, to skarżąca uzasadnia jedynie jedną ze wskazanych w tym przepisie obligatoryjnych przesłanek możliwości powiększenia terenów bez zmiany studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą Gminę, jak i przez organ nadzoru.

Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy,

w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 art. 98 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Gminy Działdowo podjęła w dniu

23 sierpnia 2022 r. uchwałę Nr LIX/445/22 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p." - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami

o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Organ nadzoru zarzuca Gminie, że brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia nienaruszalności Studium.

Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Sąd podziela stanowisko Gminy, że w sprawie należy uwzględnić postanowienia ust. 7 pkt 8 Studium, zgodnie z którymi zasięg terenów dla poszczególnych funkcji wyznaczono graficznie na mapie będącej integralną częścią Studium. Możliwe jest powiększenie tych terenów, bez potrzeby dokonywania zmiany Studium, jeśli zostały wyczerpane rezerwy terenowe, a powiększenie następuje na zasadzie bezpośredniej ekspansji (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów).

Na spełnienie tych warunków wskazują w sposób jednoznaczny rysunki nr 1 i nr 2 załączone do skargi, z których wynika, że tereny 1MN/U-2, 2KDQW-2, 3MN-3, 3KDW-3

i MN-3 mają zostać zabudowane właśnie na zasadzie bezpośredniej ekspansji. Znajdują się one bowiem w pobliżu terenów zabudowanych. Skarżąca wskazała, że tereny 1MN/U-2

i 2KDW-2są położone bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej i sąsiadują bezpośrednio

z działką zabudowaną o nr [...] obręb W. Dodatkowo w odległości około 60 m na północ położona jest działka zabudowana obiektem usługowym (sala bankietowa),

a w odległości około 160 m na wschód występują zabudowania stanowiące kontynuację wsi W Tereny 3MN-3, 4MN-3, 3KDW03 są położone w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej i sąsiadują od południa bezpośrednio z działką zabudowaną o nr [...] obręb W. Dodatkowo w odległości około 160 m na północny-wschód występują zabudowania stanowiące kontynuację wsi W.

Jeśli Gmina zdecydowała się zabudować te tereny, to oznacza, że wyczerpane zostały inne rezerwy terenowe, co nie budzi wątpliwości Sądu. Tymczasem, powyższy przepis ust. 7 pkt 8 Studium nie został w ogóle uwzględniony przez organ nadzoru, co czyni jego ocenę w sprawie błędną.

Należy też wskazać na inne postanowienia Studium. Zgodnie z postanowieniami, dotyczącym strefy SPR – strefy potencjalnego rozwoju, w której położona jest w części wieś W., przewidziana jest tam funkcja osadnicza i rozwojowa, tworzenie rezerw terenowych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i produkcyjną ze szczególnym uwzględnieniem wsi podmiejskich.

Strefa SUR – to zgodnie ze Studium – strefa umiarkowanego rozwoju, gdzie została przewidziana funkcja osadnicza o umiarkowanym rozwoju.

Natomiast zgodnie z postanowieniami Studium, w strefie SUI – o umiarkowanym reżimie – przewidziano pozyskiwanie energii odnawialnej, poprzez kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne, pompy cieplne. Jak wynika z załącznika Nr 2 do uchwały XLIV/358/14 z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo", powiat działdowski woj. warmińsko-mazurskie i z Planu - tereny oznaczone IPF- 4 położone są w niewielkiej części w tej strefie. Tereny te położone są również w strefie, oznaczonej w Studium - 12SUR. Zgodnie z postanowieniami Studium, w strefie SUR przewidziano w obrębie użytków rolnych, terenów wolnych od zabudowy stref SUR, realizację urządzeń wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych – farm elektrowni wiatrowych i pojedynczych wież elektrowni wiatrowych, biogazowni wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Nie ma przy tym znaczenia, że w Planie tereny PF przeznaczono na cele zabudowy produkcyjnej z odnawialnych źródeł energii opartych na promieniowaniu słonecznym. Odnawialne źródło energii to - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów – art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378).

Trzeba też zauważyć, że określenie w rozstrzygnięciu nadzorczym, że stwierdza się nieważność § 8 ust. 4 uchwały, w zakresie dotyczącym sfromułowania "1PF-4" jest nieprecyzyjne i nie pozwala na odczytanie, czego dotyczy to rozstrzygnięcie. Organ nadzoru nie wyjaśnił też w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jednoznacznie podstaw rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Ostatecznie wskazać należy, że plan miejscowy ma doprecyzować zasady, ale

w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany bądź modyfikacji postanowień Studium. Organ nadzoru swoim rozstrzygnięciem tego nie wykazał.

Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia.

Nie można więc w sprawie podzielić stanowiska organu nadzoru, że doszło do znaczącej zmiany kierunków zagospodarowania tej części terenu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. Nie doszło więc do naruszenia postanowień art. 20 ust. 1 art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).