II SA/Ol 343/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F.W. na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 stycznia 2023 r., nr BW-I.142.8.2022 w przedmiocie powołania zarządu komisarycznego oraz odwołania wójta gminy postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia

Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. F.W. (skarżący) zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o powołanie zarządu komisarycznego dla gminy S. oraz odwołanie wójta gminy, wskazując na nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, odpowiadając na złożony wniosek, pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. udzielił skarżącemu obszernych wyjaśnień co do stosowania przez wojewodę środków nadzoru wskazanych w art. 96-97 ustawy o samorządzie gminnym i poinformował, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki do zastosowania, tychże środków względem wójta.

W wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze z dnia 21 marca 2023 r. skarżący, powołując art. 171 Konstytucji RP oraz art. 85, art. 87 i art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zarzucił Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu bezczynność i niedopełnienie obowiązków służbowych w sprawie powołania zarządu komisarycznego dla Gminy S. oraz "wydalenia" Wójta Gminy S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wykonuje uprawnienia nadzorcze z urzędu, a nie na wniosek podmiotów zainteresowanych wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru decyduje samodzielnie o wszczęciu postępowania, co oznacza że nie jest związany wnioskami, czy też skargami o podjęcie określonego postępowania nadzorczego. Dodał, że sprawa prowadzona pod sygnaturą PN.40.14.2023 została rozpatrzona w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., normującego rozpoznanie skarg i wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ nie może być merytorycznie rozpatrzona przez sąd administracyjny.

Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tymczasem przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Wojewody z 4 stycznia 2023 r. zawierające stanowisko o braku podstaw do wydania aktu nadzoru. Pismo to nie należy do wymienionych w powołanym przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii aktów bądź czynności. Przede wszystkim przedmiotowa informacja organu nie może zostać potraktowana ani jako rozstrzygnięcie nadzorcze, ani jako decyzja administracyjna. Działalność wojewody jako organu nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa - art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 76 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) podlega kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny tylko w ograniczonym zakresie, a więc nie obejmuje stanowiska Wojewody o braku podstaw do podjęcia działań nadzorczych. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do nakazania wojewodzie, by takie działania podjął, a do tego w istocie zmierza niniejsza skarga. Ponadto zasadnie wskazuje Wojewoda, że wykonuje uprawnienia nadzorcze z urzędu, a nie na wniosek podmiotów zainteresowanych wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru decyduje samodzielnie o wszczęciu postępowania, co oznacza że nie jest związany wnioskami, czy też skargami o podjęcie określonego postępowania nadzorczego. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienie WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. III SAB/Lu 1/21, CBOSA), interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane jedynie, jako sygnał w sprawie. Tak więc weryfikacja celowości zastosowania danego środka nadzoru w konkretnej sprawie pozostaje w wyłącznej kompetencji wojewody, jako organu nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Dodatkowo Sąd podkreśla, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, się że w sprawach dotyczących postępowania skargowego (Dział VIII k.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1961/11 oraz postanowienia NSA z: 20 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3694/21; 1 marca 2010 r. sygn. II OSK 478/09; 25 lutego 2009 r. sygn. II OSK 241/09, CBOSA).

W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (por postanowienie NSA z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2091/16, CBOSA). Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z powyższych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.