II SA/Ol 1100/23

Dnia 20 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2024 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Z. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 4 listopada 2022 r. P.K. (dalej: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do [...] spółki z o.o. (dalej: "spółka", "organ") o przesłanie w formie elektronicznej skanów rozliczenia dotacji oświatowej otrzymanej w 2020 r. na prowadzenie [...] oraz skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora) z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie w 2020 r. było finansowane z otrzymanej dotacji oświatowej.

Pismem z 6 grudnia 2022 r. spółka wezwała skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny.

Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Prezes spółki odmówił udostępnienia informacji publicznej wobec niewykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przetworzonej informacji publicznej. Następnie po rozpoznaniu odwołania decyzją z 30 stycznia 2023 r. zarząd spółki utrzymał w mocy decyzję z 21 grudnia 2022 r., zaś decyzja ta została zaskarżona do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 maja 2023 r. w sprawie II SA/Ol 206/23 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 21 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu wyroku dokonano wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd uznał, że organ co najmniej przedwcześnie domagał się od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Tym samym nie dysponował uzasadnionymi podstawami do wydania decyzji odmownie załatwiającej żądanie skarżącego. Spółka powinna ponownie ocenić, czy żądana informacja jest informacją publiczną prostą, czy przetworzoną.

Prezes [...] spółki z o.o., rozpoznając wniosek kolejny raz, decyzją z 18 października 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej

W uzasadnieniu decyzji zawarto argumentację, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż na taką informację składać się może suma informacji prostych. Spółka jest organem prowadzącym dla 2 placówek oświatowych, wymagane byłoby zgromadzenie całości dokumentacji, wyodrębnienie wnioskowanych informacji i stworzenie wykazu. Odszukanie umowy każdej z 4 zatrudnionych osób, przekształcenie tej umowy do wersji elektronicznej, ponowne umieszczenie w aktach zajęłoby średnio 30 minut. Umowy mają od 2 do 3 stron formatu A4. "Stąd średnio 2 godziny". Anonimizacja pojedynczej umowy zajęłaby pracownikowi przynajmniej 15 minut, co zwiększałoby nakład pracy co najmniej o kolejne 4 godziny, czas poświęcony na wykonanie tego zadania wyniósłby ok. 8 godzin. Organ nie dysponuje szeroką kadrą pracowników, a realizacja wniosku wymagałaby całkowitego zaangażowania przynajmniej 3 pracowników. Udzielenie żądanej informacji wiąże się z koniecznością podjęcia złożonych czynności analitycznych i interpretacyjnych, zaś wnioskodawca nie wskazał na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji.

Nadto organ doszedł do przekonania, że złożony wniosek stanowi nadużycie prawa w dostępie do informacji publicznej, gdyż służy on innemu celowi niż troska o dobro publiczne. Skarżący od sierpnia 2022 r. do października 2023 r. skierował do organu kierującego zespołem szkół 6 wniosków zaś do dyrektora szkoły 27 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu żądane informacje mają zostać wykorzystane do osobistych sporów i animozji do obecnej władzy miasta [...], z którymi nie udało się skarżącemu nawiązać współpracy. Celem wnioskodawcy jest prywatna niechęć do burmistrza ([...] prezesa spółki), zdyskredytowanie jego osoby. Powszechnie wiadomym jest, że skarżący składa tożsame wnioski o dostęp do informacji publicznej do innych organów administracji publicznej.

Skarżący wywiódł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji wartości prawnie chronionych;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 i 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji odmownej, gdy nie było do tego jakiejkolwiek podstawy, a zgodnie z prawem w ciągu 14 dni od złożenia wniosku należało udostępnić wnioskowane dane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że NSA wyjaśnił (I OSK 2055/18 ), iż duża liczba złożonych wniosków nie może być podstawą do uznania, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej. Wnioski skarżącego są działaniami w interesie publicznym, choć żaden z nich nie był skuteczny. Organ przez 1,5 roku nie przedstawił choćby jednego dokumentu czy umowy, a jednocześnie uważa, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w całości, a nadto w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił pierwszego wniosku, wniosła o stwierdzenie nadużycia przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do charakteru żądanej informacji, jako przetworzonej oraz co do pobudek, którymi kieruje się skarżący. Zauważono, że czym innym jest brak odpowiedzi na wniosek, a odpowiedź, z którą skarżący się nie zgadza. Działania skarżącego wynikają z niechęci do "obecnej władzy miasta [...]". Celem wnioskodawcy jest prywatna niechęć do burmistrza [...], zdyskredytowanie jego osoby w oczach rady miasta i mieszkańców. Powszechną wiedzą jest to, że skarżący skonfliktowany jest nie tylko z władzami [...], ale także z wieloma innymi władzami jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego,

a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu ocenie Sądu poddana została decyzja wydana przez prezesa [...] spółki z o.o. dotycząca rozpoznania wniosku skarżącego z 4 listopada 2022 r.

Decyzja ta była kolejną wydaną w sprawie przedmiotowego wniosku, gdyż dwie wcześniejsze odmawiające udostępnienia informacji publicznej zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 maja 2023 r. w sprawie II SA/Ol 203/23. W sporządzonym wówczas uzasadnieniu wyroku w sposób bardzo szczegółowy, z powołaniem się na aktualne orzecznictwo sądów odniesiono się do kwestii dotyczącej informacji publicznej przetworzonej. Wydaje się również, że z teoretycznego punktu widzenia zagadnienie to nie budzi kontrowersji u stron prowadzonego postępowania i dopiero odniesienie się do konkretnego żądania skutkuje powstaniem rozbieżności w ocenie, czy dana informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną.

Dlatego też zaakceptować w całej rozciągłości należało poglądy zawarte w uzasadnieniu wyroku sprawy II SA/Ol 203/23 dotyczące możliwości uznania żądanej informacji za przetworzoną, bez konieczności ich powtarzania. Jedynie skrótowo przypomnieć należy, że informacja przetworzona to m. in. taka, która wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego i jest przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, choć nie musi ona być wytworzona jako nowa rodzajowo. Również suma informacji prostych może skutkować powstaniem informacji przetworzonej.

Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), gdyż wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszą kwestią podlegającą rozpoznaniu w sprawie jest ocena czy wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Nie jest bowiem kwestionowane to, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Udostępnieniu podlega więc m.in. informacja o majątku publicznym w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).

Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego, jak i argumenty przywołane przez organ w wydanej decyzji nie można podzielić poglądu, że wniosek skarżącego z 4 listopada 2022 r. dotyczy informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu decyzji z 18 października 2023 r. nie podano praktycznie żadnych konkretnych danych, które mogłyby uzasadniać zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Natomiast te przytoczone albo nie dotyczą podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, albo są w bardzo małym stopniu przekonujące. Powoływanie się na orzeczenia sądów bez odniesienia się do konkretnego żądania z pewnością nie jest wystarczające do uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną.

Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to ile wniosków o udzielenie informacji publicznej skierowano do dyrektorów szkół, dla których spółka jest organem prowadzącym. Jeżeli wniosek o udzielenie informacji publicznej nie jest skierowany do spółki, a do dyrektora szkoły, to takie żądanie w żadnym stopniu nie dotyczy spółki. Kwestia ta była przedmiotem prawomocnych orzeczeń WSA w Olsztynie.

Nadto zauważyć należy, że wniosek skarżącego dotyczył tylko szkoły [...], dlatego nie jest istotne w sprawie to, że spółka jest również organem prowadzącym [...]. Nie można też przyjąć w świetle dotychczasowych wywodów organu, aby wszystkie osoby zatrudnione w szkole [...] i otrzymujące wynagrodzenie z dotacji oświatowej mogły być uznane za wykonujące funkcje kierownicze w szkole, a przecież tylko takich podmiotów dotyczył wniosek.

Z wyliczeń czasu koniecznego do przedstawienia jednej umowy nie można wyprowadzić żadnych racjonalnych i pewnych wniosków. Wydaje się jednak, że pytanie zawarte we wniosku mogłoby dotyczyć najwyżej 4 osób (prawdopodobnie zatrudnionych w dwóch szkołach, a nie tylko w szkole [...]), zaś każda z umów sporządzone jest na dwóch lub trzech stronach.

Ilość wskazanych przez organ dokumentów w żadnym stopniu nie przekonuje o tym, że żądaną informację można uznać za przetworzoną, natomiast przyjęcie, że przygotowanie jednego dokumentu zajęłoby pracownikowi średnio 30 minut nie zostało nawet uprawdopodobnione i wydaje się być zbyt zawyżone, co do czasochłonności takiej czynności. Stanowisko sądu potwierdzają kolejne twierdzenia organu dotyczące konieczności podjęcia złożonych czynności analitycznych i interpretacyjnych. Trudno jest zrozumieć jakie to miałyby być czynności skoro żądanie dotyczy udostępnienia umów z podmiotami wykonującymi funkcje kierownicze w szkole. W żaden racjonalny sposób nie został również uzasadniony pogląd, że udzielenie informacji miałoby istotny wpływ na działalność organu z uwagi na całkowite zaangażowanie przynajmniej trzech pracowników.

O obowiązku udostępnienia informacji publicznej, czy też uznania jej za przetworzoną nie może przesądzać to ilu pracowników jest zatrudnionych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Liczba zatrudnionych osób w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozstrzyga o możliwości uznania informacji za przetworzoną, ani tym bardziej nie może uzasadniać odmowy jej udostępnienia.

Zwrócić uwagę należy również na to, że żądana informacja we wniosku z 4 listopada 2022 r. w rzeczywistości dotyczy dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest rozliczenie dotacji oświatowej na prowadzenie szkoły podstawowej za 2020 rok, druga kwestia to skany umów podmiotów kierowniczych wraz z przydziałami czynności i to tylko w przypadku wypłaty wynagrodzenia z dotacji oświatowej. W wydanej decyzji nie ma żadnego stanowiska dotyczącego tego jak dotacja została rozliczona i dlaczego miałaby to być informacja przetworzona.

W ocenie sądu żądana przez skarżącego informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, jest to informacja prosta, dlatego też skarżący nie miał obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu w jej pozyskaniu.

Drugą przesłanką, która legła u podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej, było stwierdzenie, że wniosek ten stanowi nadużycie prawa w dostępie do tejże informacji.

Z takim stanowiskiem również nie można się zgodzić, przy czym zastrzec należy, że część argumentacji sądu, w celu uniknięcia zbędnych powtórzeń i większej przejrzystości uzasadnienia będzie odnosiła się siłą rzeczy nie tylko do nadużycia prawa, ale również do charakteru wnioskowanej informacji.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16).

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanek, które pozwalałyby na uznanie, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej.

Przede wszystkim w ocenie sądu nie jest zasadne sumowanie wniosków o udzielenie informacji publicznej zaadresowanych do różnych podmiotów. Wniosek będący przedmiotem niniejszej sprawy skierowany został do spółki, a nie do dyrektor szkoły [...], czy dyrektor [...]. Prezes spółki, dyrektor [...] i dyrektor [...] są to trzy różne organy pomimo tego, że prawdopodobnie dyrektorem w obu szkołach jest ta sama osoba, a prezesem spółki jest jej [...].

Dlatego też za treścią zawartą w zaskarżonej decyzji powtórzyć należy, że skarżący od sierpnia 2022 r. do października 2023 r. skierował do organu 6 wniosków o udzielenie informacji publicznej. Liczba złożonych wniosków nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej.

Tezy o nadużycia prawa nie potwierdzają też argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Nadużycia prawa w żadnym wypadku nie może uzasadniać to, że skarżący składa wnioski o udostępnienie informacji publicznej do innych organów, powyższa okoliczność, najdelikatniej rzecz ujmując, jest poza zakresem rozpoznawanej spawy.

Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy jest ocena organu, że skarżącym kieruje niechęć do burmistrza [...], będącego rodziną prezesa spółki. Na podstawie treści złożonego żądania takiego wniosku wyprowadzić nie można, gdyż w żadnym stopniu nie odnosi się ono do władz samorządowych gminy.

Rozważania ( również te z odpowiedzi na skargę ) organu dotyczące składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w celu wykorzystania jej do prowadzenia sporów osobistych, czy zaspokojenia prywatnych animozji mają charakter czysto teoretyczny. Spółka nie udzieliła bowiem żadnej informacji publicznej, która była wnioskowana przez skarżącego. Powyższe stwierdzenie wynika nie tylko z treści skargi, ale i odpowiedzi na nią organu, bowiem dotychczasowe postępowanie organu ograniczało się w najlepszym dla skarżącego przypadku do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Dlatego też w tym stanie rzeczy, gdy Sąd nie dostrzegł żadnych podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie (480 zł) radcy prawnego, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.