II SA/Ol 1139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. i B. B. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2017 r., nr XXXIV/571/17 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy Nagórkami i Jarotami w Olsztynie" część "C" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 6ZP w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...] wraz z załącznikiem graficznym w tym zakresie ; II. zasądza od Gminy Olsztyn na rzecz skarżących M. B. i B. B. solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M.B. i B.B. (dalej jako: "skarżący"), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę nr XXXIV/571/17 Rady Miasta Olsztyna z 29 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego między Nagórkami i Jarotami w Olsztynie część C". Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący zarzucili m.in., że plan miejscowy jest sprzeczny ze studium, przez co narusza art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Wywiedli, że z naruszeniem art. 15 ust. 3 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. plan wprowadza w granicach własności prywatnej tereny publiczne, wykraczające poza przyjęte w studium ustalenia. Zdaniem skarżących, ingerencja w ich prawo własności nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, wobec czego nie zdaje tzw. testu proporcjonalności, co uchybia art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Podnieśli też, że brak jednoznaczności między częścią tekstową a graficzną planu narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Zarzucili ponadto, że plan nadmiernie ingeruje w treść przysługującego skarżącym prawa własności oraz narusza zasadę, że ograniczenie prawa własności następuje w drodze ustawy.

Skarżący stwierdzili, że posiadają interes prawny do wniesienia skargi, gdyż przysługuje im prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym, a zapisy planu przewidują przeznaczenie działki [...] pod tereny publiczne (zieleń parkową).

Wskazali, że z rysunku nr 4 prognozy oddziaływania na środowisko do projektu planu wynika, że znaczna część obszaru określonego jako koncentracja usług ogólnomiejskich, mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami wysokiej intensywności występująca w granicach opracowania planu, została przyjęta w planie jako obszary zieleni parkowej, urządzonej, izolacyjnej i oznaczona symbolem 6ZP. Tym samym występuje sprzeczność między rysunkiem planu a rysunkiem studium, gdyż granica terenów o symbolu 6ZP została przesunięta o ponad 100 m, zmniejszając przez to powierzchnię terenów oznaczonych jako obszary koncentracji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami o wysokiej intensywności o około 4 ha. Podkreślili, że w nieobowiązującej uchwale nr LVII/907/14 z 18 sierpnia 2014 r. Rada Miasta prawidłowo przyjęła linię rozgraniczającą teren 6ZP, zgodnie z ustaleniami studium. Skarżący stwierdzili, że potrzeba przyjęcia tak dużego obszaru przeznaczonego pod zieleń urządzoną z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową i sportową nie jest niczym uzasadniona i narusza ich prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyna wniosła o oddalenie skargi

w całości i przeprowadzenie dowodu z porównania przeznaczenia terenów w planach

z 1997 r. i z 2017 r. Stwierdziła, że plan miejscowy został sporządzony zgodnie z art. 15 u.p.z.p. i został pozytywnie zweryfikowany przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. Podkreśliła, że uchwalając studium (uchwała Rady Miasta Olsztyna Nr XXXVII/660/13), rada gminy sama decyduje o zakresie związania (szczegółowości), o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną, to jest rozdzielenia ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa i część graficzna planu miejscowego oraz studium. Podkreśliła, że na s. 35 studium zapisano, że "Wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych ‘linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania’ stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń studium z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów. Tym samym określenie przeznaczenia obszarów i terenów, zasad zabudowy oraz formy zagospodarowania jest łączne. Dotyczy to zarówno oznaczeń na mapach studium, ustaleń tekstowych, a także zależności od systemów transportu, infrastruktury środowiska przyrodniczego i środowiska kulturowego".

Za gołosłowny organ uznał zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia, wskazując, że poza bardzo lakonicznym zarzutem, skarżący nie wyjaśnili, na czym ta niezgodność polega. Dodał, że wadliwości tej nie dostrzegł organ nadzoru. Wyjaśnił również, że w przypadku uchwalenia planów miejscowych, które wkraczają w prawo własności właścicieli działek objętych zakresem planu, ustawodawca wprowadził różne mechanizmy ochronne i rekompensacyjne, co nie oznacza, że uchwała jest wadliwa pod względem formalno-prawnym.

Rada Miasta zaprzeczyła, jakoby nastąpiło przesunięcie o 100 m granicy obszaru wyznaczonego w studium. Uwzględniając zakres i sposób związania miejscowych planów z ustaleniami studium Olsztyna, uwarunkowania środowiskowe, wagę korytarza ekologicznego i dotychczasowe użytkowanie oraz przeznaczenie terenów ustalone w planie miejscowym z 1997 r. (uchwała nr XXX/340/97 z 26 lutego 1997 r.) wyznaczony w studium kierunek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym - obszar koncentracji usługi ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami o wysokiej intensywności, dyspozycja terenów i zasady zagospodarowania zostały doprecyzowane w planie miejscowym. W związku z tym na terenie 6ZP mogą być realizowane również usługi w ramach przeznaczenia terenu wskazanego w § 18 ust. 1 ww. uchwały. Stwierdziła, że zaskarżony plan nie zakazuje czerpania pożytków wynikających z prawa własności. Zauważyła też, że plan miejscowy z 2014 r. został unieważniony rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody i nie może być podstawą przysługujących skarżącym praw i obowiązków. Do momentu wejścia w życie skarżonego planu, źródłem praw był plan z 1997 r. Organ dodał, że teren 6ZP został wskazany jako przestrzeń publiczna ze względu na charakter dopuszczonych funkcji i zasad zagospodarowania w celu ustalenia zasad i wymagań wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych, w zakresie standardu jakości tych przestrzeni oraz dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Przestrzeń publiczna nie musi być własnością publiczną.

W piśmie procesowym 10 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały.

Na rozprawie 12 marca 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę

i zawarty w niej wniosek. Dodał, że przy sprzedaży działek skarżących została ustanowiona służebność w celu zapewnienia dojazdu do terenu.

Pełnomocnicy organu poparli stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, że przeznaczenie przedmiotowego terenu pod inne funkcje jest niewskazane, gdyż znajdują się tam tereny podmokłe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Olsztyna nr XXXIV/571/17 z 29 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego między Nagórkami i Jarotami w Olsztynie część C" (dalej jako: "plan miejscowy").

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione.

Zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wykazali, że spełnili ww. warunek, gdyż pismem z 31 sierpnia 2023 r. wystąpili do Rady Miasta Olsztyna o zmianę zaskarżonej uchwały.

Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie

z którym skarżący powinien wykazać, że kwestionowana uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając go pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie skarżący mogą realizować swoje prawo do sądu

w granicach uprawnień właścicielskich przysługujących im do działki położonej na obszarze zaskarżonego planu miejscowego, który określa sposób jej zagospodarowania. To oznacza, że są legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki kontroli legalności tego aktu.

Z uwagi na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały w całości należy wyjaśnić, że skarżący mogą kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącym do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym mogą oni realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących im uprawnień właścicielskich do działek położonych na obszarze uchwalonego planu. Interpretację taką potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, dotyczący zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, gdyż podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej.

W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżących, dające im prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt, nie oznacza automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek taki nie powstanie, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności określone

w art. 14 – art. 20 u.p.z.p. Pominięcie któregoś z tych etapów może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast zasady sporządzania planu, wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki).

O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.

Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której akt (jego część) nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24.05.2022 r. sygn. akt II OSK 1210/19, 3.04.2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13.06.2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7.12.2021 r. sygn. akt II OSK 451/21, dostępne w CBOSA).

Oceniając zaskarżoną uchwałę należy podzielić zarzut, że ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości skarżących są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium.

Na mapie nr 1 – Kierunki przekształceń zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 3 do uchwały nr XXXVII/660/13 z 15 maja 2013 r.) w jednostce M9 jednoznacznie wyrysowano obszary koncentracji usług komercyjnych oraz obszary zieleni urządzonej, parkowej, izolacyjnej.

Nie jest sporne, że w odniesieniu do działki skarżących na rysunku zaskarżonego planu miejscowego obszar zieleni urządzonej oznaczony symbolem 6ZP wyrysowano odmiennie, niż na rysunku studium obszary zieleni urządzonej, parkowej, izolacyjnej.

Dla terenu 6ZP przewidziano w § 18 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenie: podstawowe - zieleń urządzona z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową i sportową, park jordanowski, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, uzupełniające - wody powierzchniowe oraz zbiorniki retencyjne przystosowane do funkcji rekreacyjnej, miejsca postojowe, płac publiczny, ciągi piesze i rowerowe, obiekty małej architektury, urządzenia służące dostosowaniu terenu do funkcji rekreacyjnej, urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty zaplecza socjalno-magazynowego do obsługi terenów, dopuszczalne - usługi kultury, amfiteatr, miejsca postojowe dla samochodów osobowych do obsługi tych obiektów.

W studium, w rozdziale 3.4.16.M9 - Ustalenia dla wyodrębnionych stref – "Strefa mieszkaniowa Nagórki, Jaroty, Pieczewo" w ppkt. 3 "Kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów" w odniesieniu do "Koncentracji usług komercyjnych, usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami o wysokiej intensywności i rozmieszczenia Wielkopowierzchniowych Obiektów Handlowych" przewidziano, że:

- "Utrzymuje się przeznaczenie terenu przy ul. Bsp. I. Krasickiego jako Wielkopowierzchniowy Obiekt Handlowy (obecnie Carrefour);

- Możliwa jest przebudowa, rozbudowa, modernizacja, zmiana funkcji;

- Dopuszczalna rozbudowa lokalnego centrum usługowego i lokalizacja obiektu handlowego na obszarze koncentracji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami o wysokiej intensywności przy zbiegu ulic Bsp. I. Krasickiego / K. Barcza.

- Wyznacza się obszar koncentracji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami - o wysokiej intensywności między Nagórkami i Jarotami u zbiegu ulic Gen. Wł. Sikorskiego i Jarockiej jako rejon lokalizacji Wielkopowierzchniowego Obiektu Handlowego: warunkiem zagospodarowania obszaru na wskazane funkcje jest wykonanie ulicy zbiorczej, tzw. NDP, na odcinku od ul. Gen. Wł. Sikorskiego do Bsp. I. Krasickiego.

- Realizacja nowych obiektów usługowo-rekreacyjno-handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wyłącznie w formie wielofunkcyjnych "galerii" handlowych o atrakcyjnym programie i wysokim standardzie architektury;

- Zakaz lokalizacji terenochłonnych jednokondygnacyjnych obiektów handlowych w tym hiper- i super- marketów z parkingami wyłącznie w poziomie terenu na obszarze całej Strefy M9;

- Oddzielenie zespołów zabudowy usługowej od zabudowy mieszkaniowej zielenią urządzoną o charakterze izolacyjnym".

W odniesieniu zaś do "Zieleni urządzonej, parkowej, izolacyjnej" przewidziano, że:

- Wyznacza się obszar w dolinie między Nagórkami a Jarotarni na zieleń urządzoną - parkową z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową i sportową, z ciągami pieszymi i rowerowymi. Utrzymuje się naturalny, ciągły, przebiegający równoleżnikowo korytarz ekologiczny, z zakazem zabudowy ze względu na konieczność przewietrzania doliny i niekorzystne pod zabudowę warunki ekofizjograficzne (wysoki poziom wód gruntowych, spływ chłodnego i wilgotnego powietrza, wody powierzchniowe);

- Utrzymuje się zieleń parkową i rekreacyjną między ulicami W. Witosa, B. Laszki, Bajkową i inne istniejące enklawy zieleni, oznaczone na mapie STUDIUM, cennej przyrodniczo (zakaz zabudowy kubaturowej);

- Zachowanie oraz ochrona naturalnej rzeźby terenu, ochrona i pielęgnacja istniejącej zieleni naturalnej, nieurządzonej - krajobrazowej, wartościowego zadrzewienia (szpalery), zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym;

- Utrzymanie i podnoszenie jakości terenów sportowych, rekreacyjnych na terenach o funkcjach oświatowych oraz na obszarach zabudowy mieszkaniowej (wypoczynek codzienny);

- Wyłączenie z zabudowy terenów zieleni, z dopuszczeniem obiektów małej architektury i urządzeń służących dostosowaniu terenu do funkcji rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców oraz niezbędnych urządzeń technicznych infrastruktury;

- Utrzymanie i dopuszczenie realizacji zbiorników wodnych z przystosowaniem do funkcji rekreacyjnych oraz zachowanie ciągłości systemu urządzeń wodnych".

Z zapisów cytowanych nie wynika, aby możliwe było dowolne kształtowanie przez organ gminy zakresu omawianych kierunków na etapie uchwalania planu miejscowego. Kierunki zachowania i zmian struktury przestrzennej zostały zapisane stanowczo i nie pozwalają na taką wykładnię zapisów studium, jaką przyjęła Rada Miasta, oceniając

w konsekwencji, że uchwała w sprawie uchwalenie planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium.

Oceny tej nie zmienia zastrzeżenie w pkt. 3.2 Rozdziału" Zasady zapisu ustaleń dla wyodrębnionych stref i przyjęte standardy urbanistyczne", że "Wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych, oraz stref i korytarzy infrastruktury technicznej i transportowej miasta, nie stanowią ściśle określonych "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" stosowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych następuje w procedurach planistycznych, w ramach analiz stopnia zgodności ustaleń STUDIUM z rozwiązaniami przewidzianymi w projektach planów". Oczywistym jest, że wyznaczone na rysunku studium kontury obszarów i terenów funkcjonalnych nie mogą stanowić "linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. linie te są obowiązkowo określane dopiero w planie miejscowym. "Uściślenie granic wyodrębnionych terenów funkcjonalnych" nie może jednak być rozumiane jako zezwolenie na swobodną zmianę granic tych terenów na etapie uchwalania planu miejscowego. "Uściślenie granic" należy rozumieć jako ich doprecyzowanie, skonkretyzowanie. Dopuszczalna jest więc ich pewna korekta, lecz nie oznacza to istotnej zmiany granic trenów funkcjonalnych, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie granicę tę przesunięto o ok. 100 m (jak podali skarżący, a czemu nie zaprzeczył organ), zwiększając powierzchnię terenu "zieleni parkowej" kosztem terenu przeznaczonego w studium pod koncentrację usług komercyjnych. Dodać też należy, że w pkt. 3.2 Rozdziału "Zasady zapisu ustaleń dla wyodrębnionych stref i przyjęte standardy urbanistyczne" dopuszczono odstępstwa tylko od wymagań określonych uśrednionymi wskaźnikami dotyczącymi wysokości i intensywności zabudowy, wielkości powierzchni zabudowanej, wielkości działek, powierzchni biologicznie czynnej oraz ilości miejsc parkingowych na terenach objętych ochrona konserwatorska lub formami ochrony przyrody.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z przepisu tego wynika, że konieczne jest zachowanie spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis ten koresponduje z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., które zobowiązują organ wykonawczy gminy do wykonania przed wszczęciem procedury uchwałodawczej analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tych przepisów wskazuje, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z wytycznymi studium. Zauważyć należy, że przez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy, bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy przeznacza się w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Tak samo w planie miejscowym przeznacza się teren pod zieleń parkową, jeżeli w studium zawarto ustalenia uzasadniające właśnie takie przeznaczenie. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 9 ust. 2 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, a rada gminy go uchwala (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną, a podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z 9.04.2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w CBOSA). Niedopuszczalne jest jednak interpretowanie postanowień studium przez późniejsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17.03.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA).

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nieprzewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Jeżeli więc na etapie uchwalania planu miejscowego organy gminy uznały, że część ww. działki winna być przeznaczona pod zieleń parkową, mimo że według studium dopuszczono na tym terenie usługi, to rzeczą organu wykonawczego gminy było wszcząć procedurę zmiany studium, tak aby w dacie podjęcia uchwały o przyjęciu planu miejscowego był on zgodny ze studium.

Skoro wyznaczone w uchwalonym planie miejscowym przeznaczenie działki skarżących nie ma oparcia w ustaleniach studium, co narusza zasady sporządzania planu miejscowego, to Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżących, tj. w odniesieniu do ww. działki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a