II SA/Ol 270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczących budowy domu jednorodzinnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia D. J. na postanowienie Starosty "[...]" z dnia "[...]" o odmowie udostępnienia akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]" - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

D. J. (skarżący) złożył do Starosty "[...]" wniosek z dnia 18 czerwca 2020 r., o udostępnienie dokumentacji projektowej budowy domu jednorodzinnego w miejscowości "[...]", na dz. nr "[...]", obr."[...]".

Starosta pismem z dnia "[...]", w odpowiedzi na powyższy wniosek poinformował skarżącego, że nie jest stroną w wydanym przez Starostę pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]’. W związku z tym nie może udostępnić akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że decyzja pozwolenia na budowę oraz kopia projektu zagospodarowania terenu może mu zostać udostępniona na podstawie art. 2 ust. 1 , art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) po złożeniu wniosku w tym trybie.

Skarżący, pismem z dnia 2 lipca 2020 r., ponowił swój wniosek o udostępnienie dokumentacji projektowej budowy domu jednorodzinnego w miejscowości "[...]", na dz. nr "[...]", obr. "[...]". Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie budowany budynek został posadowiony za wysoko, powodując wyniesienie terenu w sąsiedztwie jego nieruchomości. Powstała w wyniku wyniesienia budynku różnica terenu sprawia, iż podczas opadów na jego działce gromadzi się woda opadowa.

Starosta "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" skarżącemu udostępnienia akt sprawy dotyczących pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości "[...]" na dz. nr "[...]". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że akta postępowania administracyjnego w trybie art. 73 k.p.a., mogą być udostępnianie wyłącznie stronom tego postępowania. Pozostałe osoby mogą wystąpić o udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p., czego wnioskodawcza nie uczynił.

Na powyższe postanowienie zażalenie skarżący wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji i wniósł o uchylenie postanowienia. Wyjaśnił, że jego działka (dz. nr "[...]") sąsiaduje z działką (dz. nr "[...]"), na której prowadzona jest budowa domu jednorodzinnego. Inwestor wykonując roboty budowlane znacznie podniósł pierwotny teren gruntu. Podniesiony teren gruntu doprowadził do zmiany spływu wód opadowych kierując je na jego działkę, co narusza art. 29 ust. 1 ustawy Prawa wodnego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Wojewoda podniósł, że prawo wglądu w akta sprawy ustawodawca przewiduje wyłącznie dla strony postępowania. Ustalenia zaś kręgu stron dokonuje orzekający w postępowaniu głównym organ administracji publicznej, mając na uwadze stosowne regulacje, w tym materialnoprawne, będące podstawą wydawanego rozstrzygnięcia. W sprawie, Starosta w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]" ustalił, że obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr "[...]" zamyka się w granicach działki inwestycyjnej i stronami w tym postępowaniu są wyłącznie inwestorzy. Skoro w ramach postępowania zakończonego decyzją ostateczną skarżący nie uzyskał statusu strony, to nie mógł być stroną w tzw. postępowaniu incydentalnym, prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. W tym postępowaniu, organ administracji nie może dokonywać odmiennych ustaleń, co do kwestii legitymacji procesowej, w której to kwestii wypowiedział się już w innych postępowaniach. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a. i prawo wglądu w akta sprawy, nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu głównym ustaleń, co do legitymacji procesowej strony. Postępowanie wpadkowe, którego przedmiotem jest prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. (kontrolowane w niniejszej sprawie zażaleniowej) nie jest postępowaniem "w sprawie", nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii, jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. Skoro uprawnienie do wglądu w akta sprawy jest pochodną statusu strony postępowania (art. 73 par. 1 k.p.a.), to sposób prowadzenia robót budowlanych nie mógł wpłynąć na odmienną ocenę kwestii legitymacji procesowej w kontrolowanym obecnie postępowaniu.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Wojewody skarżący zarzucił mu naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na tym że: nie dokonał oględzin terenu; organ nie podważył, iż nie podwyższono poziomu gruntu; organ nie odniósł się do stawianych zastrzeżeń w postaci zmiany spływu wód powierzchniowych na działkę skarżącego podczas opadów deszczu. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia postanowienia w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej I, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł, że posiada interes prawny w tej sprawie, z kolei organy obu instancji nie zaprzeczyły by inwestycja na działce "[...]" nie miała negatywnych skutków dla jego działki. Organy nie podjęły polemiki i nie odniosły się do stawianych zarzutów, że zmiana wód opadowych nie jest istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 3 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczących budowy domu jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić, ale wyłącznie stronie, przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2 art. 73 k.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.)

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98; z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98; z dnia 5 września 2001 r., II SAB/GD 127/00, Palestra 2002/9-10/202). Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania.

Skarżący żądał od organów udostępnienia mu dokumentacji projektowej budowy domu jednorodzinnego w miejscowości "[...]", na dz. nr "[...]", obr. "[...]". Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: P.b.) zawiera właściwą tylko dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę definicję strony. W myśl tej regulacji stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 w/w ustawy nakazuje rozumieć obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z powyższych unormowań wynika jasno, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będzie taki podmiot praw rzeczowych do nieruchomości, która znajduje się w takim otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, na którym obowiązują związane z tym obiektem prawne ograniczenia w zagospodarowaniu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Sąsiedztwo nieruchomości względem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie oznacza, iż zostaną one objęte automatycznie obszarem oddziaływania obiektu (patrz. szerz. S. Zwolak, Problematyka obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, Administracja 2016/4/154-165).

W sprawie, Starosta w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]" ustalił, że obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr "[...]" zamyka się w granicach działki inwestycyjnej i stronami w tym postępowaniu są wyłącznie inwestorzy. Skoro w ramach postępowania zakończonego decyzją ostateczną skarżący nie uzyskał statusu strony, to nie mógł być stroną w tzw. postępowaniu incydentalnym, prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. Zatem wniosek o dostęp do akt sprawy został rozpoznany prawidłowo, co zostało wykazane w oparciu o należycie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Innymi słowy, nie doszło do naruszenia art. 74 § 2 ..p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 u.P.b.

Zatem wydane w niniejszej sprawie postanowienia jako legalne powinny pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.