II SA/Ol 471/23

Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 31 marca 2022 roku nr LII/331/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Dobre Miasto uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2.

W dniu 31 marca 2022 r. Rada Miejska w Dobrym Mieście, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej: u.o.s.p.) podjęła uchwałę o numerze LII/331/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Dobre Miasto uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ wniósł skargę, zarzucając, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny jest za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę Dobre Miasto lub inne uprawnione podmioty, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sformułowanie "za każdą godzinę udziału", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi wyjście przez prawodawcę poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest zaś ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dobrym Mieście (dalej jako: organ) wniosła o jej odrzucenie z powodu braku substratu zaskarżenia. Jednocześnie z ostrożności procesowej wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 w zakresie słów "każdą godzinę" oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Stosownie do art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Organ umotywował go tym, że uchwała w § 1 nie zawiera ustępów, w tym ustępu 2 skarżonego przez Prokuratora. W zapisie § 1 uchwały widnieją natomiast dwa punkty. Tym samym brak jest w niniejszej sprawie substratu zaskarżenia, skoro Prokurator skarży ustęp 2 paragrafu 1, który nie istnieje. Powołana przez organ okoliczność nie stanowi przesłanki odrzucenia skargi. Wprawdzie faktycznie skarżący błędnie określił zaskarżony zapis jako § 1 ust. 2 zamiast § 1 pkt 2. Jest to jednak omyłka polegająca na błędnym określeniu punktu jako ustępu. Z treści skargi ewidentnie wynika bowiem jaki zapis i o jakiej treści jest skarżony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Jednocześnie należy podkreślić, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15

ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego

w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie

art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten nie przysługuje za każdą godzinę udziału w wymienionych w § 1 pkt 2 uchwały działaniach – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".

Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną. Pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2. Stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 uchwały tylko w zakresie słów "każdą godzinę" – jak oczekuje organ – powodowałoby, że cały wspomniany zapis byłby nieczytelny i nielogiczny. Przepis ten brzmiałby: 16 zł (...) za udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę Dobre Miasto lub inne uprawnione podmioty.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2.