II SA/Ol 198/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 26 czerwca 2019 r. nr BRM.0007.37.2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Orneta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 26 lutego 2021 r (data wpływu do organu) Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 26 czerwca 2019 r.,

nr BRM.0007.37.2019 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Orneta, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 9 lipca 2019 r. pod poz. 3529. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w części § 2, § 5 zd. 1, § 12 ust. 1, § 17, § 19, § 24 ust. 2 i 3 w związku

z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") i art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy

z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., dalej jajo: "u.z.z.w") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w wymienionych przepisach, polegające na :

- utworzeniu w § 2 regulaminu definicji legalnych, podczas gdy Rada Miejska

nie miała kompetencji do powtarzania i modyfikowania przepisów ustawowych ani tworzenia własnych pojęć;

- wskazaniu w § 5 zd. 1 regulaminu, że świadczenie usług zaopatrzenia

w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do powielania zapisów ustawowych (w tym przypadku art. 6 ust. 1 u.z.z.w.);

- zamieszczeniu w § 12 ust. 1 regulaminu zapisów określających, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie;

- określeniu w § 17 i § 19 regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo może wstrzymać lub ograniczyć dostawę wody albo wstrzymać lub ograniczyć odbiór ścieków, podczas gdy Rada Miejska nie została do tego upoważniona;

- zamieszczeniu w § 24 ust. 2 i 3 regulaminu zapisów dotyczących obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej celem zapewnienia dostaw wody na cele przeciwpożarowe oraz określeniu sposobu ustalania rozliczenia za wodę pobranej na cele przeciwpożarowe, podczas gdy Rada nie została upoważniona do regulowania tych kwestii.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator wniósł o rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym

w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i została pozytywnie zaopiniowana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – postanowieniem z 8 maja 2019 r. Podniósł, że na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Natomiast art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego - stanowi to istotne naruszenie prawa i może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Z drugiej zaś strony przekroczenie granic upoważnienia również jest podstawą do uznania regulaminu za nieważny. Podkreślono, że w § 2 załącznika do uchwały Rada przekroczyła swoje kompetencje wskazane w art. 19 u.z.z.w., tworząc definicje legalne, podczas gdy nie miała ona kompetencji do powtarzania i modyfikowania przepisów ustawowych ani tworzenia własnych pojęć. Dodatkowo działanie takie jest sprzeczne z § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) stanowiącego, że w uchwale nie powtarza się m.in. przepisów ustaw (np. definicja "odbiorcy usług" zawarta została w art. 2 pkt 3 u.z.z.w.). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019r.m (sygn. akt II SA/O1 150/19) wskazał, że "...zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, w ten sposób narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą". Stanowisko to jest zbieżne z tezami zawartymi w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17. Prokurator akcentował też, że Rada nie może regulować kwestii obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej celem zapewnienia jej dostaw, czy określenia sposobu ustalania rozliczenia za wodę pobranej na cele przeciwpożarowe. Wskazał, że w tej kwestii wypowiedział się m.in. WSA w Gliwicach

w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/G1 727/18, LEX 2585054 stwierdzając, że warunkiem dostawy wody na cele przeciwpożarowe nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Delegacja ustawowa mieszcząca się pod określeniem "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej - warunki te (dostarczania wody na cele przeciwpożarowe) powinny być ujęte w regulaminie, a nie

w umowie o jakiej mowa. Dodatkowo jest to niedozwolona subdelegacja ustawowych uprawnień Rady. Kalkulacja cen za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe stanowi również nieuprawniony zapis regulaminu. WSA w Opolu w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, stwierdził, że ustalanie w regulaminie zasad kalkulacji za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. ( aktualnie: art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.), albowiem w regulaminie powinny być jedynie postanowienia dotyczące warunków dostawy, a nie prowadzenia rozliczania wody.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik gminy wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że postanowieniem z dnia 8 maja 2019 r. organ regulacyjny, o którym mowa

w art. 27a ust. 1 u.z.z.w., stwierdził zgodność przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Orneta

z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Tym samym na skutek zaskarżenia przez prokuratora niektórych postanowień regulaminu powstał swoisty dualizm formalnoprawny, polegający na tym, że z jednej strony uprawniony i zobowiązany z mocy ustawy organ regulacyjny pozytywnie opiniuje w całości projekt regulaminu, z drugiej zaś strony, do pozytywnie zaopiniowanego regulaminu zastrzeżenia wnosi prokurator. W tym stanie rzeczy zasadna jest sugestia, że skarga być może jest przedwczesna i czy przed jej wniesieniem, prokurator jako organ stojący na straży praworządności nie powinien zażądać wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem organu regulacyjnego. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, pełnomocnik organu gminy stwierdził, że:

- § 2 regulaminu zawiera postanowienia, które mają charakter informacyjny

i tym samym nie są to przepisy prawa materialnego, co pozwala na stwierdzenie, że ich kwestionowanie nie znajduje uzasadnienia;

- w art. 6 ustawy jest mowa o "dostarczaniu wody lub odprowadzaniu ścieków", podczas gdy w § 5 zd. 1 regulaminu jest mowa o "świadczeniu usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków". W zawiązku z powyższym nie może być w tym przypadku mowy

o powielaniu zapisów ustawowych;

- § 12 ust. 1 regulaminu rozwija i doprecyzowuje jakie warunki powinna spełnić osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci, a jednym z tych warunków jest złożenie wniosku

o ustalonej treści;

- dyskusyjna jest kwestia niezgodności z prawem § 17 i § 19 regulaminu, albowiem unormowania te odpowiadają dyspozycji art. 19 ust. 5 u.z.z.w., w którym jest mowa

o prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego;

- nie ma niezgodności § 24 pkt 2 regulaminu z ustawą. Przepis art. 22 u.z.z.w nie reguluje kwestii formalnego rozliczania się z przedsiębiorstwem za wodę pobraną na cele wymienione w tym przepisie. Natomiast konieczność zawarcia umowy podyktowana jest przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021r. poz. 305).

- całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283 ze zm.). Pełnomocnik wskazał, że w wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych

i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Pełnomocnik podał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny

z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko

w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy

w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu

(tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie

z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do uwag pełnomocnika gminy

o przedwczesności skargi z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia organu regulacyjnego, pozytywnie opiniującego zaskarżoną uchwałę, wyjaśnić należy, że organ stanowiący gminy jest zobowiązany, na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., wystąpić

o zaopiniowanie projektu regulaminu. Organ regulacyjny wydaje opinię w zakresie zgodności z przepisami ustawy w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.). Jednak ostatecznie, w myśl art. 19 ust. 3 u.z.z.w., to rada gminy uchwala regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że co do zasady stanowisko organów współdziałających wyrażane w formie opinii nie jest wiążące prawnie, jedynie uzgodnienie ma charakter wiążący. Rada gminy musi spełnić wymóg formalny uzyskania opinii organu regulacyjnego i mieć na uwadze to stanowisko, jednak rolą organu regulacyjnego nie jest przeprowadzanie kontroli prawidłowości realizacji przyznanych radzie gminy kompetencji prawotwórczych, ale weryfikacja i zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (projekt uzasadnienia do ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), wprowadzającej do ustawy z 7 czerwca 2001 r. brzmienie powyższych przepisów, druk VIII.1905). Organ regulacyjny tylko w zakresie swojej właściwości ocenia projekt regulaminu. Nie można więc przyjmować, że stanowisko pozytywnie opiniujące organu regulacyjnego przesądza o zgodności z prawem uchwalonego regulaminu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane,

z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie

z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego

w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym,

z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania

w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele jak

i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami

(w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Oczywistym jest, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej",

stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Podkreślić należy, że przepisy regulaminu, który jest aktem prawa miejscowego, nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Akt prawa miejscowego powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2010 r.,sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikacji.

Sąd zgadza się z prokuratorem, że § 2 regulaminu zawiera pojęcia, które zostały już zdefiniowane w u.z.z.w. lub którymi posługuje się ta ustawa. W związku z tym nie jest dopuszczalne definiowanie takich pojęć w akcie niższego rzędu. Poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż

w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r. , sygn. akt II SA/Ol 145/11, publ. w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne,

z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 496/20, publ. w CBOSA). Dostrzec należy przy tym, że w rozpatrywanym przypadku § 2 uchwały ogranicza się do podania znaczenia skrótów takich jak: "ustawa", "przedsiębiorstwo", "odbiorca usług", "umowa". Rada Miejska wskazała, że "ustawa" oznacza ustawę z 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; "przedsiębiorca"

i "umowa" to pojęcia, o których mowa w tej ustawie, zaś treść skrót "odbiorca usług" odpowiada wprost definicji zawartej w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Takie zabiegi legislacyjne, mimo że niewłaściwe, w ocenie Sądu nie naruszają w sposób istotny prawa, gdyż nie modyfikują w ogóle treści ustawowych, odsyłając właściwie do nich.

Analizując natomiast zgodność z prawem pozostałych zawartych w regulaminie przepisów usystematyzowanych w rozdziałach odpowiadających poszczególnym punktom art. 19 ust. 5 u.z.z.w., Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważność całej uchwały.

Weryfikując po kolei przepisy regulaminu, Sąd uznał, że doszło do niepełnej realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Na podstawie tego przepisu regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przedmiotowy regulamin zawiera postanowienia w tym przedmiocie w rozdziale drugim, normując minimalną ilość dostarczanej wody na dobę, jej ciśnienie oraz minimalną ilość odbieranych ścieków na dobę, a także zapewnia ciągłość tych usług (§ 3 i § 4). Nie określa natomiast minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Przy realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. należy mieć na uwadze treść art. 5 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody

i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Skoro unormowanie to obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do dostarczania wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem i należytej jakości, to pojęcia te nie są bez znaczenia dla określenia minimalnego poziomu usług, jakie przedsiębiorstwo jest w stanie i powinno oferować. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18, WSA w Olsztynie z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 78/21, publ w CBOSA). Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w. albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20 , publ. w CBOSA).

Niewłaściwie zrealizowana została również delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., który nakazuje, aby w regulaminie określone zostały warunki i tryb zawierania umów

z odbiorcami usług. W ramach tej delegacji Rada Miejska postanowiła w § 5 regulaminu, że świadczenie usług odbywa się w oparciu o pisemną umowę. Postanowiono też w zdaniu drugim, że przedsiębiorstwo może posługiwać się wzorcem w postaci ogólnych warunków umów. Poza tym w § 6 regulaminu określono z kim jest zawierana umowa, a w § 7 z kim może być zawarta. Dostrzec więc wypada, że art. 6 ust. 1 u.z.z.w. stanowi wyraźnie, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy. W art. 6 ust. 4-8 u.z.z.w. ustawodawca też ściśle uregulował z jakim podmiotem taka umowa może zostać zawarta. W związku z tym lokalny prawodawca nie może już wkraczać w tę materię. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2364/18, publ. w CBOSA). Postanowienia dotyczące formy umowy, czy strony podmiotowej umowy nie mogą być utożsamiane z warunkami ani trybem zawierania umów, do których określenia ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę. W wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 63/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rada gminy nie ma uprawnienie do określenia w regulaminie formy, w jakiej winny być zawarte umowy. Zakres delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy. Dlatego za istotnie naruszający prawo należy uznać § 5 zd. pierwsze oraz § 6 i § 7 regulaminu.

W rozpatrywanym przypadku treść § 6 odpowiada brzmieniu art. 6 ust. 2 u.z.z.w., a treść

§ 7 odpowiada art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Niemniej jednak doszło do modyfikacji postanowień ustawowych przez ograniczenie możliwości zawierania umów tylko z niektórymi podmiotami wymienionymi w ustawie.

W ramach delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., za istotnie naruszającą prawo należało uznać treść § 9 i § 10 regulaminu. W ramach tej delegacji rada gminy określa sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. I w tym zakresie organ uchwałodawczy gminy ograniczył się w zasadzie do powtórzenia regulacji ustawowych, czyniąc to nieadekwatnie do zakresu delegacji ustawowej. W § 9 regulaminu przyjęto, że "Ilość pobranej wody ustala się na podstawie: 1) Ilość dostarczonej wody ustala się na podstawie odczytu wodomierza głównego. 2) W razie braku wodomierza głównego ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, określone w przepisach wykonawczych do art. 27 ust. 3 ustawy". Brzmienie tego przepisu odpowiada treści art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Skoro ustawodawca normuje sposób ustalania pobranej wody to nie może być on powtarzany w regulaminie jako "sposób rozliczeń". Zgodnie zaś z § 10 regulaminu "Wejście w życie nowych taryf nie powoduje konieczności zmiany umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków". Przepis ten ingeruje wyraźnie w treść umowy, co jest niedopuszczalne w świetle zasady swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu

i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących

w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych

i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Nie może budzić wątpliwości,

że podejmowanie przez radę gminy postanowień dotyczących wymienionych elementów umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treści umowne, co podkreślić należy, podlegają przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18, WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publ. w CBOSA). Ponadto wskazać należy, że w art. 24g i art. 24h u.z.z.w. ustawodawca unormował od kiedy obowiązują nowe taryfy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził również brak właściwej realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt. 4 u.z.z.w. Na podstawie tego przepisu rada gminy ma obowiązek określić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci. W niniejszej sprawie realizacja tej delegacji polegała na wskazaniu, że odbywa się to na wniosek, określono w § 12 ust. 1 regulaminu co powinien zawierać taki wniosek. Stwierdzono w § 12 ust. 2, że przedsiębiorstwo wydaje warunki przyłączenia do sieci. W ust. 3 określono co powinny określać takie warunki oraz wskazano w ust. 4, że w przypadku barku możliwości przyłączenia, przedsiębiorstwo informuje o tym i podaje przyczyny. Zapisy takie nie wyjaśniają w ogóle warunków przyłączenia do sieci. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 i wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1731/14 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 5 uz.z.w.). Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Bezspornie z literalnego brzmienia przepisu art. 19 ust. 2 pkt. 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki (por. też wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 162/19 (publ. w CBOSA). Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania. W świetle tych unormowań rada gminy powinna ustalić

w regulaminie warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości.

Wbrew wymogom delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. zaskarżona uchwała nie wskazuje też warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 761/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zawarty w tym przepisie zwrot: "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Analiza w tym zakresie treści postanowień regulaminu wskazuje, że § 13 - § 15 regulaminu w istocie nie określają technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. warunków, po spełnieniu których będzie możliwy dostęp do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zatem i w tym zakresie powyższa regulacja nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W § 13 regulaminu zawarto jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że "Dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych wyznaczają techniczne możliwości istniejących urządzeń wodociągowych

i urządzeń kanalizacyjnych: ich stan techniczny, przepustowość, zdolność produkcyjna

i lokalizacja nieruchomości". Takie ustalenie nie wyjaśnia w ogóle jakie dokładnie okoliczności muszą zaistnieć, aby było możliwe podłączenie do sieci. Ponadto Rada postanowiła w § 14 regulaminu, że "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w konkretnym przypadku wyznaczają warunki przyłączenia, umowa o przyłączenie. Zgodnie z tym unormowaniem to przedsiębiorstwo ma określać warunki techniczne. Natomiast w myśl art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. to regulamin powinien zawierać ogólne wytyczne w tym zakresie, które powinny zostać uwzględnione następnie przy wydawaniu warunków przez przedsiębiorstwo i zawieraniu umów. § 15 regulaminu stanowi zaś, że "Jeżeli są spełnione warunki przyłączenia oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Unormowanie to stanowi powtórzenie art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Zmieniono tylko szyk zdania. Tym samym Rada Miejska nie ustaliła w ogóle warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Sąd zgadza się ze skarżącym, że w ramach delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania przypadków wstrzymania lub ograniczania dostawy wody i odbioru ścieków, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale w § 17, § 18 ust. 3 i § 19 regulaminu. W art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. ustawodawca zobowiązuje lokalnego prawodawcę jedynie do określenia "sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów". Zatem przepis ten pozwala jedynie wskazać sposób postępowania w przypadku, gdy zaistnieje przesłanka uniemożliwiająca dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, ale przepis ten nie może być podstawą do uregulowania samej przesłanki uzasadniającej wstrzymanie dostaw wody lub wstrzymanie odprowadzania ścieków (tak: NSA w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 230/20; publ. w CBOSA).

Nie ma także uzasadnionych podstaw prawnych treść § 21 ust. 1 regulaminu,

w którym Rada Miejska określiła jakie wymogi formalne musi spełnić reklamacja. Takie działanie nie mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., nie dotyczy bowiem "standardów obsługi odbiorców usług", w tym "sposobu załatwiania reklamacji" czy "wymiany informacji". Poza te treści wykracza także § 21 ust. 2 regulaminu, w którym zobowiązano odbiorcę usług do udostepnienia nieruchomości, wskazując, że zaniechanie tego obowiązku wstrzymuje rozpatrzenie reklamacji. Organ stanowiący gminy nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 7 u.z.z.w. osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi. W związku z tym, już ustawodawca unormował prawo wstępu na nieruchomość w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych i istnieją środki prawne, aby to prawo wyegzekwować. Osoba władająca nieruchomością ma obowiązek jej udostępnienia i organ stanowiący gminy nie powinien wstrzymywać rozpatrzenia reklamacji z powodu niezgodnego z prawem działania. Poza omawianą delegację z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. wykracza również treść

§ 22 regulaminu, który stanowi, że w przypadku obniżenia parametrów dostarczanej wody z przyczyn, za które odpowiada przedsiębiorstwo, uwzględnienie reklamacji następuje

w formie udzielenia odbiorcy usług bonifikaty w wysokości określonej w umowie. Przepis ten wkracza w treści umowne, co jak wyjaśniono powyżej, jest niedopuszczalne. Ponadto "sposobu załatwienia reklamacji", o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., nie można utożsamiać ze sposobem uwzględnienia reklamacji, gdyż chodzi tu jedynie o określenie "standardów obsługi odbiorców usług", a więc określenie sposobu obsługi.

Zasadny jest też zarzut skargi dotyczący § 24 ust. 2 i 3 regulaminu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że treść tych unormowań nie stanowi "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe", w myśl art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Stosownie do tego unormowania regulamin powinien bezpośrednio regulować warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie zobowiązywać, jak to uczyniono w § 24 ust. 2 regulaminu, do zawierania umów określające takie warunki (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2119/19, publ. w CBOSA). Nie ma też podstaw, aby jako warunek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe formułować sposób rozliczenia za wodę pobraną na ten cel. Zasadnie prokurator wskazał, że z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Kwestia zaś ustalenia ilości pobranej na ten cel wody nie stanowi "warunku dostarczania wody". Przy realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. należy mieć na uwadze, że do zadań własnych gminy należy ochrona przeciwpożarowa (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Zadania te określają przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 961). Na podstawie art. 13 ust. 3 tej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). W myśl § 4 ust. 3 tego rozporządzenia woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna

w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nawiązanie do tego aktu prawa miejscowego zostało wprowadzone również w § 4 ust. 4 rozporządzenia, które określiło, że wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. W § 4 ust. 5 rozporządzenia wskazano uzupełniające źródła wody w przypadku, gdy w jednostce osadniczej zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem nie zapewniają ilości wymaganych do celów przeciwpożarowych. W rozporządzeniu tym wskazano też w § 10 ust. 1 i 2, że na sieci wodociągowej przeciwpożarowej stosuje się hydranty zewnętrzne naziemne lub podziemne. W świetle przytoczonych regulacji regulamin dostarczania wody powinien określić przede wszystkim z jakich urządzeń sieci wodociągowej można korzystać na cele przeciwpożarowe, a nie wskazywać, że są to miejsca uzgodnione z przedsiębiorstwem

(§ 24 zdanie pierwsze regulaminu). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w ramach delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. regulamin określa kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 217/20 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 210/20, publ. w CBOSA).

Mając na względzie powyższe rozważania, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja z zaskarżonej uchwały tylko wymienionych wyżej przepisów skutkowałaby tym, że w obrocie prawnym pozostawałby regulamin, który wobec braku obligatoryjnych elementów, nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15, publ. w CBOSA).