II SA/Ol 390/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokurator Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 28 listopada 2018 r. nr II/8/18 w sprawie zasad przyznawania zryczałtowanych diet i zwrotu kosztów podróży służbowej Radnym Rady Gminy Rozogi oraz sołtysom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Rozogi (dalej: "organ" lub "Rada Gminy") podjęła 28 listopada 2021 r. uchwałę Nr II/8/18 w sprawie zasad przyznawania zryczałtowanych diet i zwrotu kosztów podróży służbowej radnym Rady Gminy Rozogi oraz sołtysom ( dalej: "uchwała").

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej: "Prokurator", "skarżący"), który zarzucił, że uchwała narusza:

art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "u.o.a.n.") przez stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2018 r., podczas gdy uchwały, których przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i wysokości diet radnych stanowią akty prawa miejscowego, wymagają promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i 14-dniowego okresu vacatio legis,

art. 2 i art. 88 Konstytucji RP regulujące warunek wejścia w życie aktów prawnych między innymi przez ich ogłoszenie,

art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g.") przez nieprawidłowe uregulowanie w § 3 uchwały zasad dotyczących obniżenia diety radnego, w sytuacji gdy jedynym kryterium określającym przesłanki do obniżenia diety radnego jest jego nieobecność na sesjach lub posiedzeniach rady gminy, co wiąże się z obniżką o 25%, z zastrzeżeniem § 4, podczas gdy powyższe abstrahuje od ilości sesji rady lub posiedzeń w miesiącu, ich rodzaju, jak również nie uwzględnia pozostałej sfery działalności mandatowej radnego.

W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu wywiódł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy abstrakcyjne i przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskują uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży. Akt ten nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, co implikuje obowiązek jego właściwej promulgacji stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Art. 4 ust. 2 tej ustawy zezwala na odstępstwo od powyższego, ale rezerwuje to dla "uzasadnionego przypadku". W świetle powyższego, zaniechanie publikacji uchwały skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Prokurator stwierdził ponadto, że zamysł obniżenia diety radnego jest słuszny, lecz organ winien ustalić taki sposób obniżenia diety radnego w danym miesiącu, który uwzględnia brak aktywności radnego na wszystkich polach jego aktywności w sposób proporcjonalny do dni, w których ten mandat sprawował, niezależnie od tego, czy wiązało się to z udziałem w sesji rady gminy, w posiedzeniu komisji, czy realizowaniem innych zadań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Gmina Rozogi przyznała, że skarżona uchwała może być uznana jako akt prawa miejscowego, a w takim wypadku zasadna jest jej promulgacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wyjaśniła, że zaniechanie to wynikało z dotychczasowej praktyki organu nadzoru. Stwierdziła ponadto, że § 3 uchwały zawiera mechanizm uzależniający wysokość diety radnego od jego aktywności w posiedzeniach i przewiduje, że w przypadku wykonywania innych obowiązków związanych z pełnieniem funkcji radnego, które będą uniemożliwiały obecność na posiedzeniu sesji lub komisji, dieta nie ulega obniżeniu, co w praktyce funkcjonowania gminy okazało się wystraczające.

Zauważyła, że stworzenie jednolitego dla wszystkich radnych mechanizmu uwzględniającego inne pola aktywności radnego, które nie są prawnie limitowane powoduje, że stworzenie usankcjonowanego prawnie algorytmu dla ewentualnego wyliczenia potrącenia jest wyjątkowo trudne czy wręcz niemożliwe. Z jednej bowiem strony aktywności radnego poza udziałem w pracach rady nie da się zadekretować, z drugiej - ustalenie dla tego pola aktywności określonej wartości pomniejszającej dietę może znacząco skomplikować mechanizm stosowania "obniżeń" diety i wymusi niejednolitość stawek potrącenia, co może spowodować nieskuteczność takich rozwiązań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W tej kwestii należy odwołać się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie

z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2043 r. poz. 572). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 14.06.2022 r. III OSK 4382/21 i z 28.04.2020 r. II OSK 570/19 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA: z 25.09.2019 r. II OSK 2678/17, 20.09.2018 r. II OSK 2322/16, 13.12.2016 r. I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z: 19.06.2019 r. II OSK 2048/17, 20.09.2018 r. II OSK 2353/16, 25.02.2016 r. II OSK 1572/14, 11.09.2012 r. II OSK 1818/12).

Uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

W związku z tym, przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 8 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 grudnia 2018 r. Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie, do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w tym publikatorze nie doszło.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n, to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut skargi. Z tego względu rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z powodu naruszenia ww. przepisów ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie byłoby uprawnione, szczególnie że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały w tym przedmiocie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.