II SA/Ol 1040/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. D. i P. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Decyzją z dnia [...] r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej jako: "P.b."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne

w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi P., dotyczącego budynku rekreacji indywidualnej, konstrukcji drewnianej z bala struganego, z dachem dwuspadowym, o wymiarach zewnętrznych 8,26 m x 3,87 m na działce o nr geod. [...] (segment działki [...]) w miejscowości P., obręb A., gmina G., którego inwestorem są K. D. i P. D. (dalej jako: "inwestorzy", "skarżący") i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 czerwca 2020 r., na działce nr geod. [...] obręb A. w P., gm. G., PINB ustalił, że w segmencie [...] został wybudowany budynek rekreacji indywidualnej, konstrukcji drewnianej z bala struganego, z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 8,26m x 3,87 m; budynek podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej, stan wykończony. Inwestor P. D.

w czasie kontroli oświadczył, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego z dnia [...] r., od którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Powyższe ustalenia organu pierwszej instancji skutkowały wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), o czym PINB powiadomił strony postępowania pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2020 r., organ pierwszej instancji ustalił, iż stan budynku rekreacji indywidualnej nie uległ zmianie; potwierdzono wymiary budynku.

Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., PINB wystąpił w trybie art. 122g

w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności zgłoszenia zamiaru budowy z dnia [...] r, od którego Starosta G. nie wniósł sprzeciwu. We wniosku wyjaśniono, że przedmiotowy budynek inwestor wykonał na części działki [...] usytuowanej w obszarze oznaczonym 7ZP – zieleń urządzona, opisanym

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r., dla którego to obszaru zakazano wznoszenia obiektów zabudowy kubaturowej oraz nasadzeń drzew

w sąsiedztwie linii SN 15kV, a tym samym wykonanie obiektu niezgodnie z przepisami.

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył postępowanie wszczęte w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej w sposób odbiegający od przepisów, z uwagi na legitymowanie się przez inwestorów prawomocnym zgłoszeniem zamiaru budowy z dnia [...] r., do którego Starosta G. nie wniósł sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dopóki ww. zgłoszenie pozostaje w obiegu prawnym, to brak jest podstaw do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. W przypadku zaś stwierdzenia nieważności zgłoszenia przez Wojewodę, wyjaśniono, że PINB wznowi przedmiotowe postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] r., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia z dnia [...] r.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał m.in., że zgłoszenie w trybie art. 30 P.b. nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawa administracyjna, wobec czego nie można zastosować w stosunku do niego trybów nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a.

W ustawowym terminie od ww. decyzji odwołał się M. M., wskazując, iż jako współwłaściciel działki nr geod. [...] w P., gm. G., nie wyraża zgody na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia zakazują wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV.

Ww. decyzją z dnia [...] r., WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że PINB mógł umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jedynie

w sytuacji, gdyby materiał dowodowy wykazał w sposób jednoznaczny, że wykonane roboty budowlane polegające na budowie budynku rekreacyjnego były zgodne ze zgłoszeniem, jak i z przepisami prawa (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi). Tymczasem, zebrany dotychczas materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych.

Podkreślono, że okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 P.b. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 51 P.b., a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie 49f ust. 1) P.b., ponieważ w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. Wyjaśniono, że stan zgodności z prawem

w rozumieniu przepisów P.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność

z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, tj. przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podano, że wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., może dotyczyć również naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 P.b. Ponadto, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 P.b., wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych.

W związku z powyższym, WINB wskazał, że zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 P.b., a przy ponownym prowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji winien uzupełnić akta sprawy o:

- stanowisko Gminy wskazujące na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dokumenty umożliwiające weryfikację kręgu stron postępowania (współwłaścicieli działki nr [...], statusu w sprawie Stowarzyszenia [...]) oraz prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- dokumenty przywołane w adnotacji urzędowej PINB z dnia 10 lutego 2020 r. dot. podziału działki [...] (co może mieć znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania) oraz uchwał ww. Stowarzyszenia dot. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- nr księgi wieczystej dziatki [...] w miejscowości P. obręb A.;

- weryfikację zachowania przepisów technicznych (dot. odległości od granicy działki, obiektów sąsiednich, odległości od linii SN 15kV);

- dokumentację fotograficzną z czynności kontrolnych;

- dokumenty potwierdzające legalność oraz prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków – bowiem czynności kontrolne PINB wykazały, że w przedmiotowym budynku podłączona jest instalacja wodno-kanalizacyjna (podczas gdy § 14 ust. 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje stosowanie zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków, a działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek nie jest działką budowlaną).

Konkludując, WINB stwierdził, że wobec naruszenia przepisów postępowania

w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania, z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. – tj. pomimo istniejącego nadal przedmiotu sprawy, dającego podstawę do prowadzenia sprawy w trybie art. 50-51 P.b.

Na ww. decyzję WINB sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli K. D. i P. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego; błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; błędne stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe,

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy, a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w celu wyjaśnienia sprawy,

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym nieutrzymanie w mocy prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz

o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia z dnia [...] r.

Wywiedziono, iż z § 17 planu miejscowego wynika, że zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych ograniczony jest do sąsiedztwa linii SN 15kV i dodano, że organ przyjmujący zgłoszenie uznał uzgodnienie z dnia 6 marca 2019 r. z [...]

w E., dołączone do zgłoszenia, za spełnienie wymogu z § 17 pkt 2 planu miejscowego. Przedstawiciel [...] sprawdził i pomierzył na terenie działki skarżących wysokość słupów i zwisów linii, w konsekwencji czego ustalone zostało dokładnie, w którym miejscu

i w jakiej odległości od linii mogą zostać wybudowane domki rekreacji indywidualnej, na potwierdzenie czego sporządzona została mapa geodezyjna z wyrysowanym konturem budynku o konkretnych wymiarach i odległościach od linii SN 15kV.

Ostatecznie podano, że zbędne jest uzupełnianie akt sprawy o dokumenty potwierdzające legalność i prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, gdyż kontrola PINB wykazała, że przedmiotowy budynek podłączony jest do instalacji wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia, na co skarżący uzyskali stosowną zgodę; domek nie posiada więc zbiornika na nieczystości ciekłe i indywidualnej oczyszczalni ścieków.

W odpowiedzi na sprzeciw, WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji i stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

(art. 64e p.p.s.a.).

Z cytowanych przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości

w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie wówczas, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować

w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się

w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt

II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności

z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; czy z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21).

Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Z uzasadniania zaskarżonej decyzji kasacyjnej wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, iż PINB błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, w konsekwencji czego uznał, że postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania przez skarżących, na udziale [...] ww. działki, budynku rekreacji indywidualnej, jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wziął pod uwagę, że inwestorzy zgłosili Staroście zamiar wykonania na opisanej działce, objętej ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. - obręb geodezyjny [...], budynku rekreacji indywidualnej, a zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niezbędne jest jednak prowadzenie postępowania naprawczego na zasadach określonych w art. 50 – art. 51 P.b.

Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w przypadkach innych niż określone

w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem

2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2).

Mając na uwadze ww. przepisy, WINB prawidłowo wywiódł – powołując się na ugruntowane poglądy sądów administracyjnych – że stan zgodności z prawem,

w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zgodność zarówno

z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność

z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak np. NSA

w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/18). Zasadny jest też pogląd organu odwoławczego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b. organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną

w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

W ocenie tutejszego Sądu, PINB miał więc obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przypadku ustalenia, że wykonując roboty budowlane objęte zgłoszeniem, co do którego starosta nie wniósł sprzeciwu, skarżący naruszyli ustalenia planu miejscowego oraz przepisy techniczne, w tym dotyczące odległości budynku

od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV.

W § 12 ww. planu miejscowego wprowadzony został zakaz zabudowy kubaturowej na terenie położonym "w strefie uciążliwości linii energetycznej SN 15kV". Ponadto, zgodnie z § 17 pkt 1 tego aktu, na terenie oznaczonym symbolem 7ZP (o przeznaczeniu - projektowana zieleń urządzona), na którym usytuowana jest część działki z udziałem skarżących, zakazano "wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV", zaś w pkt 2 § 17 przewidziano obowiązek uzgodnienia zagospodarowania terenu z [...] w E. Z uwagi na treść § 12 i § 17 pkt 1 planu miejscowego, zabudowa możliwa jest poza strefą uciążliwości sąsiedztwie linii SN 15kV, po uzgodnieniu z ww. podmiotem.

Jak ustalił PINB w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych 17 lipca 2020 r., (załącznik do protokołu), budynek rekreacyjny skarżących znajduje się w odległości

14,8 m od tej linii. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że zasadnie WINB ocenił, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej może naruszać ustalenia ww. planu, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50-51 P.b.

Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej zobligował PINB do wystąpienia do organu gminy, w celu zweryfikowania oceny, czy przedmiotowy budynek został posadowiony niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Należy jednak wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego,

w ramach tej kontroli powinny samodzielnie zinterpretować postanowienia planu, który jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni – tak jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Dokonując interpretacji przepisów planu miejscowego należy ponadto posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną i logiczną systemowo całość (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt

II OSK 1016/19). Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi więc uwzględniać intencje uchwałodawcy z tym zastrzeżeniem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle.

Zasadnie natomiast WINB zobowiązał organ pierwszej instancji do skontrolowania istnienia prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie tej kwestii. Niewątpliwe jest tylko, że skarżący są jednymi ze współwłaścicieli działki nr [...], zaś treść odwołania sugeruje możliwy brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zabudowę działki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie

z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością (lub współużytkowaniem wieczystym), to wymagana jest zgoda na budowę wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości (tak np. NSA w wyroku z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1791/06). Inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, co do zasady powinien więc dysponować zgodą współwłaścicieli dla wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie z adnotacji urzędowej z dnia 10 lutego 2020 r., wynika, że na podstawie uchwały współwłaścicieli ww. działki prezes Stowarzyszenia został upoważniony do dysponowania tą działką na cele budowlane, lecz w świetle art. 72 § 1 k.p.a. adnotacji nie można uznać za dowód, że załączona do zgłoszenia zgoda prezesa Stowarzyszenia była prawnie skuteczna.

Zasadnie również WINB wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W stanie faktycznym sprawy zbadania wymaga również zachowanie przepisów technicznych, określających odległości obiektu budowlanego od budynków, granicy działki i przede wszystkim od linii energetycznej średniego napięcia, co jest istotne dla oceny, czy nie został naruszony zakaz zabudowy ustanowiony w § 12 i § 17 pkt 1 uchwały. W sprzeciwie skarżący podkreślają bowiem, że zakaz ten dotyczy tylko "sąsiedztwa" linii SN 15kV, a nadto, że dokładnie zostało ustalone, po uzgodnieniu z [...] w E., gdzie ma być posadowiony przedmiotowy domek rekreacji indywidualnej,

a organ przyjmujący zgłoszenie uznał uzgodnienie z [...] r.

Odnosząc się natomiast do kwestii konieczności zbadania legalności

i prawidłowości wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków, należy stwierdzić, że ze zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego nie wynika, wbrew stwierdzeniu zawartemu

w sprzeciwie, że przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia. Skarżący nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że legalnie wybudowano przyłącze do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skoro zaś

§ 14 ust. 2 ww. planu miejscowego zakazuje stosowania zbiorników na ścieki

i indywidualnych oczyszczalni ścieków, to w przypadku ustalenia, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza zakazu zabudowy terenu 7ZP, zasadne będzie zbadanie legalności sposobu odprowadzania ścieków z przedmiotowego budynku.

Mając na uwadze powyższe, tutejszy Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych i sposobu odprowadzania ścieków z przepisami obowiązującego planu miejscowego, ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachowanie odległości budynku od innych obiektów i linii średniego napięcia, a także ustalenie stron postępowania, wymagają wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji.

Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie

(art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50-51 P.b., uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzania postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku, WINB samodzielnie musiałby przeprowadzić całe postępowanie dowodowe, zamiast organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie postępowania naprawczego,

a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne zasadą ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni, chodzi bowiem w niej

o rozstrzygnięcia merytoryczne. Co więcej, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, to niedopuszczalnym jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10 czy wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 241/19), które tutejszy Sąd podziela. Skoro więc organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i bezpodstawnie umorzył postępowanie, to WINB miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Reasumując, z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja WINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy in meritii.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw.